最高法院認為：一、關於政府會議紀要議定的事項是否屬於法定職責的問題
《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答覆的。第七十二條規定，人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行。顯然，此處的"法定職責"的淵源甚廣，既包括法律、法規、規章規定的行政機關職責，也包括上級和本級規範性文件以及"三定方案"確定的職責，還包括行政機關本不具有的但基於行政機關的先行行為、行政允諾、行政協議而形成的職責。
會議紀要是行政機關常用的公文格式。原《國家行政機關公文處理辦法》第二條規定，行政機關的公文，是行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規範體式的文書，是依法行政和進行公務活動的重要工具。第九條第十三項規定，會議紀要適用於記載、傳達會議情況和議定事項。《黨政機關公文處理工作條例》第八條第十五項規定，紀要適用於記載會議主要情況和議定事項。可見，會議紀要已經議定的事項，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，無論是行政機關還是相對人均應遵照執行。會議紀要議定的行政機關職責，亦因此而轉化為該行政機關的法定職責。
二、根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律的規定，市、縣人民政府與其工作部門的關係，系領導與被領導關係。基於職權法定原則，依法屬於工作部門的行政管理職權，市、縣人民政府並不宜直接行使，也不因此即負有直接履行工作部門職責的義務；也即當事人因規劃、土地出讓等工作部門未依據相應的實體法規定及時履行其作為工作部門依法履行的職責，應當直接訴請該工作部門，而不能訴請市、縣人民政府依法履職。《會議紀要》作出"四個允許"承諾的方式，已經將監督所屬工作部門依法履職轉化成為政府依法應當履行的承諾、義務與職責。在未依法定程序否定《會議紀要》等文件的效力之前，政府應秉持誠實守信的原則，確保政府紀要的貫徹落實。因此，監督並督促相關工作部門依法、正確、全面履行"四個允許"，也即成為政府依法必須履行的法定職責。
三、誠實守信是依法行政的基本要求，是社會主義核心價值觀的重要內容。政務誠信是社會信用體系建設的關鍵，各類政務行為主體的誠信水平，對其他社會主體誠信建設有著重要的表率和導向作用。只有政府誠信施政，帶頭履行即使是對其不利的行政允諾、行政契約和會議紀要，才能取得"城門立木"的效果，才能更快帶動全社會誠信意識的樹立和誠信水平的提高。人民法院應當監督政府及相關工作部門兌現向行政相對人依法作出的政策承諾，不支持地方以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約。政府違反承諾導致相對人經濟損失的，要承擔法律和經濟責任。
【附最高法院裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2018）最高法行再205號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：福建省長樂市坤元房地產開發有限公司。住所地：福建省長樂市金峰鎮臚峰大道(三星村星城區）。
法定代表人：林彬，執行董事。
委託訴訟代理人：李銀，男，1987年10月17日出生，漢族，住福建省長樂市，系再審申請人公司副總經理。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：福州市長樂區人民政府（原長樂市人民政府）。住所地：福建省長樂市解放路27號。
法定代表人：蔡勁松，區長。
委託訴訟代理人：李新穎，福州市長樂區人民政府法制辦工作人員。
再審申請人福建省長樂市坤元房地產開發有限公司（以下簡稱坤元公司）訴被申請人福州市長樂區人民政府（以下簡稱長樂區政府）不履行法定職責一案，福建省莆田市中級人民法院於2016年8月15日作出（2016）閩03行初33號行政判決，駁回坤元公司的訴訟請求。坤元公司不服提起上訴，福建省高級人民法院於2017年2月28日作出（2016）閩行終695號行政判決，駁回上訴、維持一審判決。坤元公司仍不服，在法定期限內向本院申請再審，本院於2018年12月20日作出（2017）最高法行申8917號行政裁定，提審本案，並依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。
2017年原長樂市人民政府因撤市設區原因更名為福州市長樂區人民政府，原長樂市人民政府及相應工作部門以下均相應簡稱為長樂區政府及相應工作部門。
