——解讀三十年來《最高人民檢察院工作報告》中的民事行政檢察
最高人民檢察院副檢察長 張雪樵
以1988年最高人民檢察院民事行政檢察廳設立為標誌，我國民事行政檢察工作迄今已三十而立。習近平總書記深刻指出：“一切向前走，都不能忘記走過的路；走得再遠、走到再光輝的未來，也不能忘記走過的過去。”回顧民行檢察的三十年，絕不能離開國家改革開放的四十年。每年全國人大會議上的《最高人民檢察院工作報告》（下稱《報告》）是對全國檢察工作最權威的總結回顧與開篇佈局，梳理解讀三十年的《報告》文本，可以一葉知秋更好感知這場人類歷史上最為偉大的“三千年未有之變革”留給中國特色社會主義民事行政檢察制度的發展契機和時代烙印，也可以一脈相承更好把握民事、行政、公益檢察事業的改革大勢和未來之路。
一、監督領域不斷擴展
始終以服務經濟社會改革開放發展為目標主線，著力築牢民事行政審判領域的最後一道防線。上個世紀80年代隨著改革開放大潮的啟動，私營經濟開始出現並逐步壯大。1987年，全國城鎮個體工商戶等各行業從業人員已經達到569萬人，大批民營企業蓬勃興起，隨之而來的民事經濟糾紛也快速增長，1981和1982兩年全國法院審判民事案件約140萬件。於是，對民事、行政訴訟進行監督也被提上立法日程，我國1982年民事訴訟法（試行）規定檢察機關有權對民事審判活動進行法律監督。1988年，全國法院審結民事案件約120萬件，比上年增長約20萬件。民商事糾紛如潮而至，審判監督呼之欲出。正是在這個大背景下，為了“完善檢察機關的法律監督職能”“為人民群眾全面行使當家作主的權利提供法律保證”，民事行政檢察業務開始在少數基層檢察院試點啟航（1989年）
（括號內所標年份指引文內容源於該年度《報告》，下同），1990年全國民事、行政訴訟法律監督工作正式起步。在改革開放的總設計師鄧小平同志發表南巡講話的1992年，各級檢察機關大力培訓民行檢察干部，克服困難，初步開展了民事審判和行政訴訟的法律監督工作。1994年《報告》首次強調“加強民事審判和行政訴訟活動的法律監督”，並且首次公佈了民事、經濟和行政抗訴案件的數量和立案偵查徇私舞弊、索賄受賄的審判人員的數量。
“為適應社會主義市場經濟對法律調整的迫切需要，依法保護國家、公民和法人合法權益，檢察機關積極開展民事行政檢察工作”（1998年）。為了助力打好國有企業改革攻堅戰，解決好兼併破產企業和分流下崗職工中的法律問題，要求“認真履行法律監督職責，努力為改革開放和經濟建設創造良好的法治環境……把強化訴訟監督、維護司法公正擺到更加突出的位置”（1999年），“各級檢察機關認真審查當事人申訴，注重對判決、裁定嚴重侵害國家利益、社會公共利益和當事人合法權益的案件，以及因枉法裁判導致司法不公的案件進行監督”（2002年），重點監督嚴重侵害國家利益或社會公共利益、侵害農民工、下崗職工利益的案件（2003年、2004年）。
改革就是改利益、“動奶酪”，隨著改革的推進，改革中的深層次矛盾也日益突顯，特別是進入新世紀以來，改革進入深水區，對民事行政檢察服務大局、化解矛盾、平等保護等提出了更高的要求。1997年《報告》首次強調做好民事行政申訴人的息訴工作；2004年《報告》要求“綜合運用檢察職能，為黨和國家工作大局服務，為完善社會主義市場經濟體制創造良好的法治環境”，“緊緊圍繞改革發展穩定大局，全面履行法律監督職能……在對刑事訴訟、民事審判和行政訴訟的法律監督中，重點糾正群眾反映強烈的執法不嚴和司法不公問題，維護司法公正。繼續做好集中處理涉法上訪工作，建立健全工作機制，依法及時解決群眾的合理訴求”（2005年）；“更加註重服務經濟發展……加強對民事審判、行政訴訟的法律監督，平等保護各類市場主體的合法權益，促進各種所有制經濟共同發展”（2008年）；“更加關注和保障民生……強化對涉及勞動爭議、保險糾紛、補貼救助等民事審判和行政訴訟活動的法律監督”（2009年）。
