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一、裁判精要
我國《城市房地產管理法》第二十五條規定：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以徵收相當於土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閒置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。”可歸責於政府的原因導致無法如期開發爭議土地，應屬“因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延”的情形，政府不利收取閒置費或收回已經出讓的土地。
二、編者註解
政府收回國有土地使用權必須具有法定的理由和嚴格遵守法定的程序。由於政府原因導致已經出讓的國有土地無法如若開發的，政府不得收回國有土地使用權。
三、實證案例
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2013）行提字第13號
申請再審人（一審原告、二審被上訴人）陵水香泉國際旅遊渡假中心有限公司。
法定代表人：吳廣寧，總經理。
委託代理人：孔寧軍，該公司職員。
委託代理人：嚴波，海南中邦律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審上訴人）海南省陵水黎族自治縣人民政府。
法定代表人：楊文平，縣長。
委託代理人：官宏衝，陵水黎族自治縣人民政府法制辦公室主任。
委託代理人：陳昆圖，陵水黎族自治縣國土環境資源局副主任科員。
陵水香泉國際旅遊渡假中心有限公司（以下簡稱香泉公司）訴海南省陵水黎族自治縣人民政府（以下簡稱陵水縣政府）無償收回國有土地使用權一案，海南省高級人民法院於2008年10月29日作出（2008）瓊行終字第118號行政判決，已經發生法律效力。香泉公司不服，向本院申請再審，本院於2012年12月30日作出（2010）行監字第937號行政裁定提審本案，並依法組成由審判員王曉濱擔任審判長，代理審判員李濤、閻巍參加的合議庭，於2013年6月14日公開開庭審理了本案。申請再審人香泉公司法定代表人吳廣寧、委託代理人孔寧軍、嚴波，被申請人陵水縣政府委託代理人官宏衝、陳昆圖到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
經再審查明：1993年2月25日，香泉公司與陵水黎族自治縣國土環境資源局（以下簡稱陵水縣國土局）簽訂《國有土地使用權出讓合同》及土地使用條件附件，約定香泉公司有償受讓陵水黎族自治縣（以下簡稱陵水縣）光坡鎮香水灣892畝國有土地使用權，作為旅遊度假和房地產開發項目用地，土地使用權出讓金總額210.8376萬元。1993年5月1日，陵水縣政府為香泉公司辦理上述土地登記手續，香泉公司取得陵國用（旅）字第029、031、032號《國有土地使用證》。此後，香泉公司取得陵城規編號38—40號《建設用地規劃許可證》，但規劃職能部門沒有提供該地的控制性詳細規劃。為此，香泉公司曾向陵水縣政府、國土局等有關部門提出申請和報送規劃方案，但因該地整體規劃2005年之前一直沒有確定，故未得到批覆。此外，該項目除無法用於開發建設的50畝配套沙灘地外，其餘土地均於1994年被修至陵水縣的海南省東線高速公路所封閉，工程車輛無法到達。陵水縣政府為了便於香泉公司開發建設，於1994年10月6日向海南省高速公路股份公司發出陵府（1994）34號《關於要求在高速公路179KM地段開設出口的函》，要求在高速公路179KM地段開設出口，但海南省高速公路股份公司未作答覆。2005年10月31日，陵水縣政府再次就東線高速公路西側土地封閉影響k177-k179公里地段土地開發的問題，向海南省交通廳打報告，要求在東線高速公路k178公里+400路段開口，海南省交通廳最終於2005年11月21日覆函同意在東線高速公路k178公里+450路段開口。
