地級市是中國行政體系中極為重要的一環 , 在省、縣間發揮著承上啟下的樞紐作用。市長是地級市的行政一把手 , 是本市經濟發展的"掌舵者"。本文從基本信息、工作信息和教育信息三個維度 , 對 1997 年、2007 年及 2017 年 GDP 百強市市長的簡歷資料進行了統計和分析 , 以此探究"十五大"到"十九大"地級市市長的任用規律。進而結合社會資本、社會性別、後工業化社會等理論 , 從時代特徵和政策變遷等視角思考規律成因 , 並對我國地級市市長的任用政策提出優化建議 , 以期為我國地方幹部人事制度的深化改革提供參考。
地級市是介於省縣間的地方行政建制 , 承擔承上啟下的政治、經濟職能。截至 2017 年 10 月 , 全國共有 294 個地級市 , 佔地級行政區總數的 88%, 已然取代地區成為地級行政區主體。根據 2017 年《中國城市統計年鑑》顯示 , 截至 2017 年底 , 中國已有 11 座地級市的 GDP 總量突破 10000 億元 , 佔比超過全國 GDP 總量的四分之一 , 地級市承擔著加快推進城市化 , 實現經濟社會發展的時代重任。
市長作為地級市的行政首長和經濟"掌舵人" , 是中國幹部隊伍中關鍵的一支。在行政方面 , 市長髮揮著上傳下達的關鍵性樞紐作用 ; 在經濟方面 , 市長是城市經濟建設的引領者 , 其個人的眼界和思路將會決定城市的發展方向。對於市長的研究主要集中於以 Li&Bachman、林挺進為代表的晉升機制研究 , 以及以何麗君為代表的成長規律研究等兩方面 , 幾乎沒有將地級市市長任用規律作為研究對象的文獻。
第二個任期的幹部任用在較大程度上反映執政者的用人偏好。因此 , 論文選擇 1997 年、2007 年及 2017 年三個時間節點的 GDP 百強市市長的個人信息作為研究樣本 , 力圖回答以下問題 :
( 1 ) "十五大"到"十九大"的地級市市長群體呈現何種特徵 ?
( 2 ) "十五大"到"十九大"的地級市市長呈現何種任用規律 ? 存在哪些異同之處 ?
( 3 ) 該任用規律成因如何 ?
( 4 ) 市長任用存在哪些不足之處及改進之道 ?
GDP 百強市市長的群體特徵
根據文獻梳理及相關理論分析 , 本文將 300 位 GDP 百強市市長的簡歷資料劃分為三個比較維度 : 人口統計學信息、工作信息和教育信息。人口統計學信息包括性別、籍貫、年齡 ; 教育信息包括學歷、專業背景 ; 工作信息包括黨齡、任職市總數、任期、崗位經歷及成長路徑。
( 一 ) 人口統計學信息
1. 性別
對比三個年份 GDP 百強市市長的性別分佈顯示 , 女市長所佔比例一直低於 10%, 甚至沒有超過 6%。儘管女市長的人數在逐年增加 , 但增長幅度幾乎可以忽略不計 , 女性擔任 GDP 百強市市長的比例依舊很低。女性參政的"玻璃天花板效應"在地級市層面較為明顯。
2. 籍貫
從 GDP 百強市市長的籍貫構成來看 , 62.9% 市長的籍貫分佈在華東、華中地區 , 來自南部和西部地區的市長僅佔 5.1%; 在任職地與籍貫地的距離關係上 , 400 公里內的距離佔總體的 65.6%。
除去 1997 年 9 位信息不完整的市長 , 剩餘 291 位市委書記的籍貫分屬 23 個省份 , 8 個地區。華東地區是 GDP 百強市市長的籍貫的集中區 , 尤其是山東、江蘇及浙江三大省份 , 華中地區僅次於華東地區 , 而南部和西部地區 , 則較少產出百強市市長。