一審法院經審理查明，2000年，金峰賓順花園2#、3#、4#、9#、10#、12#共六幢商品房及規劃中的原1#樓、11#樓地塊被公開拍賣未果。2003年，長樂區政府召開金峰賓順花園資產處置有關問題協調會，並形成了[2003]174號《金峰賓順花園資產處置有關問題協調會議紀要》（以下簡稱[2003]174號《會議紀要》）。2004年12月21日，坤元公司在拍賣會上以最高應價依法買受，並交足價款及有關稅費，更改小區名稱為金峰鑫光花園。坤元公司在履行拍賣買受人所盡的義務後，向長樂區國土資源局申請辦理上述地塊的土地使用權變更登記手續，長樂區國土資源局於2005年9月9日出具《否定報備單》不予辦理，指出其中"12#樓為違章建築不予辦理轉讓"。坤元公司認為根據拍賣時拍賣行提供的材料（長補）榕房許字第××號《商品房預售許可證》批准預售樓號12#樓為商住樓及[2003]174號《會議紀要》的"四個允許"，長樂區政府應當為坤元公司的12#樓辦理登記手續。坤元公司多次向有關部門申請變更有關手續未果，遂於2016年1月13日向人民法院提起訴訟，要求判決確認坤元公司買受長樂區政府委託法院拍賣的項目地塊後，長樂區政府未履行拍賣附件中[2003]174號《會議紀要》的法定職責的行為違法，並確認長樂區政府不履行坤元公司長年來申請明確鑫光花園項目規劃指標認定的行為違法。
一審法院認為，本案坤元公司通過競買以最高價競得金峰賓順花園的商品房地塊，並已經按照拍賣的約定支付了相關價款。坤元公司已取得該房屋及土地的有關權利，故坤元公司作為本案的原告主體適格。坤元公司在取得相關權利後依法向長樂區政府的下屬單位長樂區國土資源局、長樂區城鄉規劃局等申請辦理相關土地的規劃指標變更、土地權屬變更登記等行為並無不當。長樂區政府對隸屬的下級職能部門負有領導、組織、協調等職責，但無論是辦理土地權屬變更還是規劃指標變更等具體業務均系職能部門的職責所在，長樂區政府均不能越權給予辦理。故本案坤元公司的訴求明顯不符合法律的規定，不予支持。據此，一審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回坤元公司的訴訟請求。
二審法院經審理查明，位於長樂區金峰鎮臚峰大道北側尚未竣工的賓順花園2#、3#、4#、9#、10#、12#六幢商品房及規劃中的原1#、11#樓地塊(以下簡稱涉案房地產)是長樂區賓順房地產開發有限公司開發的半成品商住樓，長樂區法院在執行案件中查封了涉案房地產，並曾於2000年1月組織對其進行公開拍賣，但未拍賣成功。2003年5月16日，長樂區政府召開"賓順花園"資產處置有關問題協調會，對"賓順花園"資產再次推出公開拍賣問題進行研究，並形成[2003]174號《會議紀要》，該《會議紀要》提出"四個允許"，即：1.允許補辦立項、建設、徵地、消防等有關審批手續。2.允許按照現狀規劃指標續建(除12號樓需保持現狀完善建設外）。3.兩塊未建空地共7.4畝允許適度放寬規劃指標建設。4.允許競得者更改生活小區名稱。2004年12月21日，在長樂區法院委託拍賣行舉行的公開拍賣會上，坤元公司以1379.6萬元中標買受涉案房地產並已交足價款，長樂區法院裁定涉案房地產由坤元公司買受並限期辦理房屋產權及土地使用權變更登記手續。隨後，坤元公司將涉案房地產項目名稱改為"鑫光花園"。2005年9月9日，長樂區國土資源局針對坤元公司提出的土地使用權變更登記申請作出《否定報備單》，以原開發商未繳清土地出讓金、須先辦理房產變更登記、12#樓屬於違法建築不能轉讓等理由，對坤元公司的申請件予以退回。2005年10月19日、2006年3月4日和2006年4月5日，長樂區政府分別召開三次專題會議，協調處理坤元公司續建原賓順花園問題和鑫光花園規劃建設問題。2009年5月8日，坤元公司向長樂區城鄉規劃局提交報告，請求對該項目規劃指標給予調整。2009年8月至11月，長樂區城鄉規劃局經對坤元公司提出的鑫光花園規劃條件變更申請進行公示、徵求項目利益關係人意見、主持召開論證會後，於2009年11月13日向長樂區政府提交《關於金峰鑫光花園變更容積率等規劃條件的請示》。2014年10月11日，長樂區政府召開2014年第5次市長辦公會議，決定：一是將現狀續建規劃指標作為該項目規劃指標，具體由區法院和規劃局負責出具認定文件予以明確。二是同意調整規劃指標。2014年10月29日，坤元公司向長樂區城鄉規劃局提交《關於辦理規劃指標的申請報告》。2014年12月26日，長樂區城鄉規劃局和長樂區人民法院作出認定書，認定項目拍賣用地面積和現狀規劃指標。2015年5月14日，長樂區城鄉規劃局向長樂區政府提交《關於金峰鑫光花園變更容積率等規劃條件的請示》。2015年5月28日，長樂區政府針對長樂區城鄉規劃局的請示作出同意項目規劃條件變更的批覆。2015年6月3日，長樂區城鄉規劃局向坤元公司作出覆函，通知坤元公司調整的指標，並通知持該函向國土資源局等有關部門按規定辦理相關手續。2016年1月13日，坤元公司以長樂區政府為被告向一審法院提起行政訴訟，要求判決確認坤元公司買受長樂區政府委託法院拍賣的項目地塊後，長樂區政府未履行拍賣附件中[2003]174號《會議紀要》的法定職責的行為違法，並確認長樂區政府不履行坤元公司長年來申請明確鑫光花園項目規劃指標認定的行為違法。