2005年8月8日，陵水縣政府作出陵府（2005）125號《關於依法收回國有土地使用權核發換地權益書的決定》。因未按法定程序舉行聽證會，2006年2月15日又作出陵府（2006）15號《關於撤銷陵府（2005）125號的決定》。2006年6月16日，陵水縣政府重新作出（2006）55號《關於依法收回海南香泉國際旅遊度假中心892畝國有土地使用權核發換地權益書的決定》。香泉公司不服向海南省人民政府（以下簡稱省政府）申請行政複議。2006年11月22日，海南省人民政府作出瓊府複決字（2006）159號《行政複議決定書》撤銷陵府（2006）55號決定。該決定認為陵水縣政府應當按照規定給予香泉公司不超過一年的期限進行開發建設；申請人逾期不開發或者未按規定開發，則無償收回土地使用權。2007年1月18日，陵水縣國土局向香泉公司作出陵土環資函（2007）4號《關於依法無償收回國有土地使用權的事先告知書》，擬依法無償收回該公司位於陵水縣光坡鎮香水灣892畝國有土地使用權，並告知其有申辯和聽證的權利，逾期未提出申辯和要求聽證的，視為自動放棄申辯和聽證權利。2007年1月26日，香泉公司以陵水縣國土局行政行為違法為由，以書面方式告知該局不參加聽證。2007年5月24日，陵水縣政府作出陵府（2007）45號《關於依法無償收回國有土地使用權的決定》。香泉公司不服向省政府申請行政複議。2007年11月6日，省政府作出瓊府複決字（2007）109號《行政複議決定書》維持了陵府（2007）45號的決定，香泉公司不服遂提起行政訴訟。
另查明：“海南香泉國際旅遊渡假中心”原屬三亞市旅遊產業發展局下屬企業。為落實中央和國務院關於政府不得經商和公務員不得擔任企業法人代表的有關精神，2004年1月6日開始進行企業改制和股權轉讓工作。2004年4月20日，三亞市旅遊產業發展局為甲方(轉讓方)，廣州鑫馬房地產開發有限公司為乙方（受讓方），簽訂股份轉讓協議，甲方將其名下所持的“海南香泉國際旅遊渡假中心”的股份全部轉讓給乙方，乙方承接甲方在“海南香泉國際旅遊渡假中心”的100%股份後，甲、乙雙方同意繼續沿用“香泉國際旅遊渡假中心”企業名，但按國家相關法律法規規定，在辦理工商變更登記時，在原企業名後增加“有限公司”，甲、乙雙方確認原“海南香泉國際旅遊渡假中心”的全部權利、義務及責任由變更後的香泉公司承接。2004年6月8日，海南省陵水縣工商行政管理局給“陵水香泉國際旅遊渡假中心有限公司”頒發企業法人營業執照，並註明“原企業名稱：海南香泉國際旅遊渡假中心”。
再查明：本案892畝訴爭土地中的800畝已於2006年9月27日經縣政府出讓給海南駿華房地產開發有限公司，並於2006年10月14日辦理了《國有土地使用證》，土地用途為商服用地。剩餘的92畝土地作為項目區域內的道路綠化等基礎設施用地。
海南省海南中級人民法院一審認為：本案被訴的具體行政行為是陵府（2007）45號《關於依法無償收回國有土地使用權的決定》。本案事實是1993年5月1日陵水縣政府為香泉公司辦理陵國用（旅）字第029、031、032號《國有土地使用證》，1994年10月18日，陵水縣政府分別向香泉公司作出陵府函（1994）68、69、70、71、72、73、74、75、76、77號《關於同意出讓國有土地建設旅遊度假中心的覆函》，出讓上述土地給香泉公司作為旅遊項目使用。此後，香泉公司取得陵城規編號38—40號《建設用地規劃許可證》。由於該項目在東線高速公路旁，東線高速公路建好後道路已封閉，香泉公司無法進行開發建設。1994年10月6日，陵水縣政府為此向海南省高速公路股份公司發出陵府函（1994）34號《關於要求在高速公路179KM地段開設出口的函》，要求在高速公路179KM地段開設出口，但海南省高速公路股份公司對此未作答覆。為此，香泉公司一直未對該地動工開發造成土地閒置，其責任不在香泉公司。陵水縣政府不考慮本案的實際情況，僅憑香泉公司閒置土地二年以上，就作出無償收回國有土地使用權的決定，屬認定事實不清。2006年11月22日，省政府做出瓊府複決字（2006）159號《行政複議決定書》，認為被申請人應當按照規定給予申請人不超過一年的期限進行開發建設；申請人逾期不開發或者未按規定開發，則無償收回土地使用權。