戰國變法內容之一是權力的規制化。商鞅初見秦孝公時，以“帝道”、“王道”闡發策論，秦孝公毫無興趣，不時地打瞌睡，還責怪引薦商鞅的人，當商鞅以“霸道”論述“強國之術”時，秦孝公一連聆聽幾天而不厭煩。新官僚制的創設，正是戰國時期“強國之術”的重要內容。不同於商周的世卿世祿，新官僚領取俸祿，接受考核，職位有任期限定，職權有範圍限定，官僚之間以科層制形成官僚體系。戰國秦漢以後監察制度的發展正是以權力規制化為前提。
▍專職監察官的制度演進：以御史為中心
秦始皇統一天下後，在秦制基礎上進行制度的整體劃一，並對官吏提出明確的任職要求。1975年，湖北雲夢睡虎地秦墓發掘出土了一批法律文書，時間斷限在秦統一前後，其中《語書》、《為吏之道》兩篇明確記述了對官吏的要求。《為吏之道》開篇即言：
凡為吏之道，必精潔正直，慎謹堅固，審悉毋無私，微密纖察，安靜毋苛，審當賞罰。嚴剛毋暴，廉而毋刖。
可見秦制以“道”為政治倫理根基，對為吏者提出了德性要求。循於“為吏之道”，監察機制便不再囿於制度邏輯的自我演繹之中，而是具備了價值合理性。易言之，在早期官僚制的成型階段，監察制仍然是在“政”與“教”兩個維度下展開。
就“政”而言，監察的首要對象是從中央到地方的全體官僚。秦制中，御史大夫負責文書與監察事宜，御史中丞為其副職。御史府有屬官侍御史，掌內廷檔案與對百官的監察。侍御史之外，還有監御史、郡監和監軍御史，他們常被派出都城以監察郡縣與軍隊。御史諸官之所以兼掌文書與監察，乃是秦政以文書治國所致。御史綜理群臣奏章、內廷檔案及地方上計，須案覆詳實，故而申發出對百官的監察、考核、彈劾之權。
雖然秦朝御史大夫為上卿，在地位上低於丞相，但是卻常與丞相、太尉並舉，這表明監察體系在秦制中處於與軍事體系、行政體系相併立的位置上。也就是說，在權力結構中，監察體系具有相對的獨立地位。秦以後，歷代監察機構名稱雖有所變遷，監察體系趨於複雜化，但是御史機構作為監察體制的核心地位並未動搖過。故而從制度的演生來看，秦以後的監察制度基本以秦製為藍本。
東漢時，御史機構發生了變化。御史大夫改稱司空，成為“三公”之一，脫離了原來的監察專職。御史官署以御史中丞為最高長官，改稱“御史臺”，又稱為“憲臺”。御史臺文屬少府，少府掌衣服寶貨珍膳等皇帝私人事務。這種調整在一定程度上顯示出皇帝對監察機構的重視。御史臺將此前的秘書工作移交，成為專門的監察機構。御史也成為專門的監察官員。
御史臺作為最主要的監察機構一直延續隋初。隋煬帝增設司隸臺、謁者臺，與御史臺共掌監察。唐朝廢謁者、司隸二臺，以御史臺為最高監察機構。武則天時曾改御史臺為左肅政臺，增置右肅政臺。唐玄宗時，以東都洛陽御史臺稱東都留臺，亦稱東臺或留臺。御史臺設御史大夫一人，從三品；御史中丞二人，正五品上。御史大夫不常置，御史中丞為實際長官，一人負責京城御史臺事務，一人負責東都留臺事務。御史臺下轄有三院：臺院、殿院、察院，長官分別為侍御史、殿中侍御史、監察御史，合稱三院御史。三院御史各有分工，侍御史主彈奏，殿中侍御史主殿廷秩序，監察御史主巡察。
宋初御史臺沿襲唐制，設三院。元豐改制後，三院職事出現了合併的趨勢，臺院侍御史班位尊崇，職權事務則集中於察院監察御史。此外，宋代監察體制發生的重大變化是御史臺和諫院的職能開始混同，二者合稱“臺諫”。諫院原本以皇帝為諫諍對象，宋代以之並行御史之職。在任職上，諫官與御史也常互相兼任。宋真宗曾下詔設置諫官、御史各六員，每月須一員奏事，但卻並未按諫官、御史來區分奏事者。宋仁宗將諫院的人事權收歸君主，宰相不得干預。諫官從政事堂獨立出來，以彈奏百官為主要職掌。臺諫不僅不再受政事堂約束，而且在實際政治運作中成為制約宰相行政的重要機構。
