静夜史
有关“清朝真的只用13个省就掌控天下了吗？”这句话，我挺纳闷的。因为清朝不仅不止有十三个省级行政区，就单说“省”，也绝对不止十三个。所谓十三省，是指的明朝的两京十三布政使司。
清朝的行政体系是比较复杂的，总的来说可以分为行省、将军辖区和藩部三大板块。
所谓的行省，就是指的原来明朝的旧土来划分汉地的方法。刚入关的时候，满清只把北直隶改为直隶，南直隶改为江南行省了事。后来随着满清统治的稳固，又把江南分为江苏、安徽，湖广分为湖南、湖北，陕甘分为陕西、甘肃，这就是后来大名鼎鼎的“汉地十八省”的由来。
而在边疆，则主要是将军辖区和藩部。在满清的老家东北，分别设置了黑龙江、吉林和奉天将军，这就是如今东三省的由来，再加上外蒙的乌里雅苏台和西北的伊犁，这就构成了清朝的五大将军辖区。
而在藏、回区，也就是青海、西藏一带，清朝设立了驻西宁办事大臣、驻藏办事大臣以及总理回疆事务大臣等职务，他们由理藩院管辖。
这样，就构成了清朝的行政体系，总共是二十六个省级行政区。所以，说13省的，是把明清的行政区划搞混了。
青言论史
清朝是18个省并非是13个。
清朝为何用18个省就掌控了全国呢，因为清朝的行政划分体系内最高的不只是有省级，还有将军辖区和办事大臣辖区。
接下来宋安之来具体说说。
为什么清朝这样区分呢，因为面对1300万的疆域，清朝选择的行政划分是因地制宜。像18个省，通俗来说是指内地18省，也就是说统治内地采取的是省级行政划分。
说起来内地18省最初是15个省，因为清朝入关以后为了方便统治，干脆清承明制，其中行政划分也采取了明朝的制度，只不过是将明朝的两京十三布政使司换了名字改为了15个行省。
到了康熙初年 ，清庭觉得全国区划为十五省，其制太大了。其实是害怕前明的党争再现，避免同省的文人打着同乡之谊来结党。因此分江南省为江苏和安徽两省，分湖广省为湖南和湖北两省，分陕西省为陕西和甘肃两省，内地或者说汉地由此被分为十八省。
内地之外的边疆省份划分为将军辖区，共有五个将军辖区，分别是东北地区的盛京、吉林、黑龙江还有蒙古的乌里雅苏台和新疆的伊犁。
西藏和青海则是属于办事大臣辖区，分别在西藏拉萨和青海西宁设办事大臣辖区，其中驻藏大臣就属于是现在有名的办事大臣。
总结来说，巅峰时期的清朝疆域共有内地18省、五个将军辖区、两个办事大臣辖区。
按照清朝这种行政划分参考，如果古代1300万的疆域起码要分25个左右的省合适。唐朝巅峰时期1200多万疆域，也是十几个道加几个都护府组成的，说明25个省是合理的的行政划分。
当然到了清末光绪年间随着收回新疆并且置新疆行省开始，清朝又开始了新的一轮疆域划分，后来随着甲午战争战败，马关条约中台湾省被割出以后，清朝疆域稳定成为了22个省。
最后不得不佩服清朝统治者的高明之处，懂得因地制宜的来进行因俗而治，所以才将如此庞大的疆域维持到晚清。像明朝巅峰时期也有上千万疆域，结果因为没有因地制宜，所以明朝的巅峰疆域在漫长历史长河中只能是昙花一现罢了。
宋安之
题主莫不是在搞笑，清朝什么时候只用了18个省划分全国了？
清朝全盛时期，有1300万的领土，划为十八省，五将军辖区及两个办事大臣辖区。所谓的18省仅只汉地。
清朝入关之后，将山海关以内、长城以南的汉人地区被称为汉地。这个汉地的范围大至于明代两京13省相似。不过有几点区别，第一个区别就是甘肃的辖界较明代有所扩大，明代由于失去了河西走廊，所以陕甘地区只到兰州一带，而清代的陕甘地区直到哈密一带。第二个就是明代的辽东地区归山东管，但清代将其划为关外之地。第三，清的福建地区比明代的要多一个台湾。第四个区别就是清代划定了四川云南青海三省与西藏的边界，明代西藏的打箭炉，巴塘等地被划归三地，四川云南西部边界扩大。第五个就是由于缅甸和安南的崛起，清代的南部边境的云南广西边境要较明代有所后退。
清的汉地十八省是以明代两京十三省为参照，并进行了一些改变。将两京分别改为直隶省和江南省。到了康熙年间，将江南省一分为二，分为江苏和安徽，将陕西省分为甘肃省和陕西省，将湖广分为湖北湖南两省。也就形成了常说的汉地十八省。即直隶、河南、江苏、安徽、山西、山东、陕西、甘肃、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、广东、广西、云南、贵州。共计一十八省。大约近四百万平方公里。
