「深度解讀」如何喚醒“沉睡的資源”，縮小城鄉差距？

黨的十八大以來，我國農業農村發展取得了巨大成就，農業現代化穩步推進，糧食等主要農產品供應充足，脫貧攻堅也取得了決定性進展。然而在新的歷史條件下，我們依然面臨農業生產效率不高、農村環境汙染嚴重、農民增收渠道匱乏等現實難題。截止到2016年底，全國僅有32.3%的村有幼兒園、託兒所，實現生活汙水集中處理或部分集中處理的村只有17.4%，接通天然氣的村只有11.9%，城鄉居民收入比為2.7:1，城鄉差距不容忽視。隨著改革的全面深入，解決城鄉之間的差距成為推進“三農”工作、實現鄉村振興的一大關鍵。如何解決城鄉差距帶來的發展難題？為什麼當前要把城鄉融合作為鄉村振興的突破點？推進城鄉融合我們又要破除哪些誤區？《中國經濟大講堂》特邀知名經濟學家，中共中央政策研究室原副主任鄭新立為您深度解讀。

嘉賓簡介

鄭新立，中共中央政策研究室原副主任、中國國際經濟交流中心常務副理事長。他長期從事宏觀經濟理論和經濟政策研究，曾參加中央一系列重要文件的起草工作，在計劃和投資體制改革、宏觀經濟調控、中長期發展政策等領域具有深入研究和獨到見解。

（以下為演講主要內容）

黨的十九大報告分析了中國社會的主要矛盾，提出主要矛盾已經轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾”。這個主要矛盾主要體現在城鄉發展差距拉大的矛盾，整個社會發展不平衡、不充分。概括地來說表現在四個方面：城鄉之間不平衡、地區之間發展不平衡、經濟和社會發展不平衡、經濟發展和生態環境之間不平衡，這四個矛盾裡面城鄉矛盾是本質性的、主要的。

城鄉差距是新時代社會主要矛盾的集中體現

現在解決城鄉矛盾是我們面臨的一個歷史性的任務。改革開放以來，我們已經經歷了四次大的結構轉換。

第一次結構大轉換是八十年代。我們通過農村的改革，把農業的發展潛力釋放出來，農業生產迅速發展，同時鄉鎮企業崛起，我們用十年時間結束了短缺經濟。

第二次結構大轉換是上個世紀的九十年代。我們提出了建立社會主義市場經濟體制，國有企業要建立現代企業制度。同時提出要振興四大支柱產業，包括電子機械、石油化工、汽車製造和建築業。九十年代初期的時候，這四大產業佔GDP的比例只有8%，經過十年的實踐，這四大產業佔GDP比例超過25%，從而帶動了九十年代經濟的騰飛。

第三次結構大轉換是進入新世紀的第一個十年。我們通過發行長期建設債券，支持基礎設施建設，用十年左右的時間，把高速鐵路網、高速公路網和信息網絡規模創建到世界第一。這十年，我們的增長速度達到兩位數，成為中國歷史上黃金增長期，同時也為今後的發展奠定了基礎。

第四次結構大轉換是進入新世紀的第二個十年。在需求結構上，首先，我們調整投資和消費的比例，著重擴大消費對經濟增長的拉動作用。這個調整最近也取得了決定性的成功，消費對經濟增長的拉動作用，今年上半年已經達到70%左右，成為國民經濟增長的第一拉動力。

第二個，我們調整了產業結構，改變了過去經濟增長過度依賴工業增長的局面，第三產業成為經濟增長點。2017年第三產業佔國內生產總值的比重已經達到了52%，成為國民經濟中最大的產業，成為就業的增長點和經濟的增長點。

第三個，我們調整了要素結構，著重通過自主創新，用具有自主產權的技術來拉動產業的升級，同時改善管理、提高勞動者素質。

所以，最近這十年，我們發展方式的轉變已經邁出了實質性的步伐，這個任務還沒有完成，還得繼續努力。現在我們面臨著產業結構、經濟結構的第五次大轉換，這就是要調整城鄉結構。我認為，