二審法院認為，公民、法人或者其他組織起訴行政機關不履行法定職責，其訴訟請求的成立應當以該行政機關具有相應法定職責為前提。行政機關的法定職責應當具有法律規範依據，即應當是法律、法規、規章及其他規範性文件規定的職責。本案坤元公司的第一項訴訟請求是確認長樂區政府未履行[2003]174號《會議紀要》的法定職責違法。從本案事實方面看，長樂區政府通過召集多次專題協調會議等形式協調處理坤元公司遇到的問題，實際履行[2003]174號《會議紀要》的承諾；從法定職責方面看，坤元公司訴請長樂區政府履行法定職責的依據是[2003]174號《會議紀要》，但該《會議紀要》不屬於長樂區政府履行法定職責的法律規範依據，坤元公司認為履行[2003]174號《會議紀要》屬於長樂區政府的法定職責，理由不能成立。本案坤元公司的第二項訴訟請求是確認長樂區政府不履行明確項目規劃指標認定的法定職責違法。《中華人民共和國城鄉規劃法》第十一條第二款規定："縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作。"可見，城鄉規劃管理並非一級政府的法定職責，而屬於政府規劃主管部門的法定職責。本案坤元公司認為項目規劃指標認定屬於作為一級政府的長樂區政府的法定職責，沒有法律依據，理由不能成立。綜上所述，坤元公司提起本案行政訴訟，認為長樂區政府不履行法定職責，理由不能成立，據此，二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。
再審申請人坤元公司向本院申請再審，請求：一、撤銷福建省高級人民法院（2016）閩行終695號行政判決和福建省莆田市中級人民法院（2016）閩03行初33號行政判決；二、依法改判，支持再審申請人提出的下列全部訴訟請求，即請求：1.確認長樂區政府未履行拍賣附件中[2003]174號《會議紀要》法定職責的行為違法；2.確認長樂區政府按住建規[2008]227號變更規劃指標中不履行（拖延履行）明確項目規劃指標認定的法定職責行為違法；3.本案一、二審及再審訴訟費用全部由長樂區政府承擔。其申請再審的主要事實與理由為：1.長樂區政府所作[2003]174號《會議紀要》具有規範指引作用，無論是立項、徵地、建設等有關手續，均需要會議紀要作為依據，各部門才可辦理。退一步講，政府對申請人作出了允許辦理有關手續的行政允諾，下屬部門不作為，政府應負有相應的職責兌現該允諾；2.[2003]174號《會議紀要》明確允許再審申請人可以適度放寬規劃指標，且該項目是在2005年9月福州市招拍掛規劃容積率管理規定允許容積率超限0.2幅度之前拍賣競得，當時容積率沒有禁限幅度，只要符合規劃技術要求即可；3.根據住建規[2008]227號《住房和城鄉建設部、監察部關於加強建設用地容積率管理和監督檢查的通知》第三項"嚴格容積率指標的調整程序"第四、五條的規定，"經城市、縣人民政府批准後，城鄉規劃主管部門方可辦理後續的規劃審批，並及時將依法變更後的規劃條件抄告土地主管部門備案"，由此可見，規劃指標（包括容積率）的變更認定的職責在於政府。
被申請人長樂區政府答辯稱：案涉會議紀要的"四個允許"是政府對待涉案事宜行政許可的態度，並不構成直接辦理相關事宜的法定職責，從提交的其他幾個會議紀要內容來看，被申請人對再審申請人的問題也都積極的開會協調予以解決，且多數問題基本得到解決，因此被申請人不存在不履行或者拖延履行法定職責的行為。本案爭議的實質，是坤元公司不補交容積率調整後依法應當補交的出讓金，導致相關職能部門對項目的有關審批手續無法進一步實施。
本院另查明，2004年坤元公司拍賣取得涉案地塊與資產後，因各種原因始終未能取得相關準建手續；涉案地塊2004年以來未進行相應的開發建設。
本院認為，本案的焦點問題為長樂區政府是否存在不履行職責的行為。具體分述之：
一、關於政府會議紀要議定的事項是否屬於法定職責的問題
