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黨的十九大報告首次明確提出“實施鄉村振興戰略”, 2017年中央經濟工作會議和中央農村工作會議進一步明確了總體思路和具體途徑。鄉村振興戰略是未來促進我國農業農村現代化的總戰略, 也是未來我國“三農”工作的總抓手。在未來國家現代化進程中真正做到鄉村振興, 必須以改革創新的思路, 清除阻礙農業農村優先發展和城鄉融合發展的體制機制障礙, 激發農村各類資源要素的潛能和各類主體的活力, 不斷為農業農村發展注入新動能。
牢牢把握優先發展和融合發展兩大原則
在城鄉二元結構仍較為明顯的背景下, 要促進農業農村現代化跟上國家現代化步伐, 必須補齊農業現代化這個“四化同步”的短板、農村現代化這個國家現代化的短腿、農民現代化這個人的現代化的弱項。為此, 必須深化對“農業農村農民問題是關係國計民生的根本性問題”這一重大論斷的認識, 真正做到“始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。特別是要貫徹新發展理念, 堅持農業農村優先發展和城鄉融合發展。
堅持農業農村優先發展, 就是要發揮政府有形之手的作用, 加快農村基礎設施和公共服務發展步伐。改革開放以來, 我國基礎設施和公共服務發展的重點長期放在城市。這既是提高公共資源配置效率的客觀需要, 也是在公共資源配置決策過程中城市影響力大於農村影響力的必然結果。還要看到, 在市場力量的作用下, 公共資源以外的其他各類資源要素會自發地流向回報率高的工業和城市, 農業和農村在這場資源要素爭奪戰中往往會敗下陣來。特別是對我國這種後發追趕型國家而言, 在現代化進程中, 工業化、城鎮化往往是快變量, 農業農村農民向現代化轉型往往是慢變量。在快速工業化、城鎮化進程中, 要想避免農業衰退、鄉村衰落, 實現國家協調均衡發展, 必須牢固樹立農業農村優先發展的理念, 切實加大對農業農村發展的支持力度。
堅持農業農村優先發展, 要把握兩個重點:一是推動公共資源向農業農村優先配置。這是消除城鄉之間基本公共服務存量差距的迫切需要, 也是防止城鄉之間基本公共服務出現增量差距的必然要求。經過多年努力, 農村基本公共服務體系的“四梁八柱”已經搭建起來, 實現從“無”到“有”的歷史性變革。目前主要問題在於公共服務領域的城鄉差距仍然較大, 農村公共服務的保障水平較低。應把從“有”到“好”作為主攻方向, 繼續推動城鄉義務教育一體化發展, 著力提高農村義務教育質量和便利性;完善城鄉居民基本養老保險制度, 著力增加農民基礎養老金;完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度, 著力提高農民報銷比例;統籌城鄉社會救助體系, 著力提高農村低保標準和覆蓋面;加大農村道路、供水、供電、通訊等基礎設施投入, 加快農村生活垃圾、汙水處理能力建設。二是提高農業支持保護政策的效能。最近兩年, 國家已開始著手調整完善農業支持保護政策, 如實行棉花目標價格補貼試點、推行玉米“市場化收購+生產者補貼”、推進農業“三項補貼”制度改革。今後我國農業支持保護政策的力度還應繼續加大, 但要調整政策的著力點。應突出競爭力指向, 加大對農田水利、土地整治、農業科技、職業農民培訓等的投入, 促進農業降成本、提效率。還應突出綠色生態指向, 加大對退耕還林、退耕還溼和退養還灘、節水灌溉、耕地地力保護、化肥和農藥減量、農業廢棄物回收、地下水超採和重金屬汙染地區治理等的投入, 促進農業可持續發展。
堅持城鄉融合發展, 就是要發揮市場無形之手的作用, 促進城鄉產業優勢互補、互為支撐。受城鄉二元經濟體制的影響, 過去一個時期內我國城鄉間的發展是相互隔絕的, 要素不能自由流動, 產品不能等價交換, 產業缺乏合理分工。工業化、城鎮化不僅未能有效帶動農業農村發展, 而且缺乏農業農村發展的支撐, 整個國民經濟未能實現良性循環。改革開放以來, 隨著城鄉二元經濟體制的逐步消融, 城鄉間資源再配置效應的釋放成為我國全要素生產率提高的重要源泉, 工業化、城鎮化對農業農村發展的帶動作用也日益明顯。但目前我國城鄉二元經濟體制的桎梏並未完全破除, 城鄉要素市場和產品市場一體化程度有待提高, 特別是城鄉產業發展應形成優勢互補、互為支撐的新格局。