城鄉發展差距體現在什麼地方呢？首先來看城鄉居民收入，城鄉居民收入差距最大的時候是3.1：1。最近幾年，我們採取了一些措施增加農民的收入，所以城鄉居民收入已經下降到2.7：1，但這個差距仍然是很大的。為什麼收入差距這麼大呢？關鍵是農業的勞動生產率比較低。現在我們農業勞動力還有2億1千萬，種了18億畝耕地，平均一個勞動力種8.5畝地。所以在這個狹小的規模上，它的勞動生產率是不可能上去的，所以農民收入水平低。決定性因素在於農業的勞動生產率低，農業勞動生產率低的原因是什麼呢？就是土地的經營規模狹小。

我們沒有那麼多耕地讓大家種，農民一個人種8.5畝地，按照他的實際的能力和現在的機械化水平能種多少地呢？大家可能想象不出來。2016年我到河南信陽的一個縣去考察，全村一萬多畝地，就一個勞動力全部給承包了，一個人種一萬畝地，農忙的時候再僱點短工。他有全套的農業機械，一年的收入也達到幾百萬，比出去打工收入還高。2016年習主席在全國農村工作會議上講話表示，北方單季農業地區，一個勞動力如果能種到100畝到110畝，中部和南方雙季農業地區，一個勞動力種50畝到60畝，那麼農業的勞動生產率就能趕上社會平均勞動生產率，農民的收入水平就能夠趕上社會平均的收入水平，這樣農民就能成為一個體面的職業。所以，

另外，從公共服務來看，農村的公共服務遠遠地落後於城市，農村的醫療水平、教育水平跟城市相比差距比較大。現在一年考上大學的，城市的入學率跟農村入學率差得比較遠；從環境上來看，我們城市現在非常漂亮，而且越來越漂亮，比發達國家那些城市甚至還要好，但是農村跟城市比，這個反差越來越大，特別是中西部的農村比較落後。那麼生態環境也集中體現在農村的面源汙染、食品質量以及農村環境髒亂差這些方面。

所以黨的十九大提出，主要矛盾已經轉變了，變成發展的不充分、不平衡這個矛盾。這個不平衡主要體現在城鄉發展的不平衡，不充分主要體現在農村的發展不充分。

導致城鄉差距拉大的主要原因是什麼？

從體制上來看，城鄉差距拉大，主要是在於城鄉兩個市場的發育程度不同，

具體來講，我們來看生產力的三大要素：

1、勞動力

勞動力在四十年的時間內，從農村流入城市兩億八千萬，都是精壯勞動力，他們為城市的繁榮和發展做出了重大貢獻，但是由於他們農村的戶籍使他們分享不到城市戶籍居民所享受的公共服務，老了還得回去，這是很不公平的。

2、資金

改革開放四十年，我們設在農村各種各樣的金融機構像一個個的抽水機，把農村那點可憐的積累能力，把資金都集中投放到城市，投放到沿海地區，投放到國有企業，投放到國家的重點項目。所以農村的金融機構都是存差，城市的金融機構都是貸差，因為這些資金在農村找不到投資的機會，所以只好流到城市裡面去了，這個資金的流動四十年算起來至少在幾十萬億元，農村的資本支持了城市的發展。

3、土地

我們國家農村土地實行集體所有制，城市的土地實行國有制。城市建設用地從哪兒來？先由政府從農民那兒把土地徵過來變成國有土地，那麼經過幾通一平、招拍掛，土地的價值就上升了幾十倍、上百倍，所得收入70%左右政府變成它的第二財政了。政府拿這個錢也沒有自己隨便花，用於城市建設了。所以四十年通過土地的流轉，農民對城市建設做的貢獻也在幾十萬億元。

所以這三大要素都是從農村到城市單向流動。現在解決城鄉發展差距的問題，關鍵就是要建立一個城鄉一體化的市場體系，允許生產要素在城鄉之間自由流動，打破阻礙要素在城鄉之間流動的各種政策壁壘、行政壁壘，只有這樣我們大量的生產要素才能流到農村去，來搞鄉村振興。

