導讀：追蹤研究一直以來是安邦智庫的基礎研究方法，在一個相對較長的時間段裡，通過追蹤研究某一個問題總能在一段時間後找到其本身的發展規律並預測未來的發展方向。在六年多的時間裡，安邦智庫對“中國債務經濟”進行了持續性的追蹤研究，其中從PPP的角度來理解地方債務是一個非常好的切入點，以下是安邦智庫研究成果之一。
我國地方政府負債率高企已是不爭的事實。財政部統計數據顯示，截止到2017年年末，地方政府債務餘額為16.47萬億元；2016年年末，地方政府債務餘額為15.32萬億元，地方政府債務率（債務餘額/綜合財力）為80.5%。從PPP的角度來理解地方債務是一個非常好的切入點。
PPP模式是指政府與私人組織之間為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此形成一種夥伴式的合作關係，並通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。
PPP模式一般適用於公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環節，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環節。
毫不誇張地說，現階段只要提到PPP，地方政府沒有不知道的，但一想到地方債務風險，也沒有政府不頭疼的。財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌曾坦言，一些地方政府通過PPP、政府購買服務等方式變相舉債，導致債務規模增長較快，債務率甚至超過了警戒線，形成潛在的風險觸發點 。
從2016年起，財政部、發改委等相關部委已經逐漸意識到問題的嚴重性，對PPP的監管開始不斷加碼，一些已經入庫的PPP項目或被“清出”或被限期整改。2017年下半年，財政部、國資委、發改委相繼發佈了一系列文件，嚴格規範PPP項目管理，強化防控地方政府債務風險控制。
目前各大銀行都接到相關部委通知，要求在3月底之前內部先整改項目，審查已放款的PPP項目是否存在違法違規的情況，如有違規將停貸。
在這一背景之下，PPP項目清理整頓風暴逐漸擴大。根據財政部PPP中心最新數據，截至今年4月23日，各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元；上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。這是財政部首次完整地公佈歷時4個多月的PPP清理整頓結果，這個結果意味著全國被退庫或整改的PPP項目達到3700個，佔目前管理庫項目總數約51%；清減或整改涉及投資資金4.9萬億元，佔入庫項目投資總額比重約36%。
事實上，安邦智庫（ANBOUND）研究團隊一直不看好PPP模式，曾給國內的PPP熱潑過不少冷水。早在2015年，我們認為在中央強推之下，PPP模式正在迅速異化，與中央的初衷漸行漸遠；國內大規模推出PPP的條件並不成熟；政府部門應該放棄全面推廣PPP項目，實施市場化改革，促進中國經濟企穩回升。
值得注意的是，PPP項目從過去政府大力推動到現在因大量摻假而需要清理，只經歷了短短4、5年的時間。為什麼PPP在短短几年內就從政府的“香餑餑”變成了“燙手山芋”呢？
安邦智庫認為，此次清理風暴，針對的不是PPP模式本身，而是發展PPP帶來的地方債務。要知道，規範的PPP操作並不形成地方債。PPP本來是為了減少政府債務壓力，將融資負擔轉移到社會資本的合法融資模式，但在實際操作中被地方政府“創新”成了變相債務擴張的方式。
財政部於2015年曾出臺政策，對各地每年的PPP項目總量作出規定，要求“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%”。但上有政策下有對策，雖然規定了10%的“紅線”，但是仍有地區越過雷池。
日前，財政部公佈的報告顯示，根據各地項目的財政承受能力報告，部分市縣的支出責任突破了10%限額。年度最大支出佔比超過10%限額的市縣，保守估計已達到253個，主要分佈在四川、湖南、河南等地。
然而，超過“紅線”還是表面現象，有專家指出，有的地方政府為了躲避10%限額的“紅線”，還採用隱性手段。比如，有的通過一般公共預算以外的渠道來落實政府的支出責任；還有的項目進行自我拆分後，以傳統政府採購方式完成一部分項目支出，而將其餘的部分以PPP模式運作，從而減少PPP項目支出責任，以求通過財承10%限額“紅線”。
由此可知，面對嚴重的債務風險，才引來了中央對PPP模式的剎車。
在安邦智庫（ANBOUND）研究團隊看來，債務只是地方發展的結果，而不是原因。PPP問題的核心，還是在地方融資與地方發展的模式沒有完全改變。債務經濟在中國之所以繁盛，有其發展邏輯。這是土地經濟、快速城市化之下的必然結果。只要地方政府想從城市資產價格上升中來“搞活經濟”，就必然會走向債務擴張。
在金融危機之前，地方經濟也搞城市化和土地經濟，但地方經濟的重點是在產業，而不是房地產。過去遍佈國內的各種產業園區、工業園區，就是地方經濟的重要支撐。
金融危機後，產業發展逐漸衰落，出口加工業受到打擊，產業對地方經濟增量部分的支撐作用在弱化。為了挽救經濟，中國央行加入全球央行放水行列，“四萬億”刺激政策出臺後，帶動地方投資、社會投資，至少有十幾萬億。2008年，中國社會融資規模存量為69802億元人民幣，2009年為139104億元人民幣，同比大增50%。2010年為140191億元人民幣。
貨幣放水除了刺激一些產業外，主要是刺激到了房地產業。搞產業，需要實實在在的市場需求，而搞房地產，它的需求可以靠泡沫擴張來維持。目前來看，央行放水——刺激房地產——城市資產價格上升——土地財政收入提高——貨幣槓桿高企——進一步的資產泡沫，這個鏈條正式形成了，這是安邦智庫在幾年前就提出過的觀點。
我們還要指出的是，現在中國強調清理債務，但地方發展的模式還沒有完全轉過來，考核方式也沒有完全轉變（雖然中央文件中早已轉變，比如五大發展理念，高質量發展等），再加上新的經濟支撐沒有形成，依靠創新的內生動力發展，依靠實體經濟發展，這條發展軌道雖然大家都看得到，但要真正實現地方經濟發展模式的轉軌，卻十分不易。
國內地方政府現在普遍有焦慮感，有發展壓力，債務壓力更是沉重，但要實現經濟轉軌，並沒有什麼特效藥。還是必須堅持轉型發展，首先要轉觀念，其次轉變行動，第三轉變方式，最終達到轉換動力，這需要一個培育、改革開放、提升服務、創新發展的過程。
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