2008年的金融危機給民營企業的生存與發展帶來了極大的困難，為了幫企解困，創造良好的營商環境，2010年《報告》則首次要求“著力保障企業正常經營發展”，“從有利於維護企業正常生產經營、有利於維護企業職工利益、有利於維護經濟社會秩序穩定出發，依法妥善處理涉及企業特別是中小企業的案件，平等保護各類市場主體和中外當事人的合法權益”。
進入新時代，民事行政檢察服務經濟社會發展的目標更加呈現具體化。2013年《報告》強調“積極推進法治中國建設……全面加強對偵查、審判、執行等活動的法律監督”“加強和規範民事行政檢察工作，重點監督糾正裁判不公、虛假訴訟、民事調解損害國家利益和社會公共利益、違法執行等問題……自覺接受公安機關、人民法院在訴訟中的制約，保障律師依法執業，共同維護司法公正和法律權威，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”（2014年）；“努力為經濟高質量發展和打好‘三大攻堅戰’提供法治保障。圍繞保障經濟高質量發展，服務保障供給側結構性改革，平等保護各種所有制經濟產權，保護科技創新和成果轉化。依法甄別糾正產權糾紛申訴案件……強化對土地承包、土地流轉、農房租賃、集體產權改革等領域民事行政訴訟的法律監督，保障鄉村振興戰略實施”（2018年）。
注重監督審判人員違法行為和查辦審判人員貪贓枉法犯罪，作為對民事行政檢察職能的延伸和保障。隨著民事行政訴訟監督工作的深入，檢察機關開始深挖民事行政錯誤裁判背後的深層原因，使監督治標更治本。自1994年《報告》首次提到“突出查辦了在民事、行政審判中因審判人員徇私舞弊、索賄受賄而導致錯誤裁判的案件……通過對判決、裁定明顯不公案件的審查，發現並立案偵查徇私舞弊、索賄受賄的審判人員44人”。1995、1996、1997年立案偵查審判人員在民事和行政案件審判活動中徇私舞弊、索賄受賄案分別為65件76、183人、237件264人。該三年的《報告》還分別引述了審判人員枉法犯罪的三起案例，體現了社會各界對審判人員枉法犯罪的高度關注和檢察機關的積極回應。針對查辦司法腐敗案件連年的大幅增長，“把執法監督同查辦執法犯法、貪贓枉法的犯罪案件結合起來，維護司法公正和法律尊嚴”（1998年）。
積極適應法治新需求，拓寬納入監督範圍的訴訟過程。一是探索實施對執行活動的監督，從2009年首次報告“探索開展對民事執行活動的監督”，經過2011年至2013年“積極推進相關司法改革，穩妥開展對民事執行活動的法律監督試點工作”，2014、2015年分別報告“對民事執行活動中的違法情形提出檢察建議”數量為41069、33107件。在監督實踐基礎上“完善監督範圍和程序”（2016年），“與最高人民法院共同出臺民事執行活動法律監督規定，共同推動依法執行和規範監督；聯合開展執行案款集中清理，促進解決執行款物管理混亂等問題”（2017年）。二是對審判程序違法的監督。因2012年修改後民訴法賦予了檢察機關對審判程序違法行為的監督職能，“全面履行對訴訟活動的監督職能”成為民事、行政訴訟監督的題中之義。2014年首次報告對審判中的違法情形提出檢察建議18398件，五年對審判程序中的違法情形提出檢察建議8.3萬件（2018年）。三是加強對“虛假訴訟”的監督。因2008年金融危機出現逃廢、轉嫁銀行債務等虛假訴訟，2009年首次報告“依法加強對損害國家利益、公共利益、案外人利益的虛假訴訟的法律監督”。