為了進一步分析 , 筆者將 GDP 百強市分佈圖與百強市市長籍貫分佈圖進行疊加 , 並計算籍貫地與任職地之間的距離 , 發現 400 公里以內的距離佔多數 , 大致相隔 1 至 2 個地級市 , 說明中央偏向於將市長安排到省內其他地級市任職 , 既保證了市長對任地風土民情的熟知 , 又降低了因地緣關係而導致的權力尋租風險。
此外 , 該特徵還解釋了籍貫分佈的特徵 : 因為 GDP 百強市多分佈在華東華中地區 , 由任職地與籍貫地的關係可知 , 市長的籍貫也多分佈在華東、華中地區 , 驗證上文。
3. 年齡
數據顯示 , 三個年份的市長均未超過 60 歲。51 歲至 55 歲是最佳年齡區間 , 且年齡集中化趨勢越來越明顯。到 2017 年 , 百強市市長中已經沒有 40 歲以下和 60 歲以上的人 , 低齡 ( 45 歲以下 ) 和高齡 ( 60 歲以上 ) 群體逐漸退出。
( 二 ) 教育信息
1. 學歷
從 1997 年到 2017 年 , 擁有本科及以下學歷的 GDP 百強市市長從 59.3% 下降到 18%, 擁有碩博學歷的市長從 39.3% 增長到 81.8%, 學歷水平不斷提高。
本文采用學歷衡量 GDP 百強市市長的受教育程度 , 分成最初學歷和最終學歷兩部分。二十年間擁有碩博學歷的市長從 39.3% 增長到 81.8%。隨著時代發展 , 百強市市長的總體受教育水平呈現"高學歷"趨勢。從最終學歷的獲取時間和方式看 , 1997 年和 2017 年百強市市長的"再教育"率較低 , 2007 年通過在職攻讀研究生方式取得最終學歷的市長高達 66.0%。總體而言 , 過半數的市長的最終學歷都通過"再教育"獲得。
2. 專業背景
本文采用專業背景來衡量 GDP 百強市市長的業務領域。根據市長的職位特點 , 論文將專業背景細分為管理類、經濟類、法律類、理工類和其他類別。於是 , 我們得到三階段顯著的專業區別 :1997 年接近二分之一的市長皆為理工類出身 ;2007 年理工類佔比有所下降 , 但仍佔四分之一比重 , 經管類大幅增長。
此外 , 百強市市長擁有 1 類以上專業背景的市長從 1997 年的 15.9% 增長到 2017 年的 47%, 複合專業背景人才日益增多。
( 三 ) 工作信息
1. 任職市總數
在本研究中 , 任職市總數指幹部職業生涯中任職城市的總數。任職時間指在當年擔任該市市長的時間長度 ( 2017 年度的數據以 2017 年底為任期截點 ) 。圖表顯示 , 1997 年僅有 1 個城市任職經歷的市長佔 58.2%, 而 2017 年佔到 80%, 任職市總數不斷增多 ;1997 年到 2017 年市長的任職時間均值從 4.67 年下降到 3.08 年。任職時間不斷縮短與《黨政領導幹部職務任期暫行規定》規定的 : "黨政領導職務每個任期為 5 年" 嚴重脫軌。
2. 崗位經歷
崗位經歷一方面上說明了一個官員的業務領域和業務特長 , 另一方面也與晉升速度、職位獲得存在相關關係。下表清晰說明了 GDP 百強市市長的崗位經歷隨著社會的發展逐漸呈現出多樣化特徵 : 三個年份中 , 百強市市長的崗位經歷以企業來源居多 , 共佔 21.3%; 團口居第二位佔 14.8%; 秘書居第三位佔 10.7%; 高校院所雖然以 5.15% 的比例位居第四 , 但呈現出明顯增勢。部隊來源也有一席之地佔 3.0%。
3. 成長路徑
數據顯示 , 三個年份中 , 通過"基層晉升"的市長佔比 34.4%, "非基層晉升"的市長佔比 65.6%。