但陵水縣政府未按瓊府複決字（2006）159號《行政複議決定書》給香泉公司不超過一年的期限進行開發建設，就作出陵府（2007）45號《關於依法無償收回國有土地使用權的決定》，顯然不妥。況且，瓊府複決字（2006）159號《行政複議決定書》尚未被依法撤銷，該決定仍然有效。陵水縣政府作為下級人民政府，無權改變上級人民政府的行政複議決定。基於上述事實，陵水縣政府應適用《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十五條來處理本案，而陵水縣政府卻適用《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條和《海南經濟特區土地管理條例》第三十七條的規定來處理本案，顯然適用法律錯誤。綜上，陵水縣政府作出陵府（2007）45號決定認定事實不清，適用法律、法規錯誤，應予撤銷。2008年4月23日，海南中級人民法院根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1、2目之規定，作出（2008）海南行初字第8號行政判決：撤銷陵水縣政府作出的陵府（2007）45號《關於依法無償收回國有土地使用權的決定》。陵水縣政府不服，提出上訴。
海南省高級人民法院二審認為：陵水縣政府與香泉公司雙方簽訂的土地使用權出讓合同中關於土地使用條件第四條明確規定，由用地者即香泉公司承擔本案訴爭土地的“三通一平”責任。因此，陵水縣政府沒有義務承擔開發土地的道路修建責任。此外，陵水縣政府1993年出讓本案訴爭的土地，出讓價格相對低廉，要求出讓方承擔可能遠遠超過土地價格的費用去為土地開發商完成“三通一平”的責任，既不合理又不可行，故香泉公司辯稱訴爭土地沒有道路通行，陵水縣政府沒有對訴爭土地進行“三通一平”而導致無法進行開發建設的理由，沒有事實和法律依據，法院不予支持。陵水縣政府主張，向海南省高速公路股份公司發函要求在高速公路179KM段開設出口，只是政府為幫助投資者而提供的一種服務而非合同約定必須履行的合同責任的主張，有理有據，法院予以支持。陵水縣政府自1993年將本案訴爭土地出讓給香泉公司後，香泉公司十多年來一直未進行開發建設，造成土地閒置二年以上，責任在於該公司；一審判決認定造成土地閒置責任不在香泉公司是錯誤的。陵水縣政府依據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條和《海南經濟特區土地管理條例》第三十七條規定，決定依法無償收回香泉公司位於陵水縣光坡鎮香水灣892畝國有土地使用權，註銷陵國用（旅）字第029、031、032號《國有土地使用證》和用地紅線圖，認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，應予以維持。綜上，陵水縣政府訴稱政府不承擔開發用地道路修建和“三通一平”的義務，造成土地閒置二年以上責任在於香泉公司的主張，有理有據，法院予以支持，一審判決認定造成爭議土地閒置責任不在香泉公司有誤，適用法律錯誤，應予改判。2008年10月29日，海南省高級人民法院審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項和《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第七十條、第五十六條第四項之規定，作出（2008）瓊行終字第118號行政判決：一、撤銷海南省海南中級人民法院（2008）海南行初字第8號行政判決；二、維持陵水縣政府作出的陵府（2007）45號《關於依法無償收回國有土地使用權的決定》；三、駁回香泉公司的訴訟請求。香泉公司不服，向本院申請再審。
