2016年9月初，中國正式批准了《巴黎協定》[1]，並提交了國家自主貢獻（Nationally Determined Contribution,NDC）目標，同年11月初該協定正式生效。《巴黎協定》是《聯合國氣候變化框架公約》下繼《京都議定書》後第二份有約束力的氣候協議，併為2020年以後的全球應對氣候變化行動方案作出了安排。該協定目標的實現依賴於各國對於完成NDC的努力，因為這種“自下而上”的控排方法是過去的國際氣候協議中沒有嘗試過的，所以也給各國如何提出具有雄心的減排提出了挑戰，同時如何全面兼顧各方訴求也是一個重要問題[2]。
碳市場被認為是一種成本有效的市場控排機制，目前已在全球30多個國家實施，中國碳市場建設的意義也在多個場合被提到，認為是達成中國實現NDC中承諾目標的關鍵政策之一。目前全國碳市場建設在分階段逐步推進，最初階段只納入發電行業，並逐步擴大行業覆蓋和交易主體範圍。本文簡要分析全國碳市場的發展情況是否影響我國NDC實現，以及碳市場如何促進我國在《巴黎協定》下更有雄心的氣候變化行動？
碳市場對實現2030年左右碳排放達峰目標有作用嗎？
中國向聯合國提交的國家自主貢獻主要是確定了到2030年的行動目標，即二氧化碳排放在2030年左右達到峰值並爭取儘早達峰；單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%- 65%；非化石能源佔一次能源消費比重達到20%左右；森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右[3]。由於我們討論的碳市場跟溫室氣體排放最相關，所以我們會把討論重點放在碳市場和NDC中二氧化碳排放達峰之間的關係上。
根據CAT（Climate Action Tracker）的數據進行計算，在過去五年中（2013-2017），中國碳排放同比增長率都在2%以下，2016年更是出現了較2015年降低0.2%的情況。在2017年，二氧化碳排放達到了117.35億噸，較上一年增長了1.8%，這對應著2.13億噸的排放量增加；主要是由於石油和天然氣消費量的增加。因為中國煤炭的消費量在2013年就應該已經達到了近些年的高點，雖然2017年煤炭消費量出現了近五年的首次反彈，也只是同比小幅增加0.4%[4]，折算後也就是約0.3億噸二氧化碳排放。以上分析說明，煤炭消費相關的二氧化碳碳排放量對我國的二氧化碳排放年增長量的貢獻非常有限，而主要貢獻者是石油和天然氣。
然而，反觀目前的中國碳市場，只納入發電行業，涵蓋1700多家煤炭和天然氣發電企業[5]（後者佔比很小），這些煤電廠是中國煤炭消費的主力，2017年約44%的煤炭消費來自發電[6]；碳市場看似是對於所納入的火電行業的二氧化碳排放總量進行了控制，但其對於中國煤炭消費對應的二氧化碳達峰影響並不大；也就是說，即使沒有碳市場，由於煤炭總量控制的政策影響，煤炭消費相關的排放量也已經進入下行通道。
圖：不同煤控情景下的中國二氧化碳排放
來源：Climate Action Tracker, 鏈接：https://climateactiontracker.org/countries/china/current-policy-projections/
根據CAT的預測，如果在當前減少煤炭使用的相關政策能繼續下去（煤控持續情景），那麼在2020年之前我國就能迎來二氧化碳排放峰值[7]；這意味著中國將大幅度提前實現NDC中設定的2030年左右碳排放達峰的承諾。這種持續煤控的情景在目前的能源與氣候變化政策背景下，是比較貼近現實的。然而在2020年，僅納入發電行業的中國碳市場很有可能還沒有真正運行或者剛剛開始運行。所以從何談起碳市場對於實現《巴黎協定》下NDC目標很重要？
碳市場應促進制定未來更有雄心的國家自主貢獻
所以在中國達成2030年NDC目標看似並不存在挑戰的情況下，CAT對中國NDC的的評級為“高度不足”，認為當前的NDC並不足以將溫升限制在《巴黎協定》中規定的2°C以下，更不用說將溫升限制在1.5°C，除非其他國家進行更積極的減排；不過這在美國宣佈退出《巴黎協定》之後顯得更加不現實了，中國作為全球第一溫室氣體排放大國，是否要承擔更多的責任已經是國際氣候談判的焦點之一了。