成長路徑即官員的職位獲得路徑。本文將 GDP 百強市市長的成長路徑分為四類 :
第一 , 自上而下型。即符合中央 - 省 - 市 , 或省 - 市的成長路徑 ;
第二 , 自下而上型。即符合縣 - 市的成長路徑 ;
第三 , 平行型。即既無基層工作經歷 , 也無中央、省級工作經歷的市 - 市交流型 ;
第四 , 混合型。混合型即同一個官員的工作經歷中同時包含自上而下和自下而上兩種類型。
在此基礎上 , 將自下而上型和混合型中以縣為起點的類別整合成"基層晉升" , 將自上而下型、平行型和混合型中以中央、省、市為起點的類別整合成"非基層晉升"。從下表可以明顯看出 , 遵循非基層晉升的人數佔比愈來愈高 , 反映出中央可能更偏向於任用擁有市級以上工作經歷的官員擔任地市領導幹部。
規律總結與原因分析
通過對第二部分的數據剖析 , 筆者對其中呈現的規律進行歸納總結 , 並將其劃分為共同規律和差異性規律 , 進而結合時代背景、理論觀點和政策變遷 , 探究"十五大"到"十九大"地級市市長任用規律的成因。
( 一 ) 共同規律
1. 男性佔絕對優勢 , 女性遭遇任職"天花板"
在性別分佈方面 , GDP 百強市市長中女性佔比低 , 一方面說明女性總體參政比例不高 , 另一方面說明女性在晉升中易遇隱性"天花板"阻礙。
形成這一現象的原因 , "社會性別理論"有獨到的解讀。美國人類學家蓋爾 · 盧賓將人的性別區分為生理性別和社會性別 , 並指出社會性別是社會對兩性的期望、要求和限制。從社會性別理論的角度來看 , 女市長的任職困境可以有三個維度的解釋 : 第一 , 傳統的性別觀念。傳統性別觀念在性別分工中將女性塑造成柔弱、依附的象徵 , 因此女性參政往往會與社會期待相沖突 ; 第二 , 制度設計缺乏對女性權利的充分保障。政治制度方面體現為選拔門檻高、退出年齡低、崗位、晉升受限 ; 第三 , 女性職位權力非核心化明顯。性別觀念與制度設計導致女性進入核心權力層的比例極低 , 決策話語權缺失 , 進一步加劇了制度設計的不合理。
2. "同省異市"任職特徵突出
從 GDP 百強市市長的籍貫統計可以看出 , 在三個不同的時期 , 地級市市長在任職地與籍貫地方面 , 均呈現出"同省異市"的規律。
"同省異市"的任職規律是我黨在幹部隊伍建設中的特色安排 , 有力平衡了"本地任職"與"異地任職"的利弊衝突。本地任職是衡量官員對治域熟悉程度的重要指標。然而 , 地方幹部群體本地化程度過高存在一些弊病。首先 , 易導致官員視野經歷狹隘、施政思維固化 ; 其次 , 易結成錯綜複雜且不易撼動的利益關係網。因此 , "同省異市"的設計既解決了地域熟悉度的問題 , 又一定程度上回避了本地化的弊端。
( 二 ) 差異性規律
1. 平均年齡升高 , 集中趨勢明顯
GDP 百強市市長的平均年齡呈現升高趨勢 , 大多數市長的年齡區間為 51-55 歲 ; 青年 ( 40 歲以下 ) 和老年 ( 60 歲以上 ) 群體幾乎沒有 , 集中趨勢愈來愈明顯。這一現象可以從兩個層面來進行分析。
從理論層面看 , T-A 理論解釋了領導才能社會期望與年齡之間的關係。程雄的 T-A 研究指出 , 領導幹部的中年時期是擁有最優領導才能與最佳社會期望的年齡段 ; 三個年份 GDP 市長的任用年齡特徵均與該理論相符 , 說明中央對市長任用年齡的設計愈加科學。