《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答覆的。第七十二條規定，人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行。顯然，此處的"法定職責"的淵源甚廣，既包括法律、法規、規章規定的行政機關職責，也包括上級和本級規範性文件以及"三定方案"確定的職責，還包括行政機關本不具有的但基於行政機關的先行行為、行政允諾、行政協議而形成的職責。
會議紀要是行政機關常用的公文格式。原《國家行政機關公文處理辦法》第二條規定，行政機關的公文，是行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規範體式的文書，是依法行政和進行公務活動的重要工具。第九條第十三項規定，會議紀要適用於記載、傳達會議情況和議定事項。《黨政機關公文處理工作條例》第八條第十五項規定，紀要適用於記載會議主要情況和議定事項。可見，會議紀要已經議定的事項，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，無論是行政機關還是相對人均應遵照執行。會議紀要議定的行政機關職責，亦因此而轉化為該行政機關的法定職責。對本案而言，[2003]174號《會議紀要》議定的"四個允許"，是長樂區政府就涉案房地產後期開發的行政允諾，也即成為長樂區政府及其職責部門相應的法定職責。一、二審法院認為[2003]174號《會議紀要》所議定的"四個允許"職責，不屬於長樂區政府的法定職責，系對法定職責的錯誤理解，依法應予糾正。
二、關於長樂區政府是否負有保證[2003]174號《會議紀要》內容得以實現的職責問題
根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律的規定，市、縣人民政府與其工作部門的關係，系領導與被領導關係。基於職權法定原則，依法屬於工作部門的行政管理職權，市、縣人民政府並不宜直接行使，也不因此即負有直接履行工作部門職責的義務；也即當事人因規劃、土地出讓等工作部門未依據相應的實體法規定及時履行其作為工作部門依法履行的職責，應當直接訴請該工作部門，而不能訴請市、縣人民政府依法履職。但是，本案的特殊性在於[2003]174號《會議紀要》所確定的"四個允許"所涉及的規劃調整、土地出讓與管理等內容，雖然是長樂區政府規劃與土地管理等工作部門的法定職責，但長樂區政府以[2003]174號《會議紀要》作出"四個允許"承諾的方式，已經將監督所屬工作部門依法履職轉化成為長樂區政府依法應當履行的承諾、義務與職責。在未依法定程序否定[2003]174號《會議紀要》等文件的效力之前，長樂區政府應秉持誠實守信的原則，確保政府紀要的貫徹落實。因此，監督並督促相關工作部門依法、正確、全面履行"四個允許"，也即成為長樂區政府依法必須履行的法定職責。坤元公司認為長樂區政府及其工作部門未全面履行[2003]174號《會議紀要》議定的"四個允許"職責的，既可以選擇以[2003]174號《會議紀要》為依據直接起訴相應的工作部門，也可直接以長樂區政府為被告要求其與相關工作部門共同履行[2003]174號《會議紀要》所議定事項。長樂區政府認為其工作部門不履行相應職責的，可以依據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條第三項的規定，改變或者撤銷該工作部門不適當的命令、指示等。一、二審法院均認為項目規劃指標認定、土地管理等"四個允許"方面的約定，不屬於人民政府職責而屬於相應工作部門職責的認定，未充分考慮到相關職責系政府紀要所確定，構成認定事實不清、適用法律錯誤。
三、關於長樂區政府應當如何履行[2003]174號《會議紀要》所確定職責的問題
[2003]174號《會議紀要》作出後，坤元公司於2004年12月21日在長樂區人民法院委託拍賣行舉行的公開拍賣會上以1379.6萬元中標買受涉案房地產並已交足價款，長樂區人民法院裁定涉案房地產由坤元公司買受並限期辦理房屋產權及土地使用權變更登記手續。但隨後的2005年9月9日，長樂區國土資源局針對坤元公司提出的土地使用權變更登記申請作出《否定報備單》，以原開發商未繳清土地出讓金、須先辦理房產變更登記、12#樓屬於違法建築不能轉讓等理由，對坤元公司的申請件予以退回。後長樂區政府雖於2005年10月19日、2006年3月4日和2006年4月5日三次召開專題會議，協調處理坤元公司續建原賓順花園問題和鑫光花園規劃建設問題，但直到2014年10月11日長樂區政府召開的2014年第5次市長辦公會議才決定：一是將現狀續建規劃指標作為該項目規劃指標，具體由法院和規劃局負責出具認定文件予以明確；二是同意調整規劃指標。2014年10月29日，坤元公司向長樂區城鄉規劃局提交《關於辦理規劃指標的申請報告》。