香泉公司申請再審稱：一、依據申請再審人與被申請人簽訂的《國有土地使用權出讓合同》及相關法律法規，開發建設必須要得到規劃職能部門的批准，方能動土施工。從1994年開始，申請再審人就對項目進行了規劃設計，並將規劃設計方案報請被申請人規劃職能部門審批，但至今申請再審人向被申請人規劃職能部門提出的開發申請均石沉大海。規劃職能部門沒有提供該地塊的規劃設計條件和要點，也沒有編制任何總體規劃，導致申請再審人無法開工建設；二、省政府於2006年11月22日作出的瓊府複決字（2006）159號《行政複議決定書》,依法撤銷了陵府（2006）55號行政決定，並要求被申請人必須給申請再審人不少於一年的開發期。但被申請人並未執行瓊府複決字（2006）159號《行政複議決定書》中關於一年開發期限的內容，於2007年5月25日再次作出陵府（2007）45號《關於依法無償收回國有土地使用權的決定》，違反上級指令無償收回爭議土地；三、海南省東線高速公路將爭議地塊封閉，是導致申請再審人不能如期開發的主要原因，屬不可抗力。申請再審人多次申請在東線高速公路k177—k179路段開口，並承諾承擔全部開口和從開口處至爭議地塊的市政道路的費用，但海南省交通廳在2005年11月21日才覆函同意在東線高速公路k178公里+450路段開口。基於以上事實和理由，請求最高人民法院：撤銷海南省高級人民法院(2008)瓊行終字第118號行政判決書和被申請人陵水縣政府違法作出的陵府（2007）45號《關於依法無償收回國有土地使用權的決定》行政決定，確認陵國用（旅）字第029、031、032號《國有土地使用證》繼續合法有效，並判令被申請人陵水縣政府承擔本案的訴訟及相關費用（包括代理律師費用）。
陵水縣政府辯稱：一、關於爭議土地未在兩年內開發的責任。申請再審人與被申請人下屬單位原陵水縣國土局簽訂的《國有土地使用權出讓合同》明確規定由用地者即申請再審人承擔訴爭土地的“三通一平”責任，被申請人沒有義務承擔開發土地的道路修建責任。1993年，涉案土地出讓價格相對低廉，全縣範圍內出讓土地都是生地出讓，要求被申請人承擔可能遠遠超過土地出讓價格的費用去為申請再審人完成“三通一平”的責任，不合理也不可行；二、申請再審人認為東線高速公路封閉是導致其不能如期開發的主要原因。被申請人認為，向海南省高速公路股份公司發函要求在高速公路179KM段開設出口，只是政府為幫助企業而提供的一種服務而非必須履行的責任。況且高速公路下的涵洞可以通行車輛，並進行開發建設。因此，導致爭議土地未在規定時間內進行實質性開發的責任在申請再審人；三、被申請人作出的陵府（2007）45號行政決定程序合法。2006年11月22日，省政府瓊府複決字(2006)159號《行政複議決定書》撤銷被申請人陵府(2006)55號決定。該複議決定作出後，被申請人根據相關法律，針對申請再審人閒置爭議地塊的情況進行認真審查，認為申請再審人在香水灣892畝的閒置建設用地不屬於依法收回國有土地使用權核發換地權益書的處置情形。2007年1月18日，被申請人下屬的國土局作出《關於依法無償收回國有土地使用權的事先告知書》(陵土環資〔2007〕4號)，擬依法無償收回香泉公司位於香水灣892畝國有土地使用權，並告知其有申辯和聽證的權利，逾期未提出申辯和要求聽證的，視為自動放棄申辯和聽證權利。2007年1月26日，香泉公司以陵水縣國土局行政行為違法為由，以書面方式告知該局不參加聽證。2007年5月25日，被申請人根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條和《海南經濟特區土地管理條例》第三十七條規定，作出被訴決定，依法無償收回爭議土地，並註銷陵國用(旅)字第029、031、032號《國有土地使用證》和用地紅線圖。申請再審人不服向省政府申請行政複議。2007年11月6日，省政府瓊府複決字(2007)109號《行政複議決定書》維持被申請人作出的陵府(2007)45號決定。綜上所述，申請再審人取得陵水縣香水灣892畝國有土地使用權後，未按照《國有土地使用權出讓合同》約定的土地用途及動工期限投入資金對土地進行實質性開發，造成土地閒置超過2年以上，責任在於申請再審人，二審法院認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，請求最高人民法院依法駁回再審申請人的訴求，維持二審判決。
