自國務院辦公廳《關於促進通用航空業發展的指導意見》發佈以來，我國通用航空發展步入快速發展軌道，但受制於空域結構複雜和飛行計劃審批不便等影響，通用航空潛在需求長期得不到釋放，“飛不起來、飛不順暢”成為我國通用航空發展的關鍵瓶頸。
根據國際經驗，低空飛行服務保障體系建設是解決通用航空飛行申報和運行監控的重要技術手段，也是通用航空飛行獲取信息的重要途徑，被業內人士視為促進我國通用航空發展的良藥。
日前，中國民航局正式印發《低空飛行服務保障體系建設總體方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》出臺之際，民航局空管行業管理辦公室相關負責人接受了中國民航報獨家專訪，對《方案》進行了全方位解讀。
中國低空飛行服務保障體系
怎麼建？
《低空飛行服務保障體系建設總體方案》
要點
《方案》共7個部分25條，明確提出了體系建設遵循統籌規劃、頂層設計，分級管理、分類服務，數據共享、信息互聯，行業引導、社會管理四大原則。
根據發展目標，到2022年，我國將初步建成由全國低空飛行服務國家信息管理系統、區域低空飛行服務區域信息處理系統和飛行服務站組成三級低空飛行服務保障體系，為低空飛行活動提供有效的飛行計劃、航空情報、航空氣象、飛行情報、告警和協助救援等服務；
到2030年，低空飛行服務保障體系全面覆蓋低空報告、監視空域和通用機場，各項功能完備、服務產品齊全。
在佈局和功能定位方面，《方案》明確了國家級、區域級和服務站構成的低空飛行服務保障體系，突出基礎性、系統性和服務性的特點。
其中，國家信息管理系統和區域信息處理系統分別依託民航局空管局和地區空管局建設，飛行服務站按照其服務範圍和功能分為A、B類。對於服務功能較全、服務範圍較大的A類飛行服務站，每個省級行政區原則上設立1-3個，對於B類飛行服務站的設立不設數量限制。
《低空飛行服務保障體系建設總體方案》
解讀
適應需要
為通航發展提供有效支撐
記者
此次《方案》的出臺有什麼背景和重大意義?
一方面，低空飛行服務保障體系建設是通用航空發展的客觀需要。2010年，國務院中央軍委下發了《關於深化我國低空空域管理改革的意見》（國發〔2010〕25號），提出了2011-2020年我國低空空域管理改革的總體目標、階段要求、任務分工和落實措施。完善通用航空服務保障體系是其主要任務之一。2012年民航局按照低空空域管理改革的任務分工，組織制定了《通用航空飛行服務站系統建設和管理指導意見（試行）》，並在民航各地區試行。可以說，
近年來，低空飛行服務保障能力建設逐步開展，一定程度上滿足了通用航空的發展需要，但總體而言，低空飛行服務保障體系建設相對滯後，服務保障能力嚴重不足，無法滿足低空空域有效開發利用的需要，難以為通航發展提供有效支撐，亟需加快體系建設和能力建設。另一方面，低空飛行服務保障體系建設也是服務保障體系持續建設發展的需要。2016年，國務院辦公廳《關於促進通用航空業發展的指導意見》印發以來，圍繞“讓通用航空器飛起來，讓飛行愛好者熱起來”，地方政府、軍民航有關單位、社會有關方面在低空飛行服務保障體系建設方面，做了許多研究開發建設工作。但由於缺乏體系建設的頂層設計，現行的指導意見的系統性和完整性已無法滿足新形勢下建設和管理的需求，急需儘快補充完善相關內容。
因此，加快構建行業社會共建、軍民融合發展、服務高效便捷的低空飛行服務保障體系，對促進通用航空業發展，保證低空空域安全高效使用具有重要意義。
記者
此《方案》適用於哪些低空域飛行？
國務院中央軍委下發的《關於深化我國低空空域管理改革的意見》（國發〔2010〕25號）將低空空域劃分為管制、報告和監視三類空域。其中，在低空報告和監視空域的通用航空飛行活動實行備案管理，並接受飛行服務；在低空管制空域中的通用航空飛行活動按照現行體制實行飛行計劃審批，接受管制服務。為更好地適應通用航空靈活便捷的特點，《方案》主要規範了低空報告和監視空域內飛行活動服務保障的提供，明確了與現有管制服務的差異。這也意味著，未來在低空報告和監視空域的通用航空飛行活動，可以通過飛行服務站更加方便快捷的報備計劃，獲取情報氣象等信息，極大簡化通航飛行部分申請審批程序，縮短飛行前準備時間。
此外，為了避免職責交叉和越權，《方案》在低空空域管理改革的主體框架和職責分工下，在體系設計上以服務和信息管理為主體內容，同時做好與低空空域管理相關內容的銜接。
互聯互通
構建三級低空飛行服務保障體系
記者
未來，低空飛行服務保障體系建設體系將如何運作？