而除了这十八省，清朝还有藩部和东北之地(注意藩部不包括东北，清代的藩部指除汉满之外的蒙回藏等部，清朝皇帝不会认为自己是藩人)。这些地方不设省，而是成为特殊行政区。西方史学将这些称为中国鞑靼地区(Chinese Tartary)，与之相对应的汉地18省则被称为中国本部(China Proper)或中国本土(Kingdom of China)，两部分合在一块统称为中华帝国(Chinese Empire)。
(这幅地图名字就是“一幅单独的中国鞑靼地区图”，英国人18世纪左右画的，现在可以在日本古董网买的，约两万人民币)
清政府在这些地区实行因俗而治，因地制宜。
东北(不包括东三盟)：东北作为龙兴之地，清政府将其做为特殊行政区，设三将军统治管理。为什么是将军治理，是因为清入关之后，在东北只有三类人，八旗旗人，官庄民人(类似国企员工)，如索伦等少数民族。后来清王朝将东北各族统编入旗，东北要么是旗人(也就是军人)，要么是依附军队的官庄民众。类似于1975年改制前的新疆建设兵团(1975年新疆建设兵团建制取消后，才有了建设兵团地区第一个行政单位一一石河子市)。没有自由的民人，所以东三省进行军管就不足为奇，包括外蒙古也是如此。不过东北由于后来民人太多，也逐渐设州县。
东北三省中盛京将军管辽宁，由于盛京为旧都，所以盛京将军地位最高。由于辽宁地区随着关禁松弛，大量民人进入辽宁及吉林长春一带。以军理政模式不足以处理越来越多的民事问题，所以自顺治年间开始，逐渐在辽宁及吉林部分地区设置州县，管理流民(注意，这些州县不管八旗，旗务直属将军管理)。到乾隆年间，辽宁大部分地区已经进行了州县管理。
吉林将军管吉林(省名也来源于此官名)。清代的吉林地区不仅管今天的吉林省大部，还包括乌苏里江东部至库页岛及黑龙江以北的部分地区。辖区内除现在长春市吉林市一带有民人而设了厅县(老三厅)，其余地区共设五个副都统管辖。
黑龙江将军管今天的黑龙江地区及内外蒙古地区一部分及黑龙江以北部分地区(省名亦是官名演化)。黑龙江地区人烟稀少，熙朝之后，为开发东北将大量闲散旗人迁移，加上地区索伦等民族繁多，是八旗重要兵源地，所以黑龙江设七个副都统和一个总管，多于吉林将军建制。
蒙古地区分为内外蒙古。内蒙外蒙之分自康熙初年分定，自此内蒙独立于外蒙作为一个单独的行政区域。但特别的是，内蒙古地区没有一个统一的行政机制，也没有统一的地方行政长官。
内蒙古的行政区域大致分为两部分，一部分是内属蒙古，范围大致是目前内蒙古的中部(靠近陕西山西河北)地区，包括八旗察哈尔，土默特两旗及额鲁特一旗，
这些旗由清廷直接任命官员治理的蒙古各旗，不设旗长，由察哈尔都统，热河都统和归化城副都统统领，内部完全受制于朝廷派的流官，自治程度低，这些蒙古旗也是作为官兵存在，是在役军队。而除了这些内属旗，就是内扎萨克蒙古，实行盟旗制度，共六盟二十四部四十九旗。各旗由本旗札萨克及其所属盟长统领，内部行政事务自治，司法赋税户籍及对外由理藩院管理，各部各盟互不统属，均直属理藩院。之所以不设行政长官，是因为内扎萨克各旗归属清朝较早，在清入关之前就已归附，清廷对其较为信任。
外蒙古及唐努乌梁海地区则做为一个行政区域出现。这一地区由乌里雅苏台将军管辖，之所以置将军管辖，一个重要原因就是各旗蒙古实际就是预备役部队，不得不说蒙古人真的是古代天生的战士(蒙古每一旗都可以出军数百人，且自备武器的)，也为了加强对蒙古兵源的控制，每三年派人到各旗清查户口，专门确定丁数，即比丁制度，且凡十六岁至六十岁男子皆要登记姓名地域，对壮丁数的控制，保证了兵源的稳定性。比丁制度的人丁档案一直存放于理藩院，称为比丁档册。
外蒙古及乌里雅苏台地区主要分为四个部分。乌梁海地区，总共是五旗，直属于乌里雅苏台将军，有将军府直接派五个总管管辖，也就是直接由清朝官员来管理，内部不设扎萨克。另外的喀尔喀四部及科布多地区，乾隆年间分为三个行政区划。科布多地区由科布多参赞大臣管理，喀尔喀四部的土谢图汗部与车臣汗部民政事务由库伦办事大臣管理，乌里雅苏台将军下属两个参赞大臣，监管赛音诺颜部、札萨克图汗部二部民事。而且从民事行政上来看，库伦办事大臣是单独于将军府，比如库伦大臣属下二部发生刑事案件，就不需报给乌里雅苏台将军，而是直接上报中央就可以了。但之所以作为一个整体，是因为乌里雅苏台将军不仅是札萨克图汗二部的行政长官，还是整个唐努乌梁海及外蒙古地区的军事长官，统管该地区的所有军务，所以可以被算为一个整体区划。
