國家憲法日@領導幹部
<strong>尊崇法律須從敬畏憲法開始
2018年12月4日，是第五個國家憲法日，也正值我國首個“憲法宣傳週”。
日前，中央宣傳部、司法部、全國普法辦公室聯合發出通知，部署開展以尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法為主題的2018年“憲法宣傳週”活動。通知要求，要重點抓好領導幹部這個“關鍵少數”憲法學習教育，增強各級領導幹部走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性，提升領導幹部運用法治思維和法治方式解決問題的能力。
早在2014年12月4日首個國家憲法日，習近平總書記就曾作出重要指示：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”在2015年2月2日省部級主要領導幹部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班儀式上，習近平總書記強調，各級領導幹部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面依法治國必須抓住領導幹部這個“關鍵少數”。領導幹部要做尊法學法守法用法的模範，帶動全黨全國一起努力，在建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家上不斷見到新成效。
作為推進全面依法治國的“關鍵少數”，領導幹部做尊法學法守法用法的模範到底有多重要？如何充分發揮領導幹部的頭雁效應，使其成為尊法學法守法用法的先鋒？記者就此進行了採訪和調查。
<strong>貪官悔過書揭示：官員落馬多與“三無”狀態有關
“平時，我不太注意對法律法規的積累和學習，即便學，也常常是左耳進右耳出。2010年中秋節前，我在辦公室接受農業公司負責人購物卡時，根本就沒有意識到這是違反黨紀國法的行為，反而認為這是與企業主的正常往來。以至於後面通過偽造材料協助企業騙取國家資金時，還理所當然地覺得這是在幫助企業發展、支持地方經濟。我想，正是這種不懂法又不學法、得過且過的思想，才讓我深陷絕境。”
“我的犯罪，確確實實與公訴人說的一樣，因為長時間沒有學習法律，法律觀念淡薄，再加上一時糊塗，做了傻事，走上犯罪道路。”
“法律就在我們身邊，希望大家能自覺學法、守法，牢牢樹立法治觀念，堅守法律底線，切不可越雷池一步，我就是活生生的教訓。”
……
上面這些話，全部來自落馬官員的悔過書。是不是覺得很熟悉？的確，因貪汙受賄等職務犯罪而受到法律追究的官員們，在作深刻的自我反省時，常常會把自己違法犯罪的原因歸結為“法律觀念淡薄”“放鬆了對法律法規的學習”等。記者梳理《檢察日報·廉政週刊》的《懺悔錄》欄目刊登過的悔過書後發現，僅今年1月以來刊登的43篇悔過書裡，落馬官員認為自己犯罪與“不學法”“不懂法”等相關的就超過了四分之一。
“從近些年的貪官悔過書來看，一些領導幹部不尊重法律、不學習法律、不敬畏法律、不依法辦事的情況仍然比較突出，實際上就是對憲法和法律無知、無感、無畏的‘三無’狀態在作祟。”湖北省廉政文化建設研究會副會長兼秘書長、武漢大學廉政研究中心教授、博士生導師李斌雄在接受本報記者採訪時說。
一些領導幹部緣何會對憲法和法律無知、無感、無畏？李斌雄分析認為，“三無”狀態的產生是社會環境、法律文化和領導幹部自身三方面原因相互作用的結果。
<strong>● 從社會環境看，市場經濟趨利取向導致一些領導幹部經不住物質利益誘惑，甘願以身試法。
<strong>● 從法律文化看，有法不依、執法不嚴的問題曾經一度比較突出，在社會上形成了一種不依法依規辦事、不遵守規章制度、潛規則盛行的亞文化。
<strong>● 而從領導幹部自身來看，一些人總有各種理由長期不學習法律，因而也不瞭解法律，但照樣開展工作，缺乏監督和糾正，久而久之，就導致這些人呈現出了對憲法法律無知、無感，進而無畏的狀態。
