對症下藥！探尋融資平臺的前程和出路

初啼

1993年4月

首支城投債誕生，上海城市建設開發投資總公司發行5億元的城市建設債券，期限2年，票面10.5%。

2007年10月

銀監會公佈《關於有效防範企業債擔保風險的意見》（75號文），要求一律停止各銀行對以項目債為主的企業債進行擔保，對其他融資性項目原則上不再出具銀行擔保。

2008年1月

發改委發佈《關於推進企業債券市場發展、簡化發行核准程序有關事項的通知》（7號文），將先核定規模、後核准發行兩個環節，簡化為直接核准發行一個環節，累計債券餘額不超過企業淨資產的40%，累計發行額不得超過該項目總投資的60%。

2008年9月

國際金融危機全面爆發，國內經濟受其影響經濟增速快速回落，出口負增長，面臨硬著陸風險。

2008年10月

銀行間市場交易商協會制定“六真原則”，擴大城投債發行品種。

2008年11月

國務院常務會議提出為應對國際金融危機衝擊，進一步擴大內需，促進經濟增長，中國政府將推出“四萬億”投資計劃，地方政府投資總計約“三十萬”億。

2008年12月

國務院公佈《關於當前金融促進經濟發展的若干意見》（126號文），擴大債券發行規模，積極發展企業債、公司債、短期融資券和中期票據等債務融資工具，優先安排與基礎設施、民生工程、生態環境建設和災後重建等相關的債券發行。

2008年12月

首隻城投中票08滬城投MTN001面市，期限5年，票面3.95%。

嶄露頭角

2009年3月

財政部頒佈《2009年地方政府債券預算管理辦法》，正式將地方政府債券提上日程，2009年財政部將代發代辦2000億地方政府債。

2009年3月

人民銀行聯合銀監會公佈《關於進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（92號文），鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府融資平臺等多種方式，支持有條件的地方政府組建融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。

2009年5月

“09岳陽城建債”被媒體曝出子公司收入涉嫌造假，後經澄清。

2009年10月

財政部發布《關於加快落實中央擴大內需投資項目地方配套資金等有關問題的通知》（631號文），地方政府配套資金可利用政府融資平臺通過市場機制籌措。

2009年11月

財政部發布《關於堅決制止財政違規擔保向社會公眾集資行為的通知》（388號文），禁止政府融資平臺公司等主體由財政擔保，向行政事業單位職工等社會公眾集資，用於開發區、工業園等的拆遷及基礎設施建設的現象。

2009年12月

因工作人員失誤，“07宜城投債”延遲1天支付利息，為城投債市場首次出現。

監管之始

2010年5月

國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，部署加強地方政府融資平臺公司管理，要求抓緊清理核實並妥善處理融資平臺公司債務，分類清理規範地方政府已設立的融資平臺公司，加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的放貸管理，堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

2010年6月

國務院發佈《關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（19號文），要求對融資平臺公司債務按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目後續融資問題，對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今後不得再承擔融資任務；加強融資平臺信貸管理，凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款，適當提高融資平臺公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類，嚴禁地方政府提供違規隱性擔保（包括應收賬款質押等）。

2010年7月

2010年7月

“新老劃斷”後，首批新城投重啟（10楊浦投債和10饒城投）。

2010年8月

銀監會發布《關於地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》（244號文），要求按照“全覆蓋、部分覆蓋、基本覆蓋、無覆蓋”的標準對平臺貸款劃分風險類別。

2010年10月

銀監會發布《關於做好下一階段地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》（309號文），要求監測公司類貸款，監督保全分離為公司類貸款、清理回收貸款處理情況，監控平臺類貸款，確保存量貸款得到妥善處理，嚴格監控新增貸款情況。

2010年11月

銀監會發布《關於加強當前重點風險防範工作的通知》（98號文），要求抓緊做好地方政府融資平臺貸款風險管控，對地方政府融資平臺貸款實施動態臺賬管理，按現金流覆蓋原則開展分類處置工作，實加強平臺貸款押品、項目現金流和還貸條件以及資產分類、撥備計提的管理。