我國經濟發展已由高速增長階段轉向高質量發展階段。實現高質量發展, 要求城鄉資源配置合理化、城鄉產業發展融合化。今後, 解決好“三農”問題要藉助城鎮的力量, 解決好城市的問題也要藉助鄉村的力量, 城市與鄉村應水乳交融、雙向互動、互為依存。為此, 既要繼續促進城鄉要素自由流動, 又要強化城鄉產業互動。一是農村要對城鎮的新需求作出靈敏反應。城鎮居民對農產品量的需求已得到較好滿足, 但對農產品質的需求尚未得到很好滿足;不僅要求農村提供充足、安全的物質產品, 而且要求農村提供清潔的空氣、潔淨的水源、恬靜的田園風光等生態產品, 以及農耕文化、鄉愁寄託等精神產品。捕捉這些新需求, 應加快推進農業發展從增產導向轉向提質導向, 大力發展農村休閒旅遊養老等新產業新業態。二是城鎮要對農村的新需求作出靈敏反應。發展資源節約、環境友好型農業, 迫切需要新型肥料和低毒高效農藥;促進農業領域的“機器換人”、提高農業勞動生產率, 迫切需要性價比高的農業機械, 特別是適合丘陵山區和經濟作物生產的小型農業機械。改善農村人居環境、提高農民生活品質, 迫切需要新型建築裝飾材料、皮實耐用的垃圾和汙水處理設備、經濟適用的廚衛等家庭生活用品。捕捉這些新需求, 應加快調整工業部門的技術結構和產品結構, 提高“工業品下鄉”的針對性和效率。
切實抓好“人、地、錢”三個關鍵
實施鄉村振興戰略是一個系統工程, 需要科學制定規劃, 全面推進各項振興措施落地。核心是抓好“人、地、錢”三個關鍵。
促進鄉村人口和農業從業人員佔比下降、結構優化。一般認為, 一國城鎮化率超過30%後就進入城鎮化快速發展階段, 超過70%後城鎮化就趨於穩定。我國從1996年城鎮化率超過30%以來, 城鎮化率以年均超過1個百分點的速度快速發展。儘管如此, 2016年我國城鎮化率也僅為57.3%, 仍處於城鎮化快速發展階段。尤其是來自農村的城鎮常住人口中相當部分還未完全融入就業和居住的城鎮。按照國家新型城鎮化規劃, 2020年我國按常住人口計算的城鎮化率也僅為60%, 按戶籍人口計算的城鎮化率則只有45%。總體而言, 我國仍處於“要富裕農民必須減少農民”的發展階段, 必須堅定不移推進以人為核心的新型城鎮化, 繼續促進鄉村人口進城和農業勞動力向非農產業轉移。同時也要注意到, 我國鄉村人口進城和農業勞動力向非農產業轉移具有“精英移民”的特徵, 進城的人口和轉移的勞動力在年齡、受教育程度、性別比例等方面明顯優於留在農業農村的那部分人口和勞動力。
從日本等國家的經驗看, 年輕人外流、老齡化程度高, 與鄉村衰敗互為因果。實現我國鄉村振興, 必須在促進鄉村人口和農業從業人員佔比繼續下降的同時, 注重優化鄉村人口結構和農業勞動力結構, 提高鄉村人力資本質量。一要優化農業從業者結構。加快培養現代青年農場主、新型農業經營主體帶頭人、農業職業經理人。既要重視從目前仍在農村的人中發現和培養新型職業農民, 又要重視引導部分有意願的農民工返鄉、從農村走出來的大學生回鄉、在城市成長的各類人才下鄉, 將現代科技、生產方式和經營模式引入農業農村。二要優化鄉村居民結構。現代化國家的鄉村, 其價值既體現在提供農產品和生態產品, 也體現在提供一種高品質的生活, 居住和生活在鄉村地區的人大部分並不是典型意義上的“農民”即農業從業人員, 甚至也不是原來務農、後來轉向二三產業的“農民工”, 而是來自周邊城鎮地區的教師、醫生、律師、公務員等勞動人口和非勞動人口。在我國未來現代化進程中, 既應當讓目前的鄉村人口進城就業和定居, 也應當創造條件讓部分在城鎮就業的人口下鄉居住和生活。只有這樣, 鄉村才能保持生機和活力。三要加快培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。全面提高農村地區公務員、科技人員、教師、醫生等的能力和水平。