<strong>一些領導幹部不良的示範效應會導致貽害無窮的惡性循環
2015年5月27日，江蘇省南通市氣象局原調研員、南通市氣象協會原理事長宗周全被法院以受賄罪判處有期徒刑九年，並處沒收個人財產人民幣35萬元。他在懺悔時曾發出這樣的警示：“一個沒有法紀觀念的人是危險的，一個違法亂紀的人遲早是要受到法紀嚴懲的。”
2016年6月18日，懺悔“正是這種不懂法又不學法、得過且過的思想才讓我深陷絕境”的江蘇省盱眙縣供銷社原主任李先試，被法院以濫用職權罪、受賄罪依法判處有期徒刑三年零六個月，並處相應罰金10萬元。
2018年1月29日，承認自己“長時間沒有學習法律，法律觀念淡薄”的海南省公路勘察設計院原院長施耀忠，被法院以犯受賄罪、貪汙罪，數罪併罰，依法判處有期徒刑六年零六個月。
……
由於對法律無知、無感、無畏，一些官員在面對利益誘惑時不惜鋌而走險，以身試法。而作為領導幹部，他們對法律無知無感無畏、不尊不學不守不用所造成的後果，絕不僅僅是自毀前程、身陷違法犯罪的泥潭那麼簡單。
習近平總書記曾深刻指出，在現實生活中，一些領導幹部法治意識比較淡薄，有的存在有法不依、執法不嚴甚至徇私枉法等問題，影響了黨和國家的形象和威信，損害了政治、經濟、文化、社會、生態文明領域的正常秩序。
“建設法治中國是一個系統工程，需要群眾知法守法，更需要領導幹部率先垂範。在全面依法治國進程中，各級領導幹部的信念、決心和行動，既是風向標，更是推動力。”李斌雄認為，現實中一些領導幹部呈現出“三無”狀態，不僅會對普通群眾產生不良的示範效應，導致法律法規被虛置，危害社會主義法治理念的貫徹實施，而且很容易形成全社會不尊法不學法不守法不用法的亞文化惡性循環，其後果貽害無窮、不堪設想。
<strong>領導幹部敬畏之心的培養須從敬畏憲法開始
“我說誰腐敗就是誰腐敗”“我不懂拆遷法，不按拆遷法辦”“不能盲目相信法院”“我上管天，下管地，中間管空氣”……曾幾何時，一些官員的“雷言雷語”一度成為網上的熱搜段子，時至今日再聽聞，仍然覺得天雷滾滾、刺激神經。這些“雷言雷語”反映出了一種“權大於法”“官就是法”“我就是法”的官場心態。正是在這種心態的作用下，以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法、以權枉法的現象屢見不鮮，破壞了社會風氣，也助長了腐敗之風的蔓延。
從早些年個別官員的“雷言雷語”到當下落馬貪官“不懂法”“不學法”的懺悔不難看出，導致官員腐敗的一個重要原因，就是缺乏對法律的信仰，缺乏對法律的敬畏之心。
美國法學家伯爾曼曾說過：“法律必須被信仰，否則形同虛設。”而敬畏法律是對每一個公民的最根本要求，一個人如果沒有敬畏之心，那麼他做起事來就沒有了尺度和畏懼，從而超越社會的道德和法律，最終犯錯誤甚至犯法；一個官員如果沒有敬畏之心，他就不能正確地對待手中的權力，就會出現公權私用，以權謀私，最終走向墮落腐化。
憲法是國家的根本大法。在依法治國、依憲治國的法治環境下，官員敬畏之心的培養，首先要從敬畏憲法開始。只有做到敬畏憲法，才能敬畏法律、敬畏權力、敬畏人民。黨的十八屆四中全會將每年12月4日定為國家憲法日；2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議表決通過了憲法修正案，將憲法宣誓制度寫進修改後的憲法中，即凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。
設立國家憲法日旨在樹立憲法的權威，營造全民尊法學法守法用法的良好環境。而建立憲法宣誓制度，就是要求領導幹部敬畏憲法和法律，帶頭做學法尊法守法用法的模範。
“當我舉起右手，向憲法宣誓的時候，我深深感受到了憲法的權威，深深感受到了自己肩頭的責任有多重。”一位在北京某市直機關工作的新晉幹部這樣告訴記者。
<strong>領導幹部學法貴在運用法治思維和法治方式解決問題