明朝初年仿效元朝制度設立御史臺，洪武十五年（1382）更置都察院。洪武十七年（1384），都察院定級為正二品衙門，設左右都御史、左右副都御史、左右僉部御史、各道監察御史等。明宣宗宣德十年（1435），全國定位十三道，設監察御史110人。都察院被稱為風憲衙門，地位很高，都御史與六部尚書並稱為七卿。都察院除都御史有權糾劾百官外，所屬監察御史有權直接向皇帝彈劾官員，而不必關白都御史。這在政治運作中直接提升了監察御史的權勢。
與宋代御史臺和諫院職能混同、合稱“臺諫”相類似，明太祖除了設置御史臺（都察院）之外，還設置六科言官，御史與給事中合稱“科道”。在制度規定上，六科對應於尚書六部，每科設都給事中、左右給事中、給事中。對於六部之事，六科既能於朝班之中面奏皇帝，也可封章彈劾。此外，六科對朝堂上的諸多事宜都有權進行評議。明朝六科是獨立的機構，與其他衙門不相統領。六科衙署原在大內，與內閣相對，後因火災移至午門外。六科衙署在政治空間中所居的位置，是六科言官在政治運作中重要性的象徵。明代六科言官相對獨立的地位，與宋代諫院頗為類似。
從秦朝御史大夫與丞相、太尉並立，到宋代臺諫制約政事堂，再到明代科道的獨立性，這些都表明在中國的政治傳統中，監察官自成體系發展，監察制度在政治制度中始終居於相對獨立且十分重要的位置上。
▍監察對象的範圍與監察權的行使
在權力的規制化過程中，百官綱紀是最主要的監察內容，此外，王侯僭制、學術不正、豪強範禁、大獄重囚也都在監察範圍之內。易言之，從封爵貴族到士大夫，從朝廷官吏到社會領袖，都在監察之列。因而除御史機構之外，歷代王朝還會設置特任的監察官監察特定的對象。納入監察糾劾的標準，除了刑律之外，還有禮制。
戰國變法以來雖然形成了新官僚階層，由其掌握政治權力，但是封爵制並未退出歷史舞臺。歷朝歷代均有一個封爵的勳貴集團，他們依據血緣與門蔭制度凝聚為具有世襲性的貴族階層。這個貴族階層享有制度規定的特權，但其行為卻時常越出制度規定，因而在權力規制化的過程中，他們也成為監察的重點。特別是居於貴族頂端的皇族宗室，他們的活動不僅會在社會層面產生影響，而且還會影響政治的穩定，因而通常朝廷設置專門的監察官予以監察。曹魏時，這種監察官稱為“監國謁者”。南朝設置典籤監督方鎮諸王者，典籤負責向皇帝密報諸王的言行。監察宗室的官員常常握有很大的權勢，曹植曾被監國謁者奏劾“醉酒悖慢，劫脅使者”，於是便被治罪、貶爵。南朝人曾說，出鎮諸王，在典籤面前如同囚犯。齊明帝剪除出鎮諸王，令諸王的典簽下手，諸王竟無一人相抗。古代朝廷對宗室貴族的監察雖然有鞏固政權的目的，但畢竟是將貴族階級的特權納入到權力規制之中，是制度演進的結果。
對於百官的監察，除了御史機構之外，漢代還有尚書左職官員、司隸校尉兼職監察。丞相府有司直，輔佐丞相監察朝官。東漢時，因尚書檯（屬少府）侵奪宰相之權，由尚書令、尚書左丞取代司直，負責監察百官。東漢司隸校尉監察都城內各色中央官，同時又監察京畿諸郡的地方官。司隸校尉屬官有都官從事，主察百官之犯法者，其權勢之大，甚至“掊擊貴戚”。漢代所形成的多機構、彼此牽制的監察體系在魏晉南北朝時期繼續發展。魏晉以後，尚書檯成為全國政務機構，地位遠較東漢為高。尚書左丞主要監察尚書檯內官員，但也監察御史中丞、司隸校尉，同時也接受御史中丞、司隸校尉的監察。監察官也被置於監察網絡之中，這是中國政治制度的重要創造。
