徐忠，中國人民銀行研究局局長
我國現代意義上的金融監管體系並沒有真正建立，與現代金融體系發展趨勢不適應性日益凸顯。一方面，監管政策體系不斷完善，但監管政策沒有得到不折不扣的執行落實。監管者監管與發展目標衝突、監管分工“鐵路警察、各管一段”職責邊界不清且權責不對等、監管者薪酬較低、問責機制缺失是重要原因。另一方面，部分監管政策違背了市場規律，導致市場主體激勵混亂，服務實體經濟與守住風險底線難以兼顧。
金融監管的激勵相容應有兩層含義。一是監管者激勵相容，監管者應目標清晰、權責對等、建立有效內在激勵與外部約束。第五次全國金融工作會議要求，“金融管理部門要努力培育恪盡職守、敢於監管、精於監管、嚴格問責的監管精神，形成有風險沒有及時發現就是失職、發現風險沒有及時提示和處置就是瀆職的嚴肅監管氛圍”。二是監管政策激勵相容。監管政策應有效引導金融機構服務實體經濟、守住風險底線，在金融創新和防控風險之間取得平衡。
監管者激勵相容
一是目標清晰明確，處理好發展與監管的矛盾。我國近年來暴露的一些金融亂象和微觀局部金融風險，身兼發展與監管兩職的監管部門目標衝突是重要原因。正如國際貨幣基金組織（IMF）金融穩定評估指出，中國金融亂象與監管和發展不分有很大關係。第五次全國金融工作會議上明確要求“分離發展和監管職能”的重要背景。諾貝爾經濟學獎得主霍姆斯特姆（Holmstrom）及合作者米格羅姆（Milgrom）在對多任務委託代理的分析中指出，面臨多個任務目標時，代理人有動力將所有的努力都投入業績容易被觀察的任務上，而減少或放棄在其他任務上的努力。在金融監管領域，監管與發展的二元目標的激勵下，監管者會自然地傾向於成績更容易觀測的發展目標，而相對忽視質量不易觀測的監管目標。
監管規制與監管執行分開是緩解多目標衝突的重要安排。迪瓦特旁（Dewatripont）和梯若爾（Tirole）等人的研究，將不完全契約理論引入金融監管，指出由於監管者容易受其他目標、政治壓力、利益集團的影響，存在監管俘獲，偏離金融監管的目標，因此其自由裁量權應與監管機構的獨立性，即堅守監管目標的能力相匹配：對獨立性較強、有能力堅守監管目標的監管者，可以被賦予更多的相機監管的權力；而對於獨立性較弱，易受其他目標、政治壓力、利益集團等影響的監管者，則應當降低監管者相機決策權，監管規則外生。這也是《巴塞爾協議》等國際監管規則的理論基礎。
第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的國務院機構改革方案，決定剝離銀行業保險業監管者承擔的擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責，有利於緩解發展與監管職能的目標衝突。此舉分離了監管規制與執行，監管規則外生降低了監管執行部門的自由裁量權，避免監管俘獲，使監管者專注於監管執行，從而防止監管者的目標偏離。
二是加強統籌協調，適應金融業綜合經營發展趨勢。在金融綜合經營趨勢明顯的背景下，基於傳統金融業態的分業監管體制體現出諸多不適應性，具體表現為“兩跨界四套利”。
一是金融機構跨界擴張。跨業投資政策標準不一、金融控股公司和實體企業辦金融缺乏規範。二是金融業務跨界套利。分段監管體制下，功能監管和穿透式監管缺失，同類金融產品監管標準不一。三是金融基礎設施割裂。各行業獨立發展登記結算等金融市場基礎設施和金融統計系統，數據標準不一、信息歸集困難，槓桿率和總體金融風險底數不清。四是金融穩定職能割裂。央行不參與日常監管，金融穩定功能被簡化成救助付款箱，存款保險難做實，跨界機構和跨界業務風險處置責任邊界難釐清。五是金融消費者保護割裂。跨界金融業務消費者保護無力無效。六是有限的監管資源割裂。
因此，關於《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明中要求“近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇烈波動說明，現行監管框架存在著不適應我國金融業發展的體制性矛盾……要堅持市場化改革方向，加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，堅守住不發生系統性風險的底線。”