2010年11月

發改委發佈《關於進一步規範地方政府融資平臺公司發行債券行為有關問題的通知》（2881號文），收緊企業債發行條件，要求償債資金來源70%以上必須來自公司自身收益，公益類項目收入佔比超過30%的平臺公司須提供本級政府債務餘額和綜合財力完整信息表，禁止地方政府違規擔保，公益性資產不得注入資本金。

2010年12月

銀監會公佈《關於加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》（110號文），要求對融資平臺貸款進行準確分類和動態調整（正常類、關注類、次級類、可疑類和損失類），平臺貸款的撥備率不得低於一般貸款撥備水平，按現金流覆蓋比例計算資本充足率貸款風險權重。

信任危機

2011年3月

銀監會發布《關於切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》（34號文），健全“名單制”管理系統，平臺貸款審批權限統一收至總行，推出名單監管條件：一是符合“全覆蓋”原則，二是符合“定性一致”原則，三是符合“三方簽字”原則。

2011年5月

四川高速公路建設開發總公司在兩支城投債存續期間，因無償劃轉股權，影響其償債能力，被銀行間交易商協會嚴厲處罰，註銷其當年剩餘發債額度。

2011年6月

發改委發佈《關於利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》（1388號文），融資平臺公司發行企業債券應優先用於保障性住房建設，優先辦理核准手續。

2011年6月

銀監會發布《關於地方政府融資平臺貸款監管有關問題的說明》（191號文），退出類平臺按照商業化原則自主放貸，對仍按平臺管理的符合公路法項目、保障房、國務院重大項目、全覆蓋且已完成整改四類可以新發貸款，對名單制以外融資平臺、有地方政府擔保承諾、以公益性資產抵質、以土地使用權證的土地抵押四類不準新發貸款，“四貸四不貸”適用於2010年6月30日之後新發放而非新增貸款。

2011年6月

雲南城投公司信用事件爆發，雲南路投信用違約，向債券銀行發函“只付息，不還本”，後經政府協調追債銀行獲得省政府注資涉事企業的承諾。

2011年6月

上海申虹債因流動性負債調整，向銀行要求延長還款期，把該筆款項轉換成以資產抵押的固定貸款，因貸款銜接出現問題。

2011年6月

審計署公佈《2011年第35號：全國地方政府性債務審計結果》，截止2010年底，全國地方政府性債務規模大約10.71萬億元，地方融資平臺公司債務餘額4.97萬億元（佔比46.38%），債券類餘額0.76萬億（佔比7.06%）。

2011年6月

銀監會發布《關於進一步落實信託公司、金融租賃公司地方政府融資平臺清查工作的通知》（15號文），要求控制信託對地方融資平臺異地業務，將銀信政合作貸款納入銀行表內監管，加快存量業務分類處置，嚴格管理新增業務。

2011年7月

雲投集團資產重組消息公開，雲投債被拋售，中誠信國際將雲投有關債務列入信用觀察名單。

2011年7月

發改委發佈《關於進一步加強企業債券存續期監管工作有關問題的通知》（1765號文），要求加強債券存續期監管，規範企業資產重組程序，完善信息披露，加強債券資金用途監管，強化市場約束機制。

2011年10月

財政部印發《2011年地方政府自行發債試點辦法》（141號文），上海市、浙江省、廣東省、深圳市獲准開展地方政府自行發債試點，地方政府債發行向規範化推進。

加速之年

2012年2月

銀監會公佈《關於加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（12號文），要求將融資平臺再按支持類、維持類和壓縮類三種情形進行管理，嚴格降舊控新，嚴格平臺退出管理，強化信貸約束。

2012年4月

發改委將城投類企業債償付方式由過去的“5+2”（第五年贖回、回售，第七年還完本金）改為“提前分期償還本金”（第三年到第七年每年歸還本金20%）。

2012年4月

對於被銀監會納入監管平臺的名單的發行人，發改委原則上不再審批其發債申請，收緊城投債發行。

2012年5月

人民銀行、銀監會、財政部聯合發佈《關於進一步擴大信貸資產證券化試點有關事項的通知》（127號），擴大了資產證券化的試點範圍，基礎資產中包括了經清理合規的地方政府融資平臺貸款，國家重點項目建設貸款等。