除以尚書左丞、御史中丞、司隸校尉為長官的監察機構之外，曹操任司徒時，曾在地處鄴城的司徒府內設有“刺奸主簿”一職監察百官，權勢遠高於許都的漢廷御史中丞。魏晉時代，延續曹操舊例，在公府之內，設營軍、刺奸等員。此外，散騎諸官（散騎常侍、散騎侍郎等）原為皇帝的專任規諫官，後來也在職能上側重於“掌禁令，糾諸逋違”。
政治體制之外的社會勢力也是監察的重點。在秦漢以來的治理思想中，地方豪強被視作潛在的威脅政權的社會勢力。前文所言司隸校尉之職初設於漢武帝徵和四年（公元前89年），其設職動機之一便是打擊長安周邊的三輔（京兆、馮翊、扶風）、三河（河東、河內、河南）、弘農諸郡的地方豪強。在此之前，漢武帝曾劃分十三州部，每州設刺史一職，刺史奉詔六條察州。六條詔書中的第一條便是監察強宗豪右，對其田宅逾制、以強凌弱、以眾暴寡的行為予以糾劾。另外五條雖然是針對二千石的地方官，但其內容也主要是監察郡太守是否有阿附豪強的種種非義之舉。此外，漢武帝時以打擊地方豪強著稱的酷吏張湯，時任御史大夫。可見從御史府到司隸校尉，再到刺史部，皆以監察地方豪強的不軌行為作為其主要職責。
普通民眾的違禁行為也被納入監察範圍之內。三國時期曾設校事一職專職監察，其監察範圍不限於百官，還下達於民眾。校事監察的範圍非常廣，如曹操下達“禁酒令”之後，校事即負責監察違禁飲酒的行為。校事直接對皇帝（或權臣曹操）負責，所以執行力非常強，也是當日朝野最為忌憚的監察官。
中國古代監察官的職權兼具執法權與司法權。如秦始皇三十五年坑儒事件中，負責案問諸生的便是御史。次年東郡黔首立石“始皇帝死而地分”，秦始皇又遣御史逐問。御史的執法權、司法權在西漢時得到進一步的明確。漢宣帝設置繡衣御史治理大獄，繡衣御史具有偵破、緝捕、審訊與斷案的權責。漢宣帝還以侍御史二人為治書侍御史，執掌法律文書，評判決獄是非。這是賦予監察官司法監督權。唐代御史大夫、御史中丞除受理御史奏彈之事外，遇重大案件，與刑部尚書、大理卿組成三司，聯合審理，也可奉帝命審查囚徒。三司會審為後世所繼承，成為重要的審判制度。明代時，都察院與刑部、大理寺合稱“三法司”，都察院的司法權在制度與觀念中都得以確定。
正因在歷代以來的監察理念及實踐中，王侯、百官以至於庶人都有可能被納入到監察對象，違法與失禮皆屬監察範圍之內，同時監察、司法行為還相互混融，故而監察權的發展實質上蘊含著權勢擴大的傾向。到了明朝，監察機構視為“天子耳目風紀之司”，監察主體成為君主。在這一指導思想下，不僅監察權呈擴大之勢，而且在官僚體系之外另闢監視體系，形成的獨特廠衛制度。衛，是指錦衣衛。廠是指東廠以及短暫設置過的西廠與內行廠。在現代學界的研究範式中，廠、衛不被視為監察機構，但是如尊重歷史語境，因明朝皇帝自居為監察主體，故而廠、衛在事實上是最高監察權在法外的延伸。廠、衛行動不受行政法規制約，對官僚集團及庶民的監視常與偵查、緝捕等行動相連，在這個意義上與通常的監察機構有異。