城鄉融合必須發揮市場對城鄉資源配置的決定性作用

在勞動力、資金和土地這三大要素中，農村的土地資源無疑具有巨大潛力。黨的十八屆三中全會做出深化農村土地制度改革的重大決定，並在全國推行以完善土地徵收制度、建立農村集體經營性建設用地入市制度和農村宅基地改革為主的農村“三塊地”改革試點。截止到2018年3月，全國33個試點地區集體經營性建設用地入市地塊812宗，面積1.6萬畝，總價款約183億元；共辦理農房抵押4.7萬宗，抵押金額91億元；退出宅基地 9.6萬戶、面積約7.1萬畝。農村的“三塊地”改革在提高土地資源利用率的同時，又會為鄉村振興帶來哪些巨大的影響？

城鄉融合，融合是什麼意思？就是不要再分城市和農村、城市戶籍和農村戶籍、城市土地和農村土地了，就是要建立一個一體化的市場，通過市場來配置，讓要素能夠按照價值導向來進行流動，這是實現鄉村振興的決定性因素。

這裡關鍵在於農村土地制度的改革，要激活農村的資本。承包地按照中央的要求，實行“三權分置”，就是所有權歸集體，承包權歸農戶，經營權放開搞活。這樣通過承包地經營權的流轉來發展規模化的經營，發展社會化的大農業，農民從承包經營權的流轉中間可以獲得財產性收入。農民把地交給合作社、農業公司來種，人家給你的轉包費可能比你自己種的純收入還要高。

我到湖南的一個縣去調研，那裡一畝地一年的轉包費是700元，農民算了一個賬，如果自己去種地，投工、投勞、肥料算在一起，一年純收入也不過500元或600元，你自己什麼也不用管，讓人家種，一年給你700元，那麼你自己就可以出去打工，在當地打工一天一個小工就200元錢。那麼你在農村的土地轉包出去了，你不用打理了，有農業掛靠公司或者是合作社打理了，你就安心到城市去打工，可以獲得更高的收入了。

像這樣一個家庭，如果夫妻兩個人出去打工，一個人一年掙4萬元到5萬元，兩口子加在一起可以掙到8萬元，家裡10畝地轉包出去，一年可以獲得7000元的轉讓財產性收入，加在一起一年能夠賺到9萬元，甚至10萬元，那麼家庭年收入9萬元到10萬元是什麼水平呢？就是中等收入的家庭了。

第二塊是宅基地的改革。黨的十八屆三中全會決定，鼓勵農民將自己的房產和宅基地抵押、擔保、轉讓，增加財產性收入的渠道。國務院已經確定了全國14個宅基地改革的試點縣，現在改革已經進行五年了，經驗都出來了，可以說，宅基地制度改革出現了奇效。

安徽金寨縣通過宅基地的整理，節約了農村建設用地兩萬多畝。兩萬多畝拿出一萬畝經過國土資源部批准，放到全省的建設用地市場上去交易，一萬畝賣了五十個億，平均一畝地賣了50萬元。政府財政拿這50萬元，再加上財政另外增加一部分錢，這些錢一部分用來補貼農民住房，農民如果把原來的房子置換出去，基本上不要花什麼錢就可以在生態宜居區換上一套樓房，集中居住。裡面有各種各樣的公共服務，垃圾處理、上下水都有，農民的住房條件一下子跨越了二十年。不願意要房子的，進城落戶了，進城去買房子了，那麼給你價值補償，給你幾十萬元，實現了“三滿意”：

我想宅基地的改革是一個大文章。農村宅基地有17萬平方公里，全國城鄉建設用地加在一起才22萬平方公里，我們城市建設用地佔了5萬平方公里，農村就佔了17萬平方公里。現在一個農村人口占的建設用地是一個城市人口三倍多，17萬平方公里合2.5億畝。大家想想，如果用安徽金寨的經驗來看，它有多麼大的潛在的價值？這麼大的價值作為抵押擔保，撬動城市資本進來，何愁鄉村振興沒有資金呢？所以關鍵在於改革，在於農村土地的資本化、市場化、商品化，這是一個核心，也是我們通過改革要釋放的最大的新動能。

推動城鄉融合必須抓緊做好哪四件事？

1、加快農業現代化

我們現在農業經營規模太小了，一個勞動力只能種八畝半地。我給大家提供一個數據，美國的耕地面積比我們多，農村人口只佔整個人口的1%，也就是隻有三百多萬人。平均一個家庭農場經營的規模是八千畝，我們是八畝，人家是八千畝，是我們的一千倍，我們的國際競爭力怎麼能夠趕上人家？所以，搞規模化、專業化、社會化的經營是農業發展的必由之路。