針對資金鍊中斷、非法集資案件多發導致民間借貸、破產等領域為獲取非法利益而虛構事實打“假官司”的問題，又“加強對民事虛假訴訟的監督……組織開展專項監督，重點監督中介服務機構‘居間造假’和涉案人員眾多的‘規模性造假’，對1401件虛假訴訟向人民法院提出抗訴或再審檢察建議，查辦涉嫌濫用職權、受賄的司法人員63人”（2016年）；“針對民間借貸、企業破產、房屋買賣、馳名商標認定等領域，為謀取不正當利益打‘假官司’問題，開展虛假訴訟專項監督，重點監督‘規模性造假’和中介服務機構‘居間造假’”（2018年）。三是積極探索“行政檢察”。在推進依法治國方略、推進法治政府建設的大背景下，各地檢察機關一直以行政訴訟監督為主要內容開展行政檢察工作，同時也積極開展行政執法檢察監督的探索，取得了豐碩的成果，體現在案件數量較多、建議採納情況較好。黨的十八屆四中全會明確提出了對涉及公民人身財產權益的行政強制措施加強檢察監督、檢察機關在履行職責中發現的行政違法行為應督促糾正等行政檢察改革舉措，2017年《報告》首次專門提出“行政檢察監督”，“積極探索行政檢察監督，維護司法公正、促進依法行政”。2018年《報告》進一步強調“推動刑事、民事、行政檢察工作全面發展”。
二、監督方式不斷豐富
以抗訴作為強化民事行政檢察監督方式體系的主要構成。1992年《報告》首提“抗訴”一詞，“立案審查公民、法人和其他組織不服人民法院已生效判決、裁定的民事、經濟糾紛、行政案件申訴530件，對確有錯誤的判決、裁定依法提出了抗訴，開始顯示了法律監督在保障民事、行政法律正確實施中的作用”（1992年）。自此抗訴成為檢察機關法律監督保障民事、行政法律正確實施的主要方式。1994年首次報告“抗訴”案件數量為310件，逐年增長几乎成井噴式，2001年為16944件，八年之內增長了50多倍。從2001年達到峰值後，直至2012年都維持在年均10000件抗訴案件左右，之後逐年下降，2017年報告抗訴3282件，漸趨穩定。抗訴案件數量增減的原因是諸多因素造成的，既是檢察監督促進公正司法的效果體現，也是多元監督方式如再審檢察建議分擔抗訴監督壓力的成果顯現。在注重擴大數量規模的基礎上關注辦案質量，2002年報告改判案件數量，“依法提出抗訴16488件，法院已審結10145件，其中改判5377件，撤銷原判發回重審900件”。
以檢察建議作為民事行政檢察監督方式的重要載體。檢察建議相對抗訴而言是一種柔性監督，相對靈活，根據具體內容和用途不同，早期《報告》中在民事行政檢察還使用過“改判建議”“糾正意見”等表述，譬如“向人民法院提出改判建議1477件”（1995年），“向法院提出糾正意見1783件”（1997年）。“（五年）向法院提出檢察建議8082件”（1998年）。自2004年《報告》開始出現“再審檢察建議”的表述。基於檢察建議的特點，在民事行政檢察的發展實踐中不斷在更廣泛的領域中得到運用，2012年修改後民訴法賦予了檢察機關對審判程序違法情形的監督職能，自2014年報告起，廣泛用於“審判中的違法情形”“民事執行活動中的違法情形”等方面的監督。“對審判中的違法情形提出檢察建議18398件，對民事執行活動中的違法情形提出檢察建議41069件”（2014年）。2018年最高人民檢察院還就公告送達的司法管理問題向最高人民法院發出了檢察建議。
以督促和支持其他主體提起訴訟作為民事行政檢察監督方式的有效補充。隨著社會不斷髮展，檢察機關積極探索通過督促和支持其他主體提起訴訟的方式履行法律監督職責。2008年首次報告“一些地方檢察院開展了對涉及公益案件的支持起訴、督促起訴工作”。在歷年報告中，督促起訴和支持起訴經常會同時出現，但“督促起訴”以職責負擔為前提，其對象是負責國有資產監管職責的部門或單位，“對造成國有資產嚴重流失等涉及公共利益的民事案件，通過檢察建議督促有關單位及時提起訴訟”（2009年）。“支持起訴”的對象則沒有職責方面的限制，一般往往是訴訟中的弱勢一方。“對19021件侵害國家和社會公共利益、侵害困難群體合法權益的民事案件，支持受害單位和個人起訴”（2014年）。