錦衣衛為皇帝親衛，成立於明太祖洪武十五年（1382），其職責中有緝捕、刑獄之事。錦衣衛有權偵緝除皇帝之外的全體臣民，但在偵得情報之後，需要具情向皇帝上疏。因錦衣衛權力太大，明世宗時將其偵緝範圍限定在不軌、妖言、人命、強盜等重事之上。與錦衣衛職責相似的是東廠、西廠、內行廠。其中東廠延續時間最長。成祖永樂十八年（1420），東廠設立於北京東安門北，由宦官統領，主要職責是監視官府及百姓。東廠不僅到官府、城門等處訪緝、坐記，而且聽記會審大獄、考訊，將所獲情報送入宮中。廠、衛之間互相監察。
如果以制度政治學分析明代廠、衛的出現，可以看出這是以官僚制的運轉為背景的。經由長期的制度變遷，官僚機構已經演生為一個相對獨立、相對封閉的體系。官僚集團一方面以奉公守法為公開的行為準則，一方面又以趨利避害為實際的行為方式，其結果是既使政治運行無法達成制度目標，又培育出一個虛耗政治資源的寄生階層。這一寄生官僚階層常在體制的名義下以共謀的方式消解責任、強化自由裁量權，乃至公器私用。皇帝居於官僚集團之外，其意志不僅難以為官僚集團所貫徹，而且常在執行層面被曲解以強化官員個人的權力。朱元璋起自民間，對官僚體制弊端的切膚之感，故當其建立明朝之後，便將吏治視為攸關國運之事，這是其在官僚體系之外、動以法外特權來監督、推動官僚機器運轉的原因所在。
▍監察制度的德性取向
在商鞅為秦孝公策論“帝道”、“王道”、“霸道”時，秦孝公其實並未認為“霸道”具有價值優先性，之所以選擇“強國之術”，乃是基於效率優先的原則——既然“帝王之道”無法在短期內實現，那麼就必須選擇最能成就事功的“霸道”。對於秦孝公的選擇，商鞅明確表示，秦選擇了“霸道”，故而“難以比德於殷周”。《史記》的這段記述表明，在權力的規制化過程中，從德性主義的立場看，秦制在終極價值領域是懸空的，這便為漢代以後的德治主張提供了制度上的成長空間。
在德治維度上，監察制度不僅僅需要服從“政”的原則，而且還需要具有“教”的意義。即使是在秦制中，亦非遵循法無禁止即可為的消極治吏原則，而是提倡“為吏之道”。如所周知，東漢以後的歷代官僚逐步儒家士大夫化，政治運作中的循道原則被不斷強化。與對賢能政治的認同相應，監察制度中糾察、彈劾的一面則為官僚集團所惡，監察官員常遭到官僚集團的排斥與報復。如西晉時周處任御史中丞遭朝臣所惡，朝臣借氐族齊萬年起兵之際，迫使周處上戰場，並設計使其死於戰爭之中。魏晉南北朝的門閥士族都不願意出任監察官員。御史中丞只有中等士族願意出任，高門士族不願就任此職。御史臺中的第二等職官治書侍御史，很少由士族擔任，至於侍御史、殿中侍御史，都是寒人出任。再如，散騎諸官原本地位非常高，與門下省諸官合稱“黃散”，但自從南朝將散騎諸官演變成從事各種“逋違”事務的監察官後，散騎諸官與御史臺諸官一樣，受到門閥士族的輕視，地位快速下降。哪怕劉宋孝武帝、梁武帝下詔令“簡授時良”充任散騎諸官，也沒有人願意響應。這就造成監察官員主要由沒有政治背景、家族背景的寒人出任。
宋代是政治思想的變革時期，依託科舉制度而形成的新官僚士大夫在政治運作中以道義為依歸，無論是政治評價，還是朝堂黨爭，都被納入道德話語中予以言說。諫官獨立於政事堂之外，主要職掌由勸諫皇帝轉為糾察士風，並獲得“風聞言事”的特殊權力，正是宋代監察制度側重於向“教”這一層面發展的產物。所謂“風聞言事”，是指臺諫可依據風聞奏事，不必提供風聞的出處，即便風聞失實，也不當被皇帝或宰相追責治罪。這意味著監察權的施行由消極的司法救濟轉向了積極的施政參與。臺諫言事在制度中獨立於相權，在實踐中牽制宰相行政，也正可看作是官僚體制中“教”之於“政”的關係。因臺諫在制度上居於道義高地，故而其對官員的監察蘊涵著道德褒貶，官員的違規與失德成為一體兩面之事。