前不久，中央紀委國家監委網站發表文章《失控的“雅好”》，披露了山東省糧食局原副局長王傳民受賄案。據報道，王傳民受賄、索賄後瘋狂購買玉石、紫砂壺，期待自己的藏品漲價，卻不料買到的都是假貨，雅好變成笑話。
“失控的”王傳民讓人想起了2014年12月因受賄受審的安徽省原副省長倪發科。檢察機關指控，倪發科利用職務便利，受賄49次，收受1300餘萬元財物，其中七成是玉石。有報道稱，案發前的倪發科玉不離身，說起玉石“兩眼放光”，儼然成了玉石方面的行家，藏品之豐富可以開辦玉石展。
近些年，關於貪官“雅好”的報道屢見報端。這些腐敗官員一心撲在“雅好”上，有人甚至堪稱某領域專家，可見他們的學習能力一點不差，可唯獨對學習法律毫無興趣。王傳民為了買玉，把企業家崔某當成“提款機”，不但受賄還索賄。如果他能把研究玉石和紫砂壺的勁頭放一點在研究法律上，或許不至於失控到如此地步。倪發科在受審期間，也曾多次坦露心聲：“玉石無價，即使被人發現，也無法認定。”由此可見他對法律的認知多麼膚淺，法律知識多麼匱乏。
到今天，國家憲法日已經走過5個年頭，而全國法制宣傳日則走過了17年。17年來，全國各地通過開展形式多樣的普法宣傳活動，使憲法以及和人民群眾生產生活密切相關的法律法規得到了比較廣泛的普及，廣大人民群眾的法治觀念，遵紀守法的自覺性和運用法律維護自身合法權益的能力不斷增強。作為“關鍵少數”的各級領導幹部，法律意識明顯增強，依法決策、依法行政、依法管理的能力逐步提高。
然而，從近些年發生的貪腐案件來看，一些領導幹部的學法自覺性仍然不高，依法決策、依法行政、依法管理的能力仍然不強。對此，北京師範大學國際反腐敗教育與研究中心副主任彭新林認為，法律的生命在於實施，領導幹部學法貴在入腦入心，貴在運用法治思維和法治方式解決問題。
彭新林指出，領導幹部學法應堅持以身作則、率先垂範，要深入學，耐心學，帶著問題學，聯繫實際學，在學習中建立法治思維，在學習中培養法律素養，在學習中探索破解難題的方法。領導幹部學法，不能想起來就學，想不起來就不學，要把學習法律知識當作工作的一部分，要養成自我學習的習慣，可以通過讀書看報、參加與法治相關的培訓和交流活動等，不斷吃透本職領域的法律知識，提高個人依法執政、依法辦事的能力和水平。領導幹部學法，不能流於形式，要真正領悟法律的要義，建立起法治思維，讓依法辦事成為習慣。
<strong>促進領導幹部守法用法要讓法規制度“帶電”“長牙”
習近平總書記強調，權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。把權力關進制度的籠子裡，就是要依法設定權力、規範權力、制約權力、監督權力。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以“零容忍”的態度嚴厲懲處腐敗，並提出了建立不敢腐、不能腐、不想腐的科學化、法治化的反腐新機制。由此可見，在推進全面依法治國、依憲治國的進程中，不斷完善立法、強化法規制度的監督制約作用意義重大。
“儘管我們強調領導幹部應帶頭學法守法用法，但在這方面不能過於依賴個人自律，仍然需要規範和監督。”彭新林認為，學與用必須牢牢結合，各地各部門應結合實際，建立和完善領導幹部學法守法用法的相關機制，創新工作方法，促使領導幹部學法守法用法工作進一步制度化、規範化。同時，建立監督機制，通過內部監督與外部監督相結合的方式，確保領導幹部學法守法用法的實際成效。只有領導幹部學法守法用法形成了良性生態，才能真正激發起全民學法守法用法的熱情和自覺行動，從而推進全社會法治素養、法治習慣的形成。
如何促使領導幹部真正做到守法用法？在李斌雄看來，除了要改進國家立法，使法律科學、務實、管用外，各級司法執法機關必須堅持法律面前人人平等，在法律軌道上公正司法、嚴格執法，改變有法不依的狀況。<strong>各級司法執法機關要通過公正司法、嚴格執法，使法規制度“帶電”“長牙”，才能有效改變一些官員對法律無知、無感、無畏的狀態。