加快建立鄉村振興的用地保障機制。深化農村土地制度改革, 是促進現代農業建設的迫切需要, 是發展農村新產業新業態的必然要求, 也是優化鄉村人口結構的重要條件。一要以農業現代化為目標完善農村土地“三權分置”制度。隨著承包戶就業結構、收入結構乃至居住地的變化, “農一代”逐步退出、“農二代”不願務農, 以及城鄉社會保障制度的健全, 承包地的生計保障功能在下降、生產要素功能在彰顯, 應據此調整完善對集體所有權、農戶承包權、土地經營權的賦權。為防止“不在村地主”可能導致的土地撂荒、“財產幻覺”可能導致的地租過快上漲, 對承包權的賦權應適可而止。二要完善農業設施用地管理政策。對農產品冷鏈、初加工、休閒採摘、倉儲等設施用地, 停車場、廁所、餐飲等配套用地, 應實行更靈活和寬鬆的管理政策。三要優化城鄉建設用地和鄉村建設用地佈局。土地利用總體規劃必須順應建設用地佈局調整優化的需要, 縣級政府要儘快組織編制村級土地利用規劃, 調整優化村莊用地佈局, 以有效利用農村零星分散的存量建設用地。土地利用總體規劃必須有前瞻性, 應預留部分規劃建設用地指標, 為未來單獨選址的農業設施和休閒旅遊設施等留出空間。切實落實“將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用於支持農村新產業新業態”的既有政策。審慎改進城鄉建設用地增減掛鉤和耕地佔補平衡操作辦法, 既要考慮獲取土地增值收益為當下鄉村振興籌集資金的需要, 又要考慮為未來鄉村發展留出用地空間。切不可為了眼前的蠅頭小利而犧牲長遠發展空間, 不要急於把農村建設用地指標騰挪到城市、把欠發達地區建設用地指標騰挪到發達地區。四要探索盤活農村閒置宅基地和閒置農房的有效途徑。在不以買賣農村宅基地為出發點的前提下, 積極探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權。重點是通過放活使用權, 探索有效利用農村閒置宅基地和農民閒置房屋的具體辦法。例如, 農村集體經濟組織可以將村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地, 以入股、聯營等方式, 發展鄉村休閒旅遊養老等產業和農村三產融合項目。又如, 農村集體經濟組織可以通過出租、合作等方式, 盤活利用空閒農房及宅基地。
建立健全有利於各類資金向農業農村流動的體制機制。振興鄉村需要大量資金投入。應從財政、金融、社會資本等多個渠道籌集鄉村振興所需資金。一要改革財政支農投入機制。一方面, 要堅持把農業農村作為財政支出的優先領域, 確保農業農村投入適度增加;另一方面, 要把主要精力放在創新使用方式、提高支農效能上。要做好“整合”和“撬動”兩篇文章。“整合”, 就是要發揮規劃的統籌引領作用, 把各類涉農資金儘可能“打捆”使用, 形成合力。“撬動”, 就是要通過以獎代補、貼息、擔保等方式, 發揮財政資金的槓桿作用, 引導金融和社會資本更多地投向農業農村。二要加快農村金融創新。農村存款相當部分不能在農村轉化為投資, 通過金融機構的虹吸效應流向城市, 是亟待解決的現實問題。要從“建機制”和“建機構”兩方面採取措施。“建機制”, 就是要落實涉農貸款增量獎勵政策, 對涉農業務達到一定比例的金融機構實行差別化監管和考核辦法, 適當下放縣域分支機構業務審批權限, 解決投放“三農”貸款積極性不足的問題。“建機構”, 就是要優化村鎮銀行設立模式、提高縣市覆蓋面, 開展農民合作社內部信用合作, 支持現有大型金融機構增加縣域網點, 解決投放“三農”貸款市場主體不足的問題。三要鼓勵和引導社會資本參與鄉村振興。鼓勵社會資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業、農業服務業、農產品加工業, 以及休閒旅遊養老等產業。創新利益聯結機制, 引導社會資本帶動農民而不是替代農民。加強產權保護, 穩定投資者預期。四是激發農民投資積極性。在直接受益的原則下, 可以通過“一事一議”等方式, 引導農民增加對村內道路等基礎設施建設的投資投勞。
鄉村發現轉自：農村工作通訊 2018年07期
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