福建省三明市清流縣人民檢察院
訴清流縣環保局不作為案
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案情回顧
2014年7月31日，福建省三明市清流縣環保局會同縣公安局現場制止劉文勝非法焚燒電子垃圾，當場查扣危險廢物電子垃圾28580千克並存放在附近的養豬場。2014年8月，縣環保局將扣押的電子垃圾轉移至不具有貯存危險廢物條件的東瑩公司倉庫存放。2014年9月2日，清流縣公安局對劉文勝涉嫌汙染環境罪立案偵查，並於2015年5月5日作出扣押決定書，扣押危險廢物電子垃圾。清流縣環保局未將電子垃圾移交公安機關，而是將電子垃圾轉移到不具有貯存危險廢物條件的九利公司倉庫存放。
清流縣公安局將劉文勝涉嫌汙染環境罪一案移送清流縣人民檢察院審查起訴後，因事實不清，證據不足，清流縣檢察院於2015年7月7日作出不起訴決定，並於7月9日向縣環保局發出檢察建議。2015年7月22日，該局回函稱，擬將電子垃圾等危險廢物交由有資質的單位處置。
電子垃圾焚燒現場
2015年12月21日，清流縣人民檢察院得知縣環保局逾期仍未對扣押的電子垃圾和焚燒電子垃圾殘留物進行無害化處置，也未對劉文勝作出行政處罰，在確認無其他公民、法人和社會組織因縣環保局非法貯存危險物品而提起相關訴訟的情況下，以公益訴訟人身份向清流縣人民法院提起行政公益訴訟，訴求法院確認縣環保局怠於履行職責行為違法並判決其依法履行職責。
2015年12月29日，根據最高人民法院《關於行政案件管轄若干問題的規定》第5條，三明市中級人民法院作出行政裁定書，指定該案由明溪縣人民法院管轄。
2016年1月5日，清流縣環保局向三明市環保局提出危險廢物跨市轉移，並於1月11日得到批准。1月23日，縣環保局對劉文勝作出責令停止生產並對焚燒現場殘留物進行無害化處理及罰款2萬元的行政處罰。同日，縣環保局將涉案的28580千克電子垃圾交由福建德晟環保技術有限公司處置。鑑於清流縣環保局在訴訟期間已對劉文勝的違法行為進行行政處罰並依法處置危險廢物，清流縣人民檢察院將訴訟請求變更為確認被告清流縣環保局處置危險廢物的行為違法。
2016年3月1日，明溪縣人民法院依法作出一審判決，確認被告清流縣環保局處置危險廢物的行為違法。一審宣判後，清流縣環保局未上訴，判決已發生法律效力。
訴清流縣環保局開庭
2、特色解讀
（一）認真排查跟蹤，掌握案件線索。在上級檢察院的指導下，清流縣檢察院著重從影響群眾生產生活、社會關注熱點入手，堅持主動介入與被動受理為首要原則，強化線索摸排工作。本案就是清流縣檢察院在召開檢委會研究犯罪嫌疑人劉文勝涉嫌汙染環境罪時發現的案件線索。
（二）全面調查核實，形成完整證據鏈。清流縣檢察院圍繞公共利益是否真實存在受損嚴重情況、行政公益訴訟被告是否明確為清流縣環保局、損害後果和行政機關執法行為是否存在因果關係深入調查核實，及時固定案件證據，第一時間調取劉文勝涉嫌汙染環境罪一案卷宗，及時掌握最原始、最重要的證據。
同時，深入案發現場，對焚燒現場、電子垃圾貯存地拍照、錄音錄像，防止關鍵證據丟失、滅失；積極走訪公安局、環保局、電視臺等部門單位，詢問劉文勝、貯存倉庫的公司法人代表等人，形成完整的證據鎖鏈。
調查伊始，由於相關行政機關人員對行政公益訴訟不瞭解、不理解，不願配合，使該案調查取證工作一時陷入僵局。面對困難局面，辦案組同志主動到相關部門進行溝通，闡明立場，說明情況，消除他們的後顧之憂，取得信任和支持。經過對案件事實的全面調查核實，把好案件事實關、證據關，為行政公益訴訟勝訴奠定堅實基礎。
福建省法檢三級環境行政公益訴訟研討會
（三）辦案上下一體化，協助破解阻力。在辦案過程中，省、市檢察院領導親自協調案件辦理，上級院行政檢察部門領導先後5次赴清流縣指導工作，研究分析案情，論證案件事實證據、訴訟程序、法律依據、社會效果等問題，提升了辦案組的辦案能力和信心。同時，清流縣檢察院重視開好庭前會議，做好證據交換。雖然現行法律並未明確行政公益訴訟案件庭審程序，但由於庭前與法院充分溝通，達成共識，參照行政訴訟法關於一審普通程序等方面的規定，整個庭審有條不紊，順利完成。
（四）預測辯論焦點，確保庭審效果。針對被告可能提出無法找到有危險廢物經營資質的企業處置電子垃圾、將電子垃圾貯存於倉庫正是履行保管職責等免責事由等問題，提前準備答辯意見，模擬演練出庭，把握庭審節奏，有理有節地控制庭審進程。由於對案件事實、證據材料的全面掌握以及對訴訟辯論焦點的準確預測，訴訟請求得到法院的採納，案件順利勝訴。
3、專業點評
最高人民檢察院民事行政檢察廳副廳長 呂洪濤