目前，通用航空飛行服務是採用“自己運行、自己保障、自給自足”的工作方式，缺乏系統的飛行服務基礎數據，缺乏成型的基礎服務產品，缺乏信息交換和發佈的渠道，整體服務能力較弱，不能適應低空空域管理改革的要求。因此，飛行服務體系的構建要突出基礎性、系統性和服務性的特點。
《方案》明確了飛行服務體系由全國低空飛行服務國家信息管理系統、區域低空飛行服務區域信息處理系統和飛行服務站三部分構成。其中，國家信息管理系統依託民航局空中交通管理局建設，主要負責收集全國低空航空情報原始資料，收集彙總全國低空氣象情報等工作。區域信息處理系統依託民航地區空中交通管理局建設，
鼓勵有能力的社會力量參與區域信息處理系統的建設和運行工作，主要負責收集處理區域內低空航空情報原始資料，製作航空情報初級產品，發佈通用航空相關航行通告，並上報國家信息管理系統等工作。飛行服務站則是服務體系的服務窗口和基礎數據來源，主要負責為通用航空用戶提供各類服務產品，收集飛行服務所需的基礎數據。三者之間將通過建立服務網絡，形成飛行服務站與區域信息處理系統、區域信息處理系統與中心信息管理系統之間的互聯互通，發揮集中化基礎服務的優勢，實現自下而上的原始數據收集，自上而下的完整產品和信息提供，飛行服務保障體系未來發展方向是做集中網絡化的服務。
記者
作為低空飛行服務保障體系重要組成部分，飛行服務站有哪些職能，又將如何管理？
飛行服務站是低空飛行服務保障體系的重要節點，是服務低空空域用戶的窗口和平臺。
從性質上看，飛行服務站的管理兼備社會化和行業化兩種性質。一方面，
飛行服務站實行社會管化管理，由地方政府來規劃、推進和補貼，既可以單獨設立，也可以依託現行運輸機場空管單位或通航機場設立。另一方面，在行業管理上，飛行服務站參照空管單位實施管理，納入民航空管行業管理體系和運行體系，由民航地區管理局會同省級人民政府主管部門對設立實施備案管理，並由民航地區管理局對運行實施符合性檢查。從服務範圍和功能上看，飛行服務站分為A類飛行服務站和B類飛行服務站。需要注意的是，A類和B類飛行服務站為平行的服務站，A類飛行站在具備B類飛行服務站的各項功能外，還需具備監視和飛行中服務等功能。
目前，部分通用機場都具備飛行計劃處理、航空情報服務、航空氣象服務等功能，可根據需要改造後轉型為B類飛行服務站。A類飛行服務站還需具備監視和飛行中服務等功能，從現行實踐看，大部分採用新建的方式。同時，為了避免重複建設和浪費，《方案》明確，對於服務功能較全、服務範圍較大的A類飛行服務站每個省級行政區原則上設立1—3個。但對於B類飛行服務站的設立不設數量限制。
記者
現有空管系統在飛行服務保障體系將發揮哪些作用？
首先要明確的是，低空飛行服務保障體系定位為國家公共服務，具有公共性、普惠性和社會公平性的特點。
國家信息管理系統、區域信息處理系統是信息飛行服務體系的大腦和中樞，承擔著信息彙集處理和服務產品製作提供的功能，其職能都是非經營性的，需要發揮政府“看不見的手”的作用。而且，這兩級系統的設立和運行，將直接關係到未來產品的公信力和運行安全。因此《方案》提出，要充分發揮現有空管系統作用，明確國家信息管理系統和區域信息處理系統分別依託民航局空管局和地區空管局建設，同時鼓勵有能力的社會力量參與區域信息處理系統的建設和運行工作。
改革創新
發揮市場機制和地方政府作用
記者
在飛行服務保障體系建設中，如何更好地發揮市場機制和地方政府的作用？
與運輸航空相比，通用航空發展中最大的特點就是社會屬性強，參與主體多樣。低空和通航發展提供服務的保障體系也應當充分發揮社會管理的作用，充分運用和發揮市場機制作用。《方案》鼓勵地方政府和社會力量參與飛行服務保障體系建設；鼓勵飛行服務運行單位根據不同通用航空用戶需求，擴展服務功能，發展定製化服務和產品。
同時，隨著通航“放管服”改革的深入，通用機場的佈局規劃都已經下發地方政府進行管理。為保證低空飛行服務保障體系的規劃與服務對象的管理統一，《方案》明確地方政府職能部門根據本行政區低空空域分類情況、通用機場佈局規劃以及通用航空發展實際，制定本行政區飛行服務站佈局規劃。
記者
飛行服務保障體系建設所需的資金主要從哪裡來呢？
《方案》將國家信息管理系統、區域信息處理系統的建設，納入空管設施建設項目，由民航局按照相關規定進行固定資產投資，運行維護費用納入民航空管局運行費用管理。同時鼓勵地方政府、社會力量共同參與飛行服務站建設運行和低空飛行保障體系建設，並給予一定補貼。
此外，民航局支持低空飛行服務保障體系建設的有關技術研究，通過安全能力建設項目和其他專項支持技術攻關、服務保障能力建設。
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