跟大家舉一個養殖業的例子。中國人愛吃豬肉，生豬的產量和豬肉消費量全世界第一，有人講中國人會養豬，我說不會養豬。美國有兩個養豬公司，一個飼養公司一年的出欄量是三千多萬頭，還有一個公司一年出欄量是兩千多萬頭，兩個公司養豬供美國人吃都吃不完，還大量出口。我們中國家家戶戶養了十頭、二十頭豬，很分散，勞動生產率很低，關鍵是豬糞沒有很好地處理，把農村的水都給汙染了。

2、新農村建設

現在農村宅基地上的房子大量閒置，通過村莊的整治和宅基地整理可以節約大量土地。這件事只能集體來搞，這樣可以拉動建材工業的發展，拉動大量的投資。節約的土地可以拿來入股，給公司搞旅遊，搞特色小鎮，發展一些第三產業。

3、農民工市民化

中國農民工2億8千萬，留守兒童是6000萬，留守婦女4300萬，留守老人4000萬，加在一起超過4億人處在全家分離狀態。這四億人他們的中國夢是什麼呢？我想就是全家團圓夢，我們應該幫他們圓這個夢。只要在城市有穩定的工作和收入的，就應該把他們的住房列入城市社會保障房的覆蓋範圍之內，幫助他們把戶籍給解決了。

4、特色小鎮建設

特色小鎮是在四平方公里左右的地方，鼓勵在城市郊區一小時生活圈的範圍內引導城市的企業、學校、醫院、科研單位到周邊地區去，跟小鎮上的資源結合起來，制定一個規劃，把上下游的產業鏈都集中在這裡來。浙江人一共建了78個特色小鎮，最典型就是紹興市諸暨縣的大唐鎮，它是襪子小鎮，一年襪子的生產量達到70多億雙，可以供全世界人每人供應兩雙，所以它的競爭力非常強。現在有基金小鎮、紐扣小鎮、夢想小鎮、創業小鎮、互聯網小鎮，如果我們能夠像浙江這樣發展這種產城融合的特色小鎮，那麼我們就能夠改變我們城市佈局，可以拉動了我們巨大的需求。德國城市化已經很成熟了，城市化率達到92%，但是德國人現在70%是住在小城鎮裡面，它依託一個企業就可以辦一個小城鎮。我到德國去，大眾公司是單獨一個小鎮，奔馳公司是單獨一個小鎮。在一個小鎮上就幾萬人，就在這個企業裡面上班，可以步行上下班，既沒有噪音困擾，也沒有交通擁堵。我們中國將來也要往這個方向發展，發展一批特色小鎮。

把這四件事幹好了，我們就能夠改變經濟下行的局面，可以成為中國經濟增長的最大的新動能。

推動城鄉融合必須破除哪四個誤區？

目前，中央用於農業轉移人口市民化的獎勵資金達到100億元，全國有1800多個市縣已將農民工納入公租房保障範圍，全國農民工隨遷子女義務教育納入政府財政保障的接近90%，加快城鄉融合成為我國經濟轉型的關鍵舉措。推進城鄉融合發展，需要破除的誤區又有哪些？

第一個誤區就是認為農村土地“兩權分離”是搞私有化。一方面，認為“兩權分離”就是搞土地私有化，就是走回頭路，這個路子不能走；另一方面，農村的土地“兩權分離”或者“三權分置”還不過癮，還不行，中國的土地只有搞私有化，那才能解決問題，這兩個方面認識都是不對的。中國實行了幾千年的土地私有化，在私有化的基礎上兼併。兼併了以後階級矛盾尖銳，爆發農民起義，然後平分地權。隔幾百年就發生一次農民起義，幾千年的歷史就是圍繞土地的兼併和反兼併進行的，所以私有化並不一定能夠帶來現代化。印度的土地是私有的，巴西、墨西哥的土地都是私有的，並沒有給他們帶來現代化。所以