正確認識金融業綜合經營的挑戰。綜合經營是金融業發展的自發選擇：經濟全球化背景下，實體經濟對多樣化的融資渠道、個性化的風險管理工具、便利化的支付交易手段等日趨綜合化多元化的金融服務需求，只有通過綜合經營才能提滿足；綜合經營有效連接融合各金融市場、金融業態，最大化協同效應，是金融業提高自身競爭力的必然選擇。同時，金融業綜合經營優勢的有效發揮，取決於金融機構風險管理能力、金融監管體系、金融模式是否與綜合經營相適應。國際實踐中，金融業綜合經營的發展也是一個演進的過程。隨著科技進步提升，金融機構風險管控能力和金融監管體系不斷健全完善，金融業綜合經營有效服務實體經濟、提升金融業競爭力的作用才得以充分發揮。各國也在不斷完善與本國實際相適應的綜合經營模式。
第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的國務院機構改革方案，決定將擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行，是加強統籌協調、使監管體系與綜合經營相適應的重要舉措。綜合經營趨勢明顯的背景下，金融風險跨部門、跨領域、跨行業傳染並放大的特點明顯，系統性金融風險防範超出了單個領域監管部門的能力範圍，以近年來快速發展的萬能險為例，其資金鍊條可能橫跨銀、證、保多個行業，從單個監管部門的角度看，都監管合規、風險可控，但從全局看其風險隱患可能已威脅金融系統穩定。
因此，由中央銀行從維護金融系統全局穩定的角度，負責重大金融監管規則制定，包括制定跨市場交叉性金融產品的監管規則實現穿透式監管，統一同類產品監管標準和規則落實功能監管，進一步賦予人民銀行必要的統籌協調手段，發揮其宏觀審慎管理和系統性金融風險防範牽頭抓總作用，從而有效防控系統性金融風險，有力維護金融穩定。
三是有效的薪酬和問責機制。合理的監管者薪酬水平是監管者有效履職的內在激勵。監管的有效性相當大程度上既取決於監管者的主觀能動性，又取決於監管者與監管對象專業水平的對比。在監管機構薪酬水平與市場差距過大的情況下，監管機構人才不斷流失、監管專業性下降難以避免。問責機制是監管者有效履職的外部約束。金融監管者如果不完全承擔監管失誤導致危機和風險暴露的成本，就會出現監管激勵不足，監管的努力程度低於最優水平。即使有明確的法律法規，監管者也可能有法不依。問責機制就是要基於監管失誤對監管者施加懲戒，強化其監管激勵。比如，2001年澳大利亞HIH保險集團倒閉，澳大利亞金融監管局（APRA）被認為嚴重的監管失誤，並可能存在政治獻金的利益輸送，澳政府專門成立皇家調查委員會進行調查，多名監管人員受到問責並免職。
政策激勵相容
近年來，我國部分監管政策不尊重市場規律，不科學、不合理的問題突出，導致市場主體激勵混亂，政策效果南轅北轍。比如，以加強金融服務小微企業為目標，監管部門要求金融機構既要加大小微企業的信貸投放，又要不提高小微企業貸款利率，還要防控風險，不良資產不得上升。三大要求明顯違反了風險—收益正相關的市場規律，無法同時滿足。金融機構在這樣的約束下，提供小微企業信貸的動力極低。相當一部分號稱“低息”的小微企業信貸，只是藉助政策支持的名義，以小微信貸為通道，資金實際流向了地方政府的融資平臺和房地產市場。
要真正加強金融對小微等實體經濟薄弱環節的支持，要正確認識政府的邊界。政府的目標與政府實現目標的手段要分開，不能依靠行政指令、手段直接干預市場資源的配置，要通過各種政策手段建立金融機構服務小微的激勵機制。比如，監管政策要尊重市場規律，允許風險溢價，提高對小微信貸風險的容忍度；國有金融機構的股東應完善相關考核機制，鼓勵金融機構從事小微金融服務；財稅政策要加大支持，對金融機構小微信貸風險加以補償，實現鼓勵金融支持實體經濟與金融風險防控的有效平衡。
【來源：華爾街見聞 徐忠，中國人民銀行研究局局長】
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