臺諫的監察權力與道德話語相結合，使得臺諫糾察、彈劾成為左右政局的關鍵因素。北宋慶曆年間，樞密使夏竦遭到御史中丞王拱辰等人的彈劾便致罷免。進奏院案更是充分展現了臺諫監察權與話語權的威力。該案緣於提舉進奏院的蘇舜欽在進奏院祠神後以賣公文廢紙的錢籌辦宴會、招待館閣享以妓樂，其間王益柔作《傲歌》，有“醉臥北極遣帝扶，周公孔子驅為奴”之句。此事性質本不嚴重，但是在臺諫的彈劾與輿論導向下，蘇舜欽以監守自盜的罪名削籍為民，其他與會者均遭處置。因蘇舜欽為杜衍、范仲淹領導的革新派核心成員，進奏院案牽連甚深，成為慶曆新政夭折的關鍵所在。
在明代制度中，科道不僅要在“政”的層面審查各衙門公文案牘，審計錢糧賬簿，而且要在“教”的層面監察科舉、學校，科官還要充當科舉考官。正因科道身兼“政”、“教”的雙重職能，故而其對百官的考察評價具有法制與道德兩個維度。拉開晚明黨爭大幕的“癸巳京察”事件，其實反映了監察制度“政”、“教”雙重性所帶來的制度困境。
所謂“京察”，是每六年舉行一次的京官考核。五品以下的京官由都察院都御史、考功司郎中會同吏部尚書主持考察。癸巳年為萬曆二十一年（1593），主持該年京察的吏部尚書孫鑨、考功郎中趙南星等將“一時公論不予者貶黜殆盡”。“癸巳京察”重視“公論”，被譽為歷屆京察中最公正的，然而在京察中利益受損的官僚發動政爭，明神宗不僅處分了孫鑨、趙南星，還將上疏營救趙南星的官僚全部貶謫，一時間“善類幾空”。明神宗推翻京察結果自有法理基礎，亦是監察制度運作中“政”原則的體現，但這一翻案卻否定了“公論”，罔顧監察制度中“教”的原則，因此在實質上是動搖了監察制度的根基。明朝朝廷可以貶黜官員，卻無法控制士林輿論。士林則按“癸巳京察”中的立場與表現，將官員分作正與邪。“正”與“邪”的道德話語成為晚明黨爭的價值標準，這反而瓦解了整個官僚體系“政”的運轉。可以說，監察制度乃至官僚制度中“政”與“教”平衡關係的打破是晚明政權崩潰的內在根由之一。
▍小結
中國的監察制度具有十分久遠的歷史傳統。
從制度的形式演變來看，戰國秦漢以來至於明清的監察制是權力規制化的結果。一方面，監察制度屬於官僚制度中的組成部分，另一方面監察機構又相對獨立演化。
從權力運作的角度來看，中國古代的監察制度又有其特殊性，首先，監察對象以行政官僚為主，但是包括封爵貴族、學者士大夫、地方豪強、乃至於普通民眾在內的幾乎社會全體。其次，在其權力行使中，同時兼具執法權與司法權。這是因為監察以追求治道思想中的實質正義為目標。比如，豪強，這種對監察結果的追求所引發的制度變遷，使得監察制度的演生並非完全服從於制度內部邏輯，制度的演變始終是向社會開放的，制度的好壞也是置於社會治理的實效中予以檢驗的。
從政教關係來看，秦制中懸置了監察制度中的德性問題。漢代以後，隨著官僚儒家化，監察制度中“教”的面向被提出且強化，至宋明時監察權的施行由消極的司法救濟轉向了積極的施政參與。監察權力與道德話語的結合使得監察官成為政治得失、風教厚薄的評判者，在事實上深度參與了從政環境的營造。但“政”與“教”畢竟是監察制度的兩個面向，其平衡關係一旦打破，對於政治生態而言則是毀滅性的。晚明黨爭政局與朝政的崩壞從反面證明了“政”與“教”平衡關係的重要性。
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