“落馬貪官說‘不懂法’，本質上是為自己的腐敗行為尋找一個完全站不住腳的託詞。‘貪汙受賄是極大的犯罪’應該是官員們人皆知曉的常識，更何況主觀故意構成要件是認定貪汙受賄等職務犯罪的重要標準。那麼，那些貪官為何鋌而走險，明知不可為而為之？這裡既有主觀原因，也有客觀因素。”在剖析腐敗官員“不懂法”的根源、強調製度的監督制約作用時，中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉指出，黨的十八大以來，中國反腐敗鬥爭成效顯著，但一些棘手問題仍有待解決，較為突出的是對腐敗行為的懲治能力強，而腐敗控制能力較弱，控制腐敗能力較弱的背後是反腐敗治本制度供給不足的問題。因此，<strong>要有效控制腐敗，必須加大反腐敗治本制度的供給力度，從根本上消除紮根在一些官員心中的“權大於法”等特權思想。
<strong>發揮“關鍵少數”
<strong>尊憲尚法頭雁效應
<strong>王立峰
隨著全面依法治國戰略的實施推進，法治國家建設有條不紊，國家監察體制改革向縱深發展，以黨內法規體系完善為目標的制度治黨實踐進一步深化；法治政府建設取得階段性的勝利，行政體制改革取得明顯成效；法治社會的現實土壤夯實有力，民眾的法治意識得到提升。但中國法治建設仍面臨著諸多現實問題：黨風廉政建設和反腐敗鬥爭形勢依然嚴峻；黨內法規與國家法律間的銜接協調有待加強；民眾對憲法法律知識的學習還不夠，規則意識欠缺與法治價值虛化現象共存；部分領導幹部藐視法律，特權思想嚴重。
習近平總書記強調：“各級領導幹部在推進依法治國方面肩負著重要責任。現在一些黨員幹部依然存在人治思想和長官意識，認為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以權壓法。這種現象不改變，依法治國就難以真正落實。必須抓住領導幹部這個‘關鍵少數’。”
“善禁者，禁其身而後人。不善禁者，先禁人而後身。”中國共產黨的領導是中國特色社會主義法治最根本的保證。領導幹部在法治國家建設中必須發揮頭雁效應，做尊法學法守法用法的楷模，以上率下、以身作則、敢於擔當，才能引領廣大人民群眾共築法治國家的恢弘偉業。在依規治黨與依法治國的統籌推進中，要充分發揮領導幹部的頭雁效應，領導幹部要身先士卒、衝鋒在前，帶領全國各族人民共同投身於中華民族偉大復興的大業。在法治國家、法治政府與法治社會一體建設進程中，要充分發揮領導幹部的頭雁效應，使其成為尊法學法守法用法的先鋒，引領整個社會的法治意識與法治觀念的提升。
<strong>一是要敬畏法律、尊法尚治，樹立憲法至上意識。美國法學家伯爾曼認為：“法律必須被信仰，否則形同虛設。”法律不應被視為冷冰冰的制度條文，而是蘊涵著價值的光芒、人性的光輝。只有內心真正敬畏法律，把法律提升至信仰層面，法律觀念才能真正深入人心。領導幹部尊法，就是要把法律銘刻於內心之中，擯棄特權思想、長官意識、專權擅斷的官老爺做派，“明鏡高懸、秉規敬法、自誡於心”，自覺養成法治意識和法治思維。領導幹部崇尚法治，就是要把法治內化於心、外化於形，堅守法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰的修身準則。
法治根本遵循在於確立憲法作為國家根本法的重要地位。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。這明確表明了依憲治國是全面推進依法治國戰略佈局的基石。習近平總書記指出：“尊崇法治、敬畏法律，是領導幹部必須具備的基本素質。每個領導幹部都要深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現。”良法善治更需要弘揚憲法至上理念，提升全體民眾的憲法意識。領導幹部更應成為尊憲的楷模，牢固樹立憲法至上意識，忠於中華人民共和國憲法，維護憲法權威，履行法定職責，忠於祖國，忠於人民，恪盡職守，廉潔奉公。