從社會層面分析 , 第一 , "破格提拔"愈趨嚴格。改革開放初期 , 幹部後備人才嚴重不足 , 中央採取"破格提拔"方式 , 是特殊歷史時期內滿足國家建設需要的必然要求。鑑於時代變遷和部分"出格提拔"產生的負面影響 , 中央開始恢復領導幹部正常晉升機制 , 從"不拘一格選拔人才"到"既要堅持標準 , 又要不拘一格"。破格提拔渠道的限制使得"青年市長"數量大大降低 ; 第二 , 居民健康水平提升。隨著我國綜合國力的增強 , 醫療衛生事業取得重大進展 , 中國人口健康水平獲得極大提高 , 延遲退休政策出臺 , 幹部有效任職年齡延長 ; 第三 , 市長綜合能力要求愈來愈高。經驗的積累需要時間 , 知識能力的提升同樣需要時間 , 新學科新領域需要更多的投入 , 市長年齡均值升高符合實踐需求。
2. 任職市總數增多 , 任期縮短
2014 年中央頒佈的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》規定 : "提任縣處級以上領導職務的 , 一般應當具有在下一級兩個以上職位任職的經歷。"對晉升條件的硬性規定 , 是出現地級市市長任職市總數逐年增加的原因之一。
從 2000 年起 , 中央通過制定各類政策法規突出任期制的關鍵作用 , 仔細閱讀這些規定不難發現 , 它們對任期制的規定仍停留在模糊的層面 , 如黨章規定 : "黨的省、自治區、直轄市、設區的市和自治州的委員會 , 每屆任期五年" ;《黨政領導幹部職務任期暫行規定》指出 : "黨政領導幹部在一個任期內因工作特殊需要調整職務 , 一般不得超過一次。"其中不乏"因特殊工作需要"、"一般不超過"等留足可操作空間的表述。
另一方面 , 幹部交流和任前輪崗的晉升要求加劇了任期縮短現象。幹部交流的初衷包括 : 培養政治精英、加強黨風廉政建設、優化領導班子結構三個目標。但隨著經濟社會的發展 , 諸多地方官員追求光鮮履歷 , 忽視最短任期限制 , 頻繁更換任職地 , 導致任職地總數的不斷增多 , 任期明顯縮短。
3. 特色經歷 : 企業第一 , 團群次之 , 秘書居三
出任 GDP 百強市的行政一把手意味著履行更繁重的崗位職責 , 職業要求的提升需要與之匹配的工作能力和工作素質。
長久以來企業與政府的關係密不可分 , 經濟建設一直是我黨的工作中。企業家洞悉市場規律 , 在處理政企關係、促進社會經濟發展上都發揮著不可替代的作用。
共青團任職群體首先具備突出的年齡優勢 ; 其次 , 在黨團的長期工作互動中 , 團口也更易積攢豐富的社會資本 ; 最後 , 青年群體是經濟社會發展的主力軍 , 團口充分了發揮黨聯繫青年的紐帶作用。
秘書群體 , 尤指黨政秘書 , 必須既有真知灼見 , 還需參謀有術 , 在此基礎上還因獨特的工作性質與上層領導保持密切聯繫 , 不但可以隨時學習領導幹部的戰略格局 , 在社會資本的獲取與變現上擁有得天獨厚的優勢。
法國社會學家皮埃爾 · 布迪厄指出 : "社會資本是資本的三種基本形態之一 , 通過一種體制化的網絡使某團體的會員相互聯繫 , 並利用對這一網絡為會員們提供支持。"從"社會資本理論"的視角來看 , 企業、團口及秘書崗都涉及潛在的上層權力資本 , 通過層層交織的社會關係網 , 擁有此類崗位經歷的幹部更易獲得優惠資源及晉升機會。
4. 自上而下的路徑佔顯著優勢