以檢察機關提起公益訴訟作為民事行政檢察監督方式的重大創新。隨著我國經濟社會的發展，對公共利益的保護成為人民群眾關注的熱點問題，自上個世紀90年代起，一些地方檢察機關基於法律監督機關的憲法定位，探索通過檢察機關直接提起訴訟保護公益的方式，彌補我國公益保護制度的不足，更好保護國家利益和社會公共利益。1997年，河南省方城縣檢察院以原告身份起訴該縣工商局擅自出讓房地產致使國有資產流失案，是我國改革開放以來由檢察機關提起的第一起公益訴訟案。此後，湖南、浙江、山東等地檢察機關也相繼成功辦理了國有財產、環境保護等領域的公益訴訟案件。2008年首次報告“涉及公益案件的支持起訴、督促起訴工作”，成為公益訴訟制度的雛形。隨著2014年10月黨的十八屆四中全會正式提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，在不到三年的時間內，檢察公益訴訟經歷了頂層設計、法律授權、試點先行、立法保障、全面推進的五個階段，公益訴訟工作不斷引向深入。“探索檢察機關提起公益訴訟”“紮實推進檢察機關提起公益訴訟試點”（2016年）。“深入推進檢察機關提起公益訴訟試點”“深化檢察機關提起公益訴訟試點，推動完善立法”（2017年）。“檢察機關提起公益訴訟制度改革取得重大進展”“全面推進檢察機關提起公益訴訟工作，堅決維護國家利益和社會公共利益”（2018年）。
三、監督原則不斷細化
一是在總體工作上，要積極穩妥、依法居中。民事行政檢察工作與經濟社會聯繫緊密，既要積極回應社會生活，又要注意社會反響，實踐中尤其是工作初期需要堅持積極穩妥的原則。“根據民事訴訟法和行政訴訟法的規定，各級檢察機關本著‘積極、認真、穩妥’的原則，大力培訓幹部，克服困難，初步開展了民事審判和行政訴訟的法律監督工作”（1993年）。隨著對民事行政檢察工作規律的把握不斷深入，監督原則也更加明確。2010年最高人民檢察院召開全國第二次民事行政檢察工作會議，曹建明檢察長在講話中強調了民事行政檢察是對公權力的監督。“強化民事審判和行政訴訟監督。制定實施《關於加強和改進民事行政檢察工作的決定》，堅持依法監督、居中監督等原則”（2011年）。
二是抗訴與息訴並重的原則。抗訴與息訴都是民事行政檢察監督工作的重要內容，檢察機關一方面要滿足民眾對司法公正的需求，一方面也要支持法院依法行使審判權以維護司法權威。隨著社會不斷髮展，人們的權利保障意識不斷增強，進入訴訟程序的當事人對自身權利的主張更為強烈，在申訴主張不能得到支持的情況下更需要做好息訴工作，這也是檢察機關維護國家法制權威的重要體現。自1997年報告首次提出“息訴”工作，此後多年都進行強調並作為維護司法權威的重要方式。隨著申訴案件量不斷上漲和息訴壓力不斷加大，2011、2012、2013、2014年每年報告“堅持抗訴與息訴並重”，分別對認為裁判正確的44021、30592、143650（共五年）、22305件申訴，耐心做好當事人的服判息訴工作。將息訴工作的重要性放到新的高度。隨著人民群眾法律素質的不斷提升，需要檢察機關在監督工作中進一步加強對法律適用方面的解釋和說明，增強說理的針對性和可接受性，才能更好實現息訴效果，2014年報告強調通過“釋法說理”做好息訴工作。
三是對經濟領域的各類市場主體堅持“平等保護”原則。市場經濟條件下，強調各類主體的平等性，民事行政檢察工作涉及廣泛的市場主體的切身利益，必須平等保護。從2004年報告首次提出“平等保護各類市場主體的合法權益”，到2018年報告“平等保護各種所有制經濟產權”，對平等保護的對象和途徑的認識更加明確。