二是要領悟法義、用心學法，大力推進普法教育。領導幹部學法貴在真正懂法，理解法治精義；貴在學以致用，善用法律思維。在實際工作中，領導幹部應堅持理論聯繫實際，用法治方式處理問題、做事符合民主法治程序、注重法律權益的保障。領導幹部用心學法，不能僅停留於自我研習層面，應在日常生活中加強法治教育培訓。通過專題法治培訓和法律進修活動，讓領導幹部熟悉弄懂本職領域的法律知識，強化依法執政、依法行政、依法辦事的能力和水平。
領導用心學法，不能流於考核達標、培訓合格這些形式化的學法模式，而是要真正領悟法律的要義。要通過學法懂法的過程，養成日常工作生活的法治習慣，把“合法、合理、平等、公平、公正”等法治價值作為常態思維，養成依規自律、依法辦事的習慣。尤其是面對外部誘惑、腐敗風險、利益衝突時，領導幹部要能以法治理念和法治原則平衡公權力與私權利間的關係，杜絕腐敗的發生。全民普法是法治社會生成的基礎，領導幹部更應率先垂範，成為學法先鋒，在普法活動中成為公眾的“法治吏師”，引領全民學法懂法，以法治生態取代不良生態，以明規則取代潛規則，共築風清氣正的法治文明社會。
<strong>三是要緣法而治、嚴格用法，強化依法執政實效。“徒法無以自行”，法律的生命力在於實施，只有在法律實施之中，法治實效才能得到彰顯。領導幹部是依法執政的關鍵少數，是依法行政的關鍵主體，是依法辦事的主導力量。領導幹部的公權力行為代表著法治政府的治理水平，必須“緣法而治、嚴格用法”。
領導幹部嚴格用法，即依法用權，用法律限制權力的邊界、規範權力運行程序、保障依法執政的實效。首先要依法限制權力，把領導幹部的職權限定在法定的範圍內，即“把權力關進制度的籠子裡”，合理設置權力清單。其次要規範權力運行，以程序機制來保障權力運行的時間、時序、時限，使權力運行程序公開、透明，讓“陽光成為最好的防腐劑”，保障公眾有序地參與決策和執法活動，保障公眾的知情權、聽證權和批評建議權的實現。最後，注重依法執政實效，領導幹部應強化辯證的法治思維，善於處理工作中棘手的法律問題，增強用法律解決問題的能力。領導幹部依法執政要兼顧法律宗旨與社會實效，不僵化執法、不教條用法、不武斷適法，合理平衡“公益與私益”“道德與法律”“合法與合理”間的比例原則，追求法治實效的最大化。
<strong>四是要重典治吏、帶頭守法，做敢於擔當的守法楷模。習近平總書記指出：“各級領導幹部特別是一把手一定要發揮示範帶頭作用，上行下效、上率下行，讓遵守法規制度蔚然成風。”強化領導幹部帶頭守法是加強全民守法的前提，是法治社會建設的重心。領導幹部帶頭守法，直接影響著公眾對法律的態度、認可及信仰程度。以領導幹部為首的公職人員大多是法律的執行者，其行為就是代表國家實施法律。領導幹部的一言一行對全體公民起著引導和示範作用。“吏治清而國治，國治而後天下平。”領導幹部要敢於擔當做守法楷模，為公眾樹立典範，進而營造全社會良好的守法氛圍，構築公眾的守法認同。
“其身正，不令而行；其身不正，雖令不行。”領導幹部的守法認同不能僅限於自律修身，更需要來自制度的有效監督，“猛藥去痾、重典治吏”。鄧小平同志曾說過：“要有監督制度，讓群眾和黨員監督幹部，特別是領導幹部。對各級幹部的職權範圍和政治生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。”<strong>領導幹部的守法情況要納入黨和國家監督體系之中，發揮黨內監督與黨外監督、法律監督與社會監督的合力，真正使法律制度都立得住、行得通、管得了，使領導幹部率先垂範、廉潔奉公，讓全民守法蔚然成風。
（作者系吉林大學行政學院教授、博士生導師。本文系國家社科基金項目“中國特色社會主義法治視域下黨內法規與國家法律的銜接與協調研究”成果之一。項目編號：17BFX017）
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