新疆地区设伊犁将军统管。之所以由军管政，是因为新疆地区作为清政府开发的一个重要边疆地区，而且又是回部叛乱多发地区(自乾隆至同治时期从未间断，比较著名的张格尔叛乱、和卓叛乱都是在新疆地区)，所以在新疆军事化色彩浓重。长期实行以军队管政事，新疆地区的八旗军队总人数仅少于直隶地区和东北地区，也是全国驻军人数较多的地区，所以设伊犁将军统辖就不足为怪。
新疆的伊犁将军属下总共分为四大区域。北路设伊犁参赞大臣一员，辖伊犁及外西北部分地区，下设五个领队大臣分驻五城。西路有塔城参赞大臣，下有领队大臣一员，主要管理塔城一带事务。这两路由伊犁将军直接统管，因为北疆地区是驻防重点，又是准部(准格尔蒙古)的集中地，蒙古军八旗军众多，将军作为军事官员管控力度较大，此地行政事务也需先上报伊犁将军再呈中央。
南路设喀什噶尔参赞大臣一员，管理今天的南疆地区，因维吾尔人众多，又称回疆参赞大臣，下辖八个领队、办事大臣，分驻回部八大城，直接管理地方。由于回部事务繁多特殊，所以清廷特事特办，提高回疆参赞大臣的地位和权力。虽受伊犁将军节制，但实际只需知会，可以独自处理本地区事务，遇到需上报事务，可以直接上奏朝廷，不需经过将军府。之前我写过的阿克苏伯克下属刑事案，就是上报驻阿克苏办事大臣审理，再报回疆参赞大臣，由参赞大臣直呈理藩院，未经伊犁将军。
东路设乌鲁木齐都统，五个办事、领队大臣，管理乌鲁木齐至甘肃的地区。由于这一带清朝经营较早，是屯田的主要地区 ，所以乌鲁木齐都统官为从一品，同将军，一样可以直奏朝廷，同回疆大臣一样独立处理本地区事务。不同的是，乌鲁木齐都统只管军务，因为该地区乾隆年间就已经改置州县，民政由州县直接管理，有甘肃布政司管辖，军民互不统属。
虽然回疆大臣和乌鲁木齐地区民政管理相对独立于伊犁将军，但之所以将成为新疆作为一个区域，最主要的原因就是伊犁将军管辖整个新疆的所有军兵，包括蒙古兵，回兵，绿营和八旗，军事管理统一。
青海地区：青海地区也分为两部分。一部分地区设置了州县，主要分布在西宁一带的河湟地区，这地方人口众多(占青海人口八成左右)，且迁居至此汉人较多，开发完善，清廷在此设西宁府，下辖四厅三县，这一地区是归甘肃省管辖，也就是说，在民国之前，西宁一带是甘肃不是青海(事实上青海建省也是民国的事了)。
青海的广大地区由青海办事大臣管理(省名亦源于官名)。青海办事大臣设于雍正年间，副都统衔，正二品，由于青海地区受蒙古影响较大，该大臣又掌蒙古的士兵，所以是军政一体。下辖理藩院司员一名，协助理藩院管理青海蒙古二十九旗，主持诸蒙古会盟入贡等事务，并管理蒙古的民政。直接管辖玉树等四十族藏部土司的军民事务。并且有权调动青海地区官兵，常驻于西宁，总体来讲管辖较少，不太受中央受重视。
西藏地区：清政府在西藏设置驻藏大臣，管理西藏地方。驻藏大臣在地位上与达赖班禅平级，行政上有权监督和任免西藏地方官员及所属汉官，宗教上实行金瓶制度，军事上有权调动驻藏清军及藏军，经济上监督赋税和控制铸币，司法上监督并派人审理地方司法案件，并且控制地方外交，集西藏地方大权于一身。
在驻藏大臣属下设帮办大臣一名为副手，另有四名五品夷务章京管理各地事务，之外还有一些七品之下官员。将西藏分为四大部(前后藏、康藏及阿里地区)，五块行政中心(现在的西藏六市也由此沿袭)。
前藏主要由达赖管理，有两个行政中心，拉萨和拉里(今那曲南及林芝地区)，驻藏大臣派驻七品粮务官各一名，管当地钱财政务及司法。另外在拉萨附近有蒙古人地区，编旗，称为达木八旗，由驻藏大臣直接管理，佐领直属大臣。另那曲北的霍尔三十九族，也由大臣派夷情章京直接管理。
后藏主要由班禅管理，行政中心日喀则，派驻粮务一名，权责同前。另在定日和江孜两个靠近边界小城，各设游击一名，管理边界事务和外来人员审查。另外后藏山南地区靠近边界的乃东、琼结、贡嘎三地也由驻藏大臣直接监管。
康区有一个行政中心，察木多。由驻藏大臣派游击，粮务各一名，管理康区军政事务。
综上，清政府的完整行政区划是十八行省及五将军辖区，两个办事大臣辖区及内蒙古地区。后来东三省的设立和新疆设省，就变为二十二行省及内外蒙古，青海西藏。