2014年12月26日，長樂區城鄉規劃局和長樂區人民法院作出認定書，認定項目拍賣用地面積和現狀規劃指標。2015年5月14日，長樂區城鄉規劃局向長樂區政府提交《關於金峰鑫光花園變更容積率等規劃條件的請示》。2015年5月28日，長樂區政府針對長樂區城鄉規劃局的請示作出同意項目規劃條件變更的批覆。2015年6月3日，長樂區城鄉規劃局向坤元公司作出覆函，通知坤元公司調整的指標，並通知其持該函向國土資源局等有關部門按規定辦理相關手續。然而，直到本院審查時，坤元公司在長達15年時間內，未能得以開展任何建設，涉案爭議房地產仍處於2003年拍賣前的狀態。坤元公司巨資競得項目長期未得以推進，經濟損失不可謂不大。原因雖然是多重的，但長樂區政府及其工作部門未依法、及時、全面履行相關紀要內容，不依法履職甚至互相推諉，顯然是重要原因之一。
誠實守信是依法行政的基本要求，是社會主義核心價值觀的重要內容。政務誠信是社會信用體系建設的關鍵，各類政務行為主體的誠信水平，對其他社會主體誠信建設有著重要的表率和導向作用。只有政府誠信施政，帶頭履行即使是對其不利的行政允諾、行政契約和會議紀要，才能取得"城門立木"的效果，才能更快帶動全社會誠信意識的樹立和誠信水平的提高。人民法院應當監督政府及相關工作部門兌現向行政相對人依法作出的政策承諾，不支持地方以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約。政府違反承諾導致相對人經濟損失的，要承擔法律和經濟責任。因此，長樂區政府應當在收到本判決書後，嚴格按照[2003]174號《會議紀要》的內容及時組織、督促和協助相關工作部門履行相應的法定職責。
顯然，依法履職並不意味著必須全部按照相對人的請求內容履職，但也不意味著無法滿足相對人的請求就可以不及時處理或不依法作出書面答覆；正如相對人有義務以書面要式行為向行政機關提出具體、明確的履職請求、依據與理由，行政機關也有義務以書面要式方式告知相對人全部或者部分不能履職的依據和理由，而不能不理不睬，怠於履職，從而造成糾紛長期無法解決，難以進入法治化渠道解決。長樂區政府與相應工作部門應當依法回應坤元公司的申請和訴求；對於15年來因法律法規政策調整等原因，出現原有規定與現有規定相沖突的，應當考慮保護相對人信賴利益，作出對坤元公司有利的解釋和執行，而不能因此加重相對人的實際負擔；在對拍賣等文件的理解存在分歧時，也應當本著有利於相對人的原則進行解釋。當然，合法性仍是行政機關依法行政的首要考量因素。坤元公司對約定的容積率由2.35調整為3.692又增加至4.616後的相關土地出讓金的補交問題，亦應秉持誠信原則，實事求是地與長樂區政府及其工作部門進行測算和協商，在彌補資金等實際損失與保持合理利潤的情況下，依法予以補交。雙方無法協商一致的，長樂區政府則應及時作出行政決定或者《會議紀要》，載明其與相應工作部門對相關問題的明確、具體、可執行的意見，並依法送達坤元公司，而不能久拖不定、議而不決，更不得與工作部門之間相互推諉。坤元公司對行政決定不服的，可依法申請行政複議或者提起行政訴訟，維護企業合法權益。
綜上，坤元公司的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。一、二審法院有關政府會議紀要決定的事項不是政府法定職責的認定，系對法定職責的錯誤理解，構成認定事實不清、適用法律錯誤，依法應予糾正。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條、第九十二條第二款、《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規定，判決如下：
一、撤銷福建省高級人民法院（2016）閩行終695號行政判決和福建省莆田市中級人民法院（2016）閩03行初33號行政判決；
二、確認福州市長樂區人民政府未全面履行[2003]174號《金峰賓順花園資產處置有關問題協調會議紀要》確定職責的行為違法；
三、責令福州市長樂區人民政府在本判決生效之日起九十日之內根據本判決依法履行[2003]174號《金峰賓順花園資產處置有關問題協調會議紀要》等所確定的職責。
一、二審案件受理費共計100元，由被申請人福州市長樂區人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 耿寶建
審 判 員 張愛珍
審 判 員 白雅麗
二〇一八年十二月二十九日
法官助理 殷 勤
法官助理 黃 禮
書 記 員 於 露
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