2012年6月

發改委核准的城投債發行主體須遵循“21111”原則，省會可以有2家融資平臺發債，國家級開發區、保稅區和地級市1家，百強縣1家，直轄市沒有限制，但所屬區僅1家。

2012年6月

發改委醞釀將企業債發行人範圍擴大到非百強縣以外的縣級主體，同時研究推出私募債。

2012年7月

發改委放鬆發債條件，無論是否納入銀監會“黑名單”，只要有地方銀監局出具的“非平臺證明文件”即可發債。

2012年7月

銀行間交易商協會放鬆可發債名單，按六真原則放鬆為四類：1.產業類公司（高速、鐵路等有真實現金流）；2.全民所有制企業；3.保障房建設；4.19文件中支持的地鐵軌交項目。

2012年7月

城投債審批提速，交易商協會週期兩、三個月，發改委半年以內，並有希望繼續提速。

2012年9月

發改委分類審批城投債，對綠色通道類企業實行即報即審、簡化程序、儘快發行，對重點支持企業債實行分類排隊，加快審核。

2012年11月

銀行間市場交易商協會決定暫停接受除省級、直轄市、省會城市、計劃單列市等副部級（含）以上發行人的項目。

2012年11月

發改委計劃批准另類企業債為中小企業提供融資。

2012年12月

發改委發佈《關於進一步強化企業債券風險防範管理有關問題的通知》（3451號文），根據發行主體資產負債率情況細化風險防範（65%至80%之間重點關注、80%至90%之間提供擔保、超過90％不予核准發債，特定行業企業資產負債率水平要求可適當放寬），據發債主體信用等級完善償債保障（產業類企業主體評級為AA－及以下的，應採取抵質押或第三方擔保等；投類企業主體評級在AA－及以下的，採取簽訂政府或高信用企業回購協議等）。

2012年12月

財政部、發改委、人民銀行、銀監會聯合發佈《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》（463號文），嚴禁吸收公眾資金違規集資，切實規範以回購方式舉借政府性債務行為，加強對融資平臺公司注資行為管理，進一步規範融資平臺公司融資行為，堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

苦撐

2013年3月

首支城投小微企業扶持債券發行，以委託貸款方式運作，城投企業違約兜底，靈活性優於中小企業集合票據。

2013年3月

銀監會發布《2013年農村中小金融機構監管工作要點的通知》（71號文），要求從嚴控制平臺貸款，監管及監測兩類平臺貸款合併計算，餘額只降不增，重點壓縮縣及縣以下平臺貸款，不得通過購買平臺公司債券、短期融資券、中期票據、信託產品等方式向平臺提供融資。

2013年4月

銀監會發布《加強2013年地方政府融資平臺貸款風除監管的指導意見》（10號文），要求控制總量，優化結構（新增貸款應主要支持符合條件的省級融資平臺、保障性住房和國家重點在建續建項目的合理融資需求），嚴控新增，緩釋存量，隔離風險（建立全口徑融資平臺負債統計制度，審慎持有融資平臺債券）。

2013年5月

發改委發佈《關於對企業債發行申請部分企業進行專項核查工作的通知》（1177號文），對“從嚴審核類”和“適當控制規模和節奏類”發債企業進行財務抽債，新債審批放緩。

2013年6月

審計署發佈《2013年第24號公告：36個地方政府本級政府性債務審計結果》，截止2012年底，36個地方政府本級政府性債務餘額38476億元，比2010年增長12.9%，地方融資平臺公司債務餘額17572億元（佔比45.67%），債券類餘額4640億元（佔比12.06%）。

2013年6月

財政部印發《2013年地方政府自行發債試點辦法》（77號文），擴大自行發債試點範圍至上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省、山東省。