四是對社會領域的各類特殊群體“加強保護”。在市場經濟條件和社會轉型背景下，各類傳統的或新生的弱勢群體由於在競爭中處於不利地位或受改革因素影響，需要對其加強保護，才能充分彰顯社會主義制度的優越性。2004年首次報告“農民工”群體的合法權益司法救濟工作；“加強對人權的司法保護，堅決打擊侵犯人權的犯罪，依法維護軍人軍屬、歸僑僑眷的合法權益，維護農民工、婦女、兒童和殘疾人的合法權益，維護訴訟參與人的合法權益”（2007年）；“依法維護軍人軍屬、歸僑僑眷的合法權益，加強對婦女、兒童、殘疾人、農民工、下崗職工權益的司法保護”（2009年）。2018年報告“2017年12月部署農民工討薪問題專項監督”，對農民工群體保護的領域更加具體、措施的針對性更強。“至春節前，檢察機關共支持5566名農民工提起訴訟，幫助追回勞動報酬4605萬餘元；同時向有關部門發出檢察建議370份，督促依法履行職責，幫助2萬餘名農民工追索被拖欠的勞動報酬3.4億元。”
四、監督重點不斷調整
隨著改革開放的深入，社會矛盾不斷髮生的變化通過訴訟案件反映到民事行政檢察工作領域，十分需要根據形勢變化調整監督重點，才能讓有限的法律監督資源更好地服務於社會發展和改革需要。多年報告中用了“重點監督”“重點抓了”“突出抓了”“重點加強”“注重”“強化”“加強了”等表述對監督重點予以突出。譬如從1994年到1998年五年，“重點抓了對確有錯誤的民事、經濟和行政判決、裁定的抗訴工作，突出查辦了在民事、行政審判中因審判人員徇私舞弊、索賄受賄而導致錯誤裁判的案件”。2000年以來，突出了重點監督領域，且在監督方式上，不再僅限於“抗訴工作”，體現了監督方式的多元化。“對損害國家利益和公共利益以及因司法腐敗問題導致的錯誤裁判，要作為監督重點，依法抗訴”（2000年）。2003年的報告增加了因“地方保護主義”導致的錯判——“重點監督嚴重侵害國家利益或社會公共利益、因地方保護主義造成錯判、審判人員枉法裁判以及裁判明顯不公的案件”（2003年）。2004年、2005年、2008年三年《報告》都增加了“重點監督嚴重侵害社會公益的案件，因貪贓枉法、徇私舞弊導致裁判不公的案件，侵害農民工、下崗職工利益的案件”（2004年），體現了對農民工、下崗職工群體的特殊關注，回應了社會關注。
此外，2005年《報告》還增加了“嚴重違反法定程序”的案件，體現了對程序違法的重視。2009年以來，監督重點更加聚焦具體問題和環節，如2009年的“勞動爭議、保險糾紛、補貼救助”、2013年的“虛假訴訟、違法調解”。“強化對涉及勞動爭議、保險糾紛、補貼救助等民事審判和行政訴訟活動的法律監督”（2009年）。
五、監督程序不斷規範
法治原則要求公權力的運行必須嚴格依照法律規定行使，檢察機關作為法律監督機關必須依法監督。2000年《報告》指出民事行政檢察工作存在的程序問題，包括“缺乏有效的監督辦法和手段”（2002年）、“缺乏具體的程序和有效的手段”（2003年），根源也主要在於監督程序方面的法律依據規定不足。2009年、2010年兩年都報告了法律監督存在“不敢監督、不善監督、監督不到位”的問題。