本案系全國首批行政公益訴訟案件之一。檢察機關迎難而上，突破了行政公益訴訟面臨的取證難點，對於可以證明案件事實的證據及時取證，固定證據，為後來的庭審打下了堅實基礎。本案的審理促使被訴行政機關主動糾正違法行為，及時對違法行為人作出行政處罰並依法處置危險廢物，防止對環境的持續不利影響，有效發揮了行政公益訴訟督促行政機關依法履職的積極作用。
本案訴訟期間，被訴行政機關履行了法定職責，人民法院依據人民檢察院的訴訟請求，判決確認原行政行為違法，有利於督促行政機關進一步提高依法行政意識，發揮公益訴訟裁判的引導示範作用，最大限度維護國家利益和社會公共利益。依法適時變更訴訟請求，也為訴訟過程中行政機關履職後，檢察機關是否可將訴訟請求變更為確認違法進行了有益探索。
本案的判決也強調了對於“電子垃圾”這種具有毒性、汙染環境的危險廢物應當依法妥善處置，促使公眾、企業、政府重視“電子垃圾”的危害，共同參與到有效防範和依法處置危險廢物、保護生態環境的行動中，對危險廢物案件的處理具有一定的示範意義。
西南政法大學行政法學院教授劉藝
福建省清流縣檢察院訴清流縣環保局不依法履行職責案是檢察公益訴訟試點初期頗具影響力的案例。一方面，公益訴訟人提出明晰的訴訟請求；另一方面，人民法院在激烈對抗的庭審調查中，查明瞭環保局怠於履行職責行為的認定標準、兩法銜接中如何繼續承擔行政監管職責等問題。該案判決生效之後，福建省環保廳主動開展規範危廢處置的專項整治活動，讓檢察行政公益訴訟個案監督發揮了類案監督、集中規範的功效。
（一）公益訴訟人提出明晰的訴訟請求。行政公益訴訟首先應當明確訴訟請求，檢察機關明晰的訴訟請求有助於法官迅速抓住案件的審理方向。本案中，清流縣檢察院訴求法院確認清流縣環保局怠於履行職責行為違法並判決其依法履行職責。這兩項訴訟請求的提出並未嚴格遵循行政訴訟法規定的“一事一訴”原則。因此，法院首先應當確認清流縣環保局是否具有對扣押的危廢物品進行無害化處理的法定職責或義務，特別是在公安機關採取了刑事手段之後。
其次，應研判如果環保局未對案涉危廢物品進行無害化處理是否構成行政不作為？
再次，清流縣環保局將案涉危廢物品交付給無危險廢物經營資質公司貯存行為是否違法？從次，清流縣環保局如果未對不符合刑事起訴條件的劉文勝進行行政處罰是否構成行政不作為？最後，檢察院是否有權要求行政機關對已經移送的案件進行行政處罰？
另外，本案確定了當檢察機關的訴訟請求已經實現時，可以撤回或者變更訴訟請求的一般性規定。
（二）法院判決確定了本案中“怠於履行職責”的判斷標準。首先，在公安機關對劉文勝汙染環境行為採取了刑事偵查手段之後，環保局是否還有繼續協助其對危廢物品進行處置的義務？
對清流縣環保局事後回訪
筆者認為，根據《新行政訴訟法逐條註釋》中對法定職責的解釋，法定職責的含義不能侷限於“法律規定的職責”，還應當包括“法律認可的職責”，即既包括法律、法規、規章和其他規範性文件規定的職責，也包括法律認可的行政機關基於行政合同、先行行為、信賴利益等名義的履行職責。先行行為的義務指的是行政機關因自己的行為導致產生一定危險的結果而負有采取積極措施防止危害結果發生的行政義務。對先行行為的審查不在於此行為是否違法，而在於先行行為產生的結果是否超出了合理的範圍並且增加了行為之外的危險。
本案涉危廢物品一直處於清流縣環保局執法範圍內，且清流縣環保局進一步的轉移貯存行為不僅沒有消除危廢物品的危害性，還增加了其二次汙染環境的可能性。案件雖然已移交公安機關，且環保部門並不知曉該案已做出不予起訴決定，但作出先行扣押行為的清流縣環保局仍然負有采取積極措施消除危害結果發生的行政義務，即無害化處理或者暫存案涉危廢物品的法定職責。公安機關沒有處置危廢的職責和能力，因此即使案件已經達到刑事制裁標準，環保執法機關也應當及時跟進案件進展，積極主動履行法定的危廢處置職責。
其次，法院認定清流縣環保局未對劉文勝進行行政處罰構成行政不作為。根據國家環境保護總局、公安部、最高人民檢察院《關於環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》第5條第3款及第9條的規定，對於已經移送的案件，符合規定的也應當予以行政處罰，可見行政處罰並非只是不採取刑事制裁的補充手段。實踐中，這兩種制裁手段是能夠共同作用於同一個違法行為人，而不違反一事再罰原則。特別是本案刑事制裁手段未能行使，就更加可能存在行使行政處罰的可能性。
因此，該案中清流縣環保局不能以劉文勝涉嫌汙染環境罪被刑事立案偵查為由，而放棄追究其行政責任。
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