另外，中國農村土地是集體所有制，把它的承包權、使用權賦予農戶，實行“兩權分離”。農村土地的使用權可以抵押、擔保、轉讓，在法律上叫用益物權，經營權、使用權、轉讓權、繼承權、受益權都包括在內了。用益物權賦予農戶，農戶拿這個用益物權來抵押、擔保、轉讓，農戶的土地就可以跟市場經濟對接了，成為一個可以流動的、可以分割的、可以整合的生產要素。所以，

城市資本下鄉，支持農業現代化、新農村建設、農民工市民化和特色小鎮建設，這不是掠奪農村的資源，而是把農村的資源價值得到實現。資源放著不用，價值實現不了，農民還照樣看著“金飯碗”沒飯吃。資本下鄉，激活了土地資本，跟資本結合起來，使它能夠獲得市場價值，獲得交換價值，這樣農村就能夠發展起來。

當然，城鎮資本下去，不要搞封建“土圍子”，圍一大片地，自己搞一個大的莊園，不是這樣的。我們要把農村土地節約起來來發展各種經營，每個農民和城裡人都能獲得一個比較好的居住環境和生產經營的環境；另外，銀行把土地抵押過去，如果到時候還不了錢，土地經營權變成銀行的了，銀行拿到的也不是土地的所有權，而是土地經營權或者使用權，也就是土地的用益物權，幾十年以後還要將所有權收回。所以土地不允許個人之間買賣，土地的流轉要符合規劃的要求、符合法律的要求。特別是土地使用性質的改變，必須要經過法律的批准，原來的耕地變成建設用地了，要由法律來管著，考慮怎麼能夠進行置換才能改變。

很多人擔心，我們的耕地如果流轉了、減少了怎麼辦？這是一個偽命題。所有的國家在工業化、城市化過程中間，耕地都是增加的，而不是減少的。農村宅基地佔了2億5千萬畝的耕地，如果通過宅基地的整理，拿出來一半左右用來滿足當地的建設用地，還有一部分節餘可以拿來進行交易。這樣，至少可以節約50%的土地，把它復墾成耕地，那麼，農村宅基地整理可以增加耕地50%。中國農村的土地制度的改革，不會減少耕地反而會增加耕地。現在2.5億畝的農村宅基地，如果通過村莊整治、宅基地的整理，就可以增加1億畝以上的耕地。

今年，國務院通過了一個非常好的文件，有一個重大突破就是：農村建設用地佔補平衡所節約的指標可以跨省域調節使用。這就意味著中部農民工輸出大省，比如河南退出的宅基地比較多，節約建設用地比較多，這個指標就可以集中起來賣給廣東人、江蘇人、浙江人，賣一個好的價錢。這些地方需要建設用地，買了指標以後，就可以把耕地變成建設用地。當耕地減少，還能通過中部省耕地增加來加以彌補。所以從全國整體上來講，耕地是增加的不是減少的。

長期以來，我們研究農村問題的同志、農口工作的同志，都希望財政增加給農村的投入。現在對“三農”投入已經佔我們財政預算支出的10%，每年有幾萬億元投入到“三農”問題上去，可以說財政已經盡了最大的力。但是就算一年投入一萬億元，全國這麼多人，平均一個人頭上也沒有多少。所以，關鍵是要通過財政的投入引導社會資本的進入。社會資本進入那就是幾萬億元，幾十萬億元投入進去。

實現鄉村振興、解決鄉村振興所需要的資金問題，不能完全把希望寄託在財政投入上，而是要通過財政的引導把社會資本引過來，要以“三塊地”為平臺，撬動城市資本下鄉，這樣才能夠解決鄉村振興所需要的資本。

我相信在黨的十九大精神的指引下，全黨全國人民緊緊抓住社會主要矛盾，通過城鄉的融合發展來實現鄉村振興，我們建設一個美麗的新農村指日可待。而且通過鄉村振興、通過我們結構上把最後這個“硬骨頭”啃下來，用十幾年的時間提高農業勞動生產率，搞好鄉村建設，把經濟發展的巨大的潛力釋放出來，未來十幾年到2030年我們保持中高速的增長，是完全有可能的。

閱讀更多 中國經濟大講堂 的文章

關鍵字: 農業 農村 經濟