一般而言 , 擁有中央部委或省級工作經歷的官員 , 都具備較高的理論視野、政治修養和較強的規劃統籌能力 , 同時 , 在高層工作積累的人脈資本也為其任職地爭取到了更多的資源 ; 與此相反 , 僅擁有基層工作經歷的官員 , "熬年頭"晉升使其缺失了年齡優勢 ; 另一方面 , 基層官員工作圈子狹小單一 , 人脈資源嚴重匱乏 , 這對講究人情社會的中國而言 , 即便掌握地方最深入的信息、擁有堅實的民意基礎、錘鍊了踏實的業務能力 , 基層官員的向上晉升仍然困難重重。
5. "高學歷"普遍 , "再教育"盛行
三個年份的 GDP 百強市市長學歷水平不斷提高 , 且過半數市長的最終學歷通過"再教育"獲得。
學而優則仕 , 是最初學歷對官員從政的直接影響。最初學歷的提高得益於教育事業的發展和幹部准入門檻的提高。首先 , 改革開放四十年來 , 民眾受教育程度顯著提升 ; 其次 , 隨著國內各項改革的全方位推進 , 亟需高素質的綜合性人才 , 幹部錄用的門檻不斷提高。2002 年中央出臺《黨政領導幹部選拔任用工作條例》對領導幹部的學歷做出明確規定 : "提拔擔任黨政領導職務的 , 一般應當具有大學專科以上文化程度 , 其中廳局級以上領導幹部一般應當具有大學本科以上文化程度。"
仕而優則學 , 則是官員成長對最終學歷的間接需求。三個年份的對比分析顯示 , 領導幹部的高學歷絕大部分是通過"再教育"獲得。這與中央的選人用人理念密不可分 , 如大力推進幹部培訓制度和黨員幹部的終身教育制度。截止 2016 年 , 全國黨校數量達到三千餘所 , 建成十餘所高校基地 , 目前已然形成各級黨校 ( 行政學院 ) 、高校、社會機構相結合的中國特色多元幹部培訓體系。
6. 從"工程師治國"到"文人治國" , 多元專業背景增加
1997 年、2007 年及 2017 年的數據顯示 , GDP 百強市市長的專業背景呈現出兩個主要變化規律 : 第一 , 從以理工科為主到人文社科為主 ; 第二 , 由單一專業背景到多元專業背景。
"工程師治國"亦或是"文人治國" ( "工程師治國"指以理工科背景為主的領導幹部 , "文人治國"指以人文社科背景為主的領導幹部 ) , 素來都是學界爭論的熱點 , 時代背景和社會發展程度決定何者為先。工業化時期發展中國家亟需通過發展工業經濟 , 爭奪國際排位 , 因此傑出的工程人員在整個社會擁有絕對話語權。進入後工業化階段 , 擴大競爭、制度疲軟導致社會矛盾激化 , 美國社會學家丹尼爾 · 貝爾的後工業化理論指出 : "後工業社會衝突的軸心是知識技術 , 處於社會運轉的核心地位" , 以經管類、政法類為代表的人文社科就應時成為解決社會問題的關鍵技術。新時期 , GDP 百強市已有較為雄厚的經濟基礎 , 發展目標轉變為創建創新、協調、綠色、開放、共享的新型城市 , 因此人文社科類專業背景在領導幹部中的佔比越來越高。
此外 , 數據呈現另一個值得關注的規律 , 截至 2017 年 , 百強市市長中擁有多重專業背景的人數已超 90%, 超過半數的市長擁有兩個以上的專業背景 , 不難看出社會發展對綜合性人才的需求。
反思與建議
( 一 ) 破除隱性"天花板" , 提高女性參政比例
解決市長任用過程中的性別失衡問題 , 必須重點關注女性的參政比例以及晉升空間。
首先 , 從根源上消除兩性不平等的文化觀念 , 需要將"社會性別意識"納入決策主流。倡導兩性間的相互尊重、合作共贏 , 著眼於人類共同體的長遠發展 , 而不僅僅侷限於單一性別 ;