2013年7月

由於“10赤峰債”發行人未提供所需資料，大公國際撤銷其信用評級。

2013年7月

“07長城開”、“10襄投債”、“07九江債”因為財政應收賬款質押償付資金未打入監管賬戶，使債券增信力下降，被下調評級。

2013年7月

發改委發佈《關於省級發展改革部門報送企業債券核查報告有關要求的通知》，要求省級發改委組織自查，整改相關問題。

2013年7月

國家審計署發佈消息，將對全國政府性債務再次進行全面審計。

2013年8月

發改委發佈《關於進一步改進企業債券發行工作的通知》（1890號文），地方企業發債申請預審工作下放至省級發展改革部門負責，標誌企業債發行從緊縮轉向重啟。

2013年8月

發改委發佈《關於企業債券融資支持棚戶區改造有關問題的通知》（2050號文），凡是承擔棚戶區改造項目建設任務的企業，均可申請發行企業債券用於棚戶區改造項目，債券金額可達到總投資的70%，按照“加快和簡化審核類”債券審核程序，優先辦理核准手續，鼓勵企業發行“債貸組合”專項債券用於棚戶區改造項目建設。

2013年12月

中證登發佈《質押式回購資格准入標準及標準券折扣係數取值業務指引》，主體AA-及以下、足額抵質押債券的折算率可能大幅下調，利空城投債。

2013年12月

審計署公佈《2013年第32號：全國政府性債務審計結果》，截止2013年6月底，全國地方政府性債務規模大約17.89萬億元，地方融資平臺公司債務餘額6.97萬億元（佔比38.96%），債券類餘額1.85萬億（佔比10.34%）。

牛頭

2014年1月

發改委就2013年政府性債務審計結果，提出了六條規範地方政府債務的措施：推動債務置換、降低融資成本、差別化審批、允許部分企業借新還舊、保在建和低收益項目。

2014年3月

銀行間市場交易商協會擬放開省級一下城投債類企業發債條件，城投中票短融供給將增長。

2014年3月

超日債違約，打破公募債券“零違約”記錄，利好利率債，利空中低等級信用債。

2014年4月

全國人大《預算法》修正案草案三審稿，擬放開地方政府舉債。

2014年5月

財政部印發《財政部代理發行2014年地方政府債券發行兌付辦法》（41號文），地方債發行實行年度發行額管理，全年債券發行總額不得超過國務院批准的當年發行額度。

2014年5月

財政部印發《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》（57號文），宣佈上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島2014年試點地方政府債券自發自還。

2014年6月

國務院轉批發改委《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》（18號文），著力推進財稅金融價格改革，研究調整中央與地方事權和支出責任，規範政府舉債融資制度，開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能，對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理。

2014年6月

中證登發佈《關於修訂有關事項的通知》，取消主體AA、足額抵質押債券的回購資格。

2014年8月

全國人大常委會第十次會議表決通過新預算法，從2015年1月1日起，將允許地方政府通過發債籌集資金，賦予其合法舉債主體地位。

2014年8月

審計署宣佈將對全國過去6年地方土地出讓、徵收、儲備、耕地保護等進行專項審計，或影響土地業務相關城投。

2014年10月

國務院公佈《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（43號文），賦予地方政府依法適度舉債權限，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，以2013年政府性債務審計結果為基礎，對存量債務進行甄別。

2014年10月

發改委發佈《關於全面加強企業債券風險防範的若干意見》，要求嚴格發債企業准入標準，大幅提高企業債發行門檻，導致短期內城投企業債發行放緩。

2014年10月

財政部公佈《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（351號文），規定地方政府存量債務清理認定口徑和甄別原則。

2014年11月

首隻項目收益債“14穗熱電債”發行（公募）。

2014年12月

銀行間交易商協會發布《關於進一步完善債務融資工具註冊發行工作的通知》，要求城建類企業債務融資工具主承銷商補充完善《地方政府說明性文件要點》和《主承銷商盡職調查要點》兩個申請材料。