針對前述民事行政檢察工作薄弱的問題，開始注重從完善辦案流程、提出立法建議、制定司法解釋等方面不斷完善程序規範。提出“在努力做到自身公正執法的同時，不斷加大監督力度，健全監督程序，增強監督實效”（2000年），“自覺接受人大監督和人民群眾監督，切實解決檢察機關執法中存在的突出問題，嚴格執行程序法，依法規範辦案流程，提高辦案質量”（2001年）。“針對影響民事審判和行政訴訟監督實效的問題，最高人民檢察院制定了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》”“增強法律監督意識，努力探索加強民事審判和行政訴訟監督以及刑罰執行監督的有效途徑和方法，積極提出完善監督程序的立法建議，加大監督力度，提高監督實效，維護法律的統一正確實施”（2002年）。“進一步強化對民事審判和行政訴訟活動的監督措施，增強監督實效。積極提出完善監督程序和監督手段的立法建議”（2003年）。“重點研究對民事、行政訴訟實施法律監督的範圍和程序，積極提出立法建議”（2005年）。“強化民事審判和行政訴訟監督。制定實施《關於加強和改進民事行政檢察工作的決定》”（2011年）。“與最高人民法院共同出臺文件，完善對民事審判活動與行政訴訟的法律監督工作機制，開展民事執行活動法律監督試點工作”（2012年）。“認真落實修改後民事訴訟法的新規定，制定人民檢察院民事訴訟監督規則”（2014年）。
六、監督格局不斷做大
隨著民事行政檢察工作不斷髮展，一些受到體制機制制約的深層次問題愈發顯現。2000年首次報告把民事行政檢察作為檢察工作存在問題的領域，“對民事審判、行政訴訟的法律監督缺少具體的法律程序規定，操作困難，加之有的檢察院領導存在畏難情緒，依法監督的勇氣不足，致使監督工作沒有到位”。此後，多年《報告》中將民事行政檢察工作作為整體檢察工作中的“薄弱”部分：“特別是民事審判和行政訴訟監督，缺乏有效的監督辦法和手段，仍然是法律監督工作的薄弱環節”（2002年）。“對訴訟活動中執法不嚴、司法不公等問題監督力度不夠，尤其是民事審判和行政訴訟監督缺乏具體的程序和有效的手段”（2003年）。“對民事審判和行政訴訟的監督”——“依然薄弱”（2004年）、“仍然薄弱”（2005年）、“相對薄弱”（2006年）。到 2008年，“對訴訟活動特別是民事審判和行政訴訟的法律監督仍然相對薄弱，一些執法、司法不公問題沒有得到有效監督糾正”，2009年“仍然比較薄弱”，2010年，“對民事審判、行政訴訟的法律監督與人民群眾的要求仍有差距”（2010年）；2017年、2018年都報告“一些地方民事、行政、刑事執行檢察工作薄弱”。年年薄弱，何時休矣？民事行政檢察工作的長期“薄弱”局面，很顯然與快速發展的民事行政法律監督需要不相適應，存在著深刻的體制機制根源。多年來，檢察機關一直以刑事領域為主業，民事、行政領域常常被一些檢察機關當作副業，這種觀念直接影響實際工作的佈局和開展。進入新時代，張軍檢察長在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上所作《關於人民檢察院加強對民事訴訟和執行活動法律監督工作情況的報告》中深刻指出：“樹立全面平衡充分發展的理念。憲法賦予檢察機關的法律監督職能是整個訴訟領域以及與訴訟相關領域全方位的法律監督。刑事、民事、行政以及公益訴訟檢察職能要全面、平衡、充分履行。”今年7月6日，中央深改委第三次會議通過了批准最高人民檢察院成立公益訴訟檢察廳的決議，這為各級檢察機關科學佈局檢察工作指明瞭方向，更為民事行政檢察工作在新時代徹底擺脫“薄弱”、實現跨越發展奠定了堅實的理念指引。
“改革只有進行時、沒有完成時”，通過對三十年《最高人民檢察院工作報告》文本進行梳理可以看出，在我國改革開放的大背景下，民事行政檢察的監督領域不斷擴展、監督方式不斷豐富、監督原則不斷細化、監督重點不斷調整、監督程序不斷規範、監督格局不斷做大，改革開放的偉大事業既體現了民事行政檢察事業發展的歷史邏輯和前景趨勢，也永遠是中國特色社會主義民事行政檢察制度發展成為世界上最有力司法制度的強大動力。（檢察日報）
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