鑑於中國完成NDC目標幾乎沒什麼難度，當前的能源與氣候變化政策其實是可以更具有雄心的。根據《巴黎協定》，第一次NDC全球盤點會發生在2023年，之後每五年一次，全球盤點目標就是讓締約方以國家自主的方式更新和加強其相關行動和資金支持。
根據前文分析，全國碳市場的發展快慢與否對於中國當前NDC中二氧化碳達峰的目標達成並無影響。中國目前提交的NDC，很可能沒有充分考慮碳市場的控排潛力，或者是當時就預計到了全國碳市場並不會在第一次全球盤點之前實際運行。
不過通過五年盤點這一機制，中國對於2023年後NDC的調整就應該考慮到碳市場的真正作用，需要根據碳市場的發展來制定適合自身發展需求且具有雄心的NDC；然而，在未來NDC的更新之前，如果全國碳市場有效運行並起到了控排的作用，那麼盤點後的新目標是否能夠積極呢？比如說設定碳排放總量絕對量下降的時間表。所以這對於作為碳市場和國際氣候談判主管部門的生態環境部也提出了挑戰，即如何權衡碳市場的發展速度與未來氣候承諾中的控排目標。
結語
根據《巴黎協定》各締約國提交的自主貢獻，即使是180多個國家提交的氣候行動方案相加，其結果也可能難守住2°C溫升上限，而實現1.5°C溫升目標則難度更大。這就需要更有雄心的行動方案。中國的NDC目標在2015年巴黎氣候變化大會提出之時，既有人讚許，也有人認為中國的NDC缺乏雄心。如果中國在2020年碳排放達峰，或許認為中國當時的NDC目標設定的過於保守的聲音會增加。同時，在2°C全球溫控目標的背景下，在近期的氣候變化國際談判中，中國可能會面臨更大的壓力。
作為中國氣候行動方案中的一個重要部分，中國的碳市場得到不少發展中國家關注，對於這些有意願建立碳市場的國家，中國的實踐有一定的參考作用。然而，目前中國的碳市場對於其NDC目標的實現並無實質影響，也就是說目前中國提交NDC中的二氧化碳達峰目標可能並不依賴於碳市場就已能達成。
中國碳市場未來的發展應該與國家的國際氣候政策更匹配。在2023年全球盤點到來之前，中國的NDC和碳市場應該要考慮如何保證各個目標能相互協調和促進，既不能讓碳市場限制更有雄心NDC的實現，也要避免讓碳市場成為一個對於NDC無關痛癢的政策。所以，要根據未來碳市場覆蓋的行業以及溫室氣體種類制定更有雄心的排放控制目標，也要儘早將碳市場與未來NDC承諾力度如何匹配而進行分析和評估。
尾註：
[1]《巴黎協定》原文中文版。鏈接：https://unfccc.int/sites/default/files/chinese_paris_agreement.pdf.
[2] 論《巴黎協定》中“自下而上”機制及啟示，國際法研究。鏈接：http://www.guojifayanjiu.org/Admin/UploadFile/Issue/e3qlzvms.pdf.
[3] 強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》，國家發改委。鏈接：http://www.sdpc.gov.cn/xwzx/xwfb/201506/t20150630_710204.html.
[4] 中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報，國家統計局。鏈接：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.
[5] 全國碳排放權交易市場正式啟動，中電聯。鏈接：http://www.cec.org.cn/xiangguanhangye/2017-12-28/176563.html.
[6] 中國煤炭消費總量控制方案和政策研究(中國煤控項目)，“2018年煤控項目研究框架”.2018.6.
[7]Climate Action Tracker, Country Assessments 2018 for China. Link: http://climateactiontracker.org.
原稿作者：磐之石環境與能源研究中心 副主任林佳喬
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