2014年12月

中證登發佈《關於加強企業債券回購風險管理相關措施的通知》（149號文），大幅收緊企業債質押回購融資條件。

2014年12月

14天寧債、14烏國投債因被撤銷政府債務資格而推遲發行。

2014年12月

山東省出臺《關於貫徹國發（2014）43號文件加強政府債務管理的實施意見》，是首個省級版43號文。

2014年12月

由於當地政府應收賬款回款不理想，地方財政下滑，債務負擔較重引發再融資風險，11鄂爾多斯債被調成負面，12東勝債被下調評級

完美一擊

2015年1月

2015年2月

海南省通過預算執行報告公佈了本省政府債務甄別情況，但未披露各類債務明細，未通過PPP項目轉化為一般企業債務。

2015年3月

財政部已經批覆了3萬億的存量債務置換，其中1萬億的額度已經批覆到各省財政廳，緩解地方政府再融資週轉擔憂，利好城投債。

2015年3月

財政部發布《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》、《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》，明確地方政府發行一般債券和專項債券的要求和流程。

2015年4月

發改委發佈四類行業專項債券發行指引細則，適當放寬企業債發行條件，城投公司融資再添新路徑。

2015年5月

財政部、人民銀行、銀監會聯合發佈《關於2015年採用定向承銷方式發行地方政府債券有關事項的通知》（102號文），明確採用定向承銷方式發行地方政府置換債務的範圍和要求，要求8月31日前完成發行。

2015年5月

國務院轉發財政部、發改委、人民銀行《關於妥善解決地方政府融資平臺在建項目後續融資問題的意見》（40號文），要求支持在建項目的存量融資需求，規範實施在建項目的增量融資，重點支持農田水利設施、保障性安居工程、城市軌道交通等領域的融資平臺公司在建項目。

2015年5月

發改委發佈《關於充分發揮企業債券融資功能支持重點項目建設促進經濟平衡較快發展的通知》（1327號文），放寬企業債發行條件，簡化發債審核審批程序，鼓勵優質企業發債用於重點領域和重點項目，支持縣域企業發行企業債券融資。

2015年6月

13大宏債違約，擔保方射陽城投提出有條件代償，此舉違反《擔保法》規定。

2015年6月

發改委發佈《對發改財金【2015】1327號文件的補充說明》，進一步放寬企業債發行條件，允許符合條件的企業使用不超過40%的募集資金用於償還銀行貸款和補充營運資金。

2015年8月

十二屆全國人大第十六次會議表決通過《國務院關於提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案》，2014年末全國地方政府債務餘額15.4萬億元（不含擔保和救助類），2015年地方政府債務限額16萬億元，地方政府債務的債務率為86%。

2015年11月

發改委發佈《關於簡化企業債券審報程序加強風險防範和改革監管方式的意見》（3127號文），進一步簡化申報程序，提高審核效率，推進企業債券發行管理由核准制向註冊制過渡，核准時間不超過30個工作日（情況複雜的不超過60個工作日），鼓勵信用優良企業發債融資：AAA、或由AA+及以上擔保公司擔保、或有效資產抵質押債項達到AA+及以上的豁免委內複審環節；債項AA及以上發債主體（含縣域企業）不受發債企業數量指標限制，增強債券資金使用靈活度，做好企業債券償債風險分解。

2015年12月

財政部發布《關於對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（225號文），要求妥善處理存量債務，依法妥善處置或有債務。

曲折中前行

2016年2月

財政部、國土資源部、人民銀行、銀監會等四部委共同出臺《關於規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（4號文），明確了政府土地儲備機構的公益性質，地方政府不能再用土地儲備獲取銀行信貸。

2016年4月

寧波交投先後在上交所發佈“11甬交投”和“12甬交投”兩期公司債的風險提示公告，如果公司2015年審計後的淨利潤為負值，上交所對上述兩期債券進行停牌處理。

2016年4月

宣化北山工業園和海南交投為減少利息支出、降低債務風險，擬計劃通過地方政府債券置換的方式，提前償還債券本金及利息。宣化北山工業園和海南交投先後發文取消該計劃，並將相關債券納入地方政府債務。