其次 , 完善培養任用女性市長的相關制度 , 適當予以政策偏倚。切實提高女性參政比例 , 使其獲得與男性相同的工作機會與晉升渠道 , 離不開具體制度的保障 : 如有計劃擴充女市長的後備人選 , 解決女性幹部隊伍可持續發展問題 ; 有計劃制定女性參政硬性比例 ; 有計劃安排女性精英出任正職 , 納入核心權力圈 , 強調男女職位職權獲得的平等 ;
最後 , 打造高素質專業化的女市長隊伍。個人的能力和素質是職位獲得的基礎和前提 , 女性幹部必須提高自身的政治素養、道德素養和專業能力 , 強化參政意識 , 勇於突破傳統約束 , 為建設社會主義現代化國家貢獻力量。
( 二 ) 吸納與培育並舉 , 降低外部人才進入門檻
本文將團口型、秘書型、一般行政型的崗位經歷劃分為官員的內部培育渠道 , 將企業型、高校院所型、部隊型及除此之外的其他崗位經歷劃分為官員的外部吸納渠道。
內部培育的市長在經歷長期的組織生活後 , 擁有更好的適應性和歸屬感 , 個人能力和素質也與機關要求高度契合 , 在此基礎上 , 能夠高質高效地完成組織目標。然而良好的治理需要借鑑多元領域成功的經驗 , 以此促進多元創新。2014 年修訂的《黨政領導幹部選拔任用條例》中指出 : "拓寬選人視野和渠道 , 黨政領導幹部可以從黨政機關選拔任用 , 也可以從黨政機關以外選拔任用。"因此 , 地級市市長的選拔任用應堅持內部培育與外部吸納相結合 , 立足多元視角傾聽多方聲音 , 積極拓寬參政渠道 , 吸引各領域優秀人才充實幹部隊伍 , 塑造全方位的多元結構幹部任用體系。
( 三 ) 疏通自下而上晉升路徑
地方治理尤其需要那些切實掌握一手信息、務實肯幹的幹部。習近平在全國組織工作會議上強調 : "選好執政骨幹 , 重心在基層 , 各級要重視基層、關心基層、支持基層。"幹部在基層成長、幹部從基層選拔、幹部到基層培養 , 是我們黨的一貫用人方針 , 更是選用地方領導幹部必須堅持的鐵律。從上文的分析可以看出 , 自上而下的幹部任用仍在很大程度上擠佔著基層幹部的晉升機會 , 因此 , 中央應進一步完善基層幹部選拔任用機制 , 給予基層更多的政策關切 , 強化自上而下與自下而上相結合的官員成長模式 , 建設一支既熟悉地方工作經驗 , 又具有遠見卓識的新時期幹部隊伍。
( 四 ) 健全交流機制 , 確保任期穩定
公共政策制定的過程一般包括政策制定、政策執行、政策評估、政策終結和政策監督五方面。一項政策從拍板到落地需要一定的時間成本 , 憲法規定的五年一屆任期縮短了幹部的工作時長 , 更不用說頻繁交流、輪崗形成的"走馬"領導。官員任期的縮短一方面不利於新政策的完整推行 , 某些追求"短期政績"的市長甚至直接捨棄上一任領導制定的相關政策 , 造成政策夭折的惡性循環 ; 另一方面 , 為追求晉升而頻繁換崗 , 易導致官員忙於應付各類新出現的人際關係 , 而將地方治理工作置若罔聞 , 本末倒置。因此 , 有關部門必須慎重斟酌如何平衡市長的輪崗交流與任期穩定 , 如市長的換屆時間與任期長短 , 幹部交流的時長、任地、崗位限制都是亟待通過制度規範化的內容。 【原文參考文獻、註釋略】
作者：中國人民大學公共管理學院教授、中國人民大學國家發展與戰略研究院國家治理研究中心副主任祁凡驊，中國人民大學公共管理學院碩士研究生盧湘枚；
原題：地級市市長任用規律：從"十五大"到"十九大"——基於 GDP 百強市市長相關數據的研究；
來源：《國家行政學院學報》2018 年第 5 期
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