以上事實有《國有土地使用權出讓合同》、陵國用（旅）字第029、031、032號《國有土地使用權證》、陵府函（1994）68-77號《關於同意出讓國有土地建設旅遊度假中心的覆函》、陵府（2005）125號《關於依法收回國有土地使用權核發換地權益書的決定》、陵府（2006）55號《關於依法收回海南香泉國際旅遊度假中心892畝國有土地核發換地權益書的決定》、瓊府複決字（2006）159號《行政複議決定書》、陵府（2007）45號《關於依法無償收回國有土地使用權的決定》、陵城規編號38—40號《建設用地規劃許可證》、陵府函（1994）34號《關於要求在高速公路179KM地段開設出口的函》、（2005）三證內字第2048號公證書等證據在案佐證。
本院認為，本案的爭議焦點是爭議地塊未能在規定期限內開發，是否系申請再審人自身原因所致。
首先，本案爭議土地除50畝無法用於開發建設的臨海沙灘地外，其餘可供開發部分均位於東線高速公路西側的山坡地，被東線高速公路完全封閉，工程車輛無法到達，導致申請再審人無法對爭議土地進行開發建設。在高速公路之下雖有涵洞通往爭議地塊，但該涵洞系用於排洪而非車輛通行，更無法通過大型工程車輛。被申請人主張申請再審人可以通過高速公路下的涵洞到達開發地塊，並以此證明申請再審人對土地閒置負有責任的理由不能成立。1993年香泉公司與陵水縣政府簽訂國有土地使用權出讓合同時，東線高速公路尚未修至陵水縣，申請再審人對修建高速公路可能導致的爭議地塊被封閉的情況難以預見，在此情況下要求其承擔土地閒置兩年的不利法律後果，明顯有失公允。根據雙方簽訂的《國有土地使用權出讓合同》土地使用條件附件的約定，“三通一平”的費用雖由申請再審人負擔，但對高速公路開口這樣涉及交通以及對公共設施變動的工程項目，必須獲得主管部門審批後方可實施。在高速公路將爭議地塊封閉後，申請再審人曾通過被申請人向有關部門反映這一問題，被申請人作為合同一方，理應在其職權範圍內協調有關方面，促成高速公路早日開口。故其提出“三通一平”系申請再審人的合同義務，其對道路修建不負有責任，申請再審人不能因高速公路未開口而免責的理由不能成立。
其次，依據城市建設相關法律法規以及申請再審人與被申請人簽訂的《國有土地使用權出讓合同》，爭議土地的開發建設必須要得到規劃職能部門的批准，方能動土施工，而該地塊卻一直沒有出臺明確的規劃指標，申請再審人雖多次將其擬定的規劃設計方案報請被申請人相關部門審批，但有關部門對此一直未予答覆。因此，未獲得規劃審批亦成為造成申請再審人無法對爭議地塊進行開發建設的一個重要原因。
《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十五條規定：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以徵收相當於土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閒置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。”本案中，申請再審人由於東線高速公路封閉以及一直未能取得規劃審批等原因無法如期開發爭議土地，應屬“因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延”的情形。
綜上，陵水縣政府作出的陵府（2007）45號《關於依法無償收回國有土地使用權的決定》違法，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1、2目之規定，應予撤銷。香泉公司請求判決撤銷被訴決定於法有據，應予支持。本案一審判決撤銷被訴決定正確，應予維持。二審判決撤銷一審判決，維持被訴決定錯誤，應予糾正。至於香泉公司持有的陵國用（旅）字第029、031、032號《國有土地使用證》的效力及其所涉土地的歸屬問題，由於涉案土地已經出讓，故陵國用（旅）字第029、031、032號《國有土地使用證》的效力能否恢復以及香泉公司能否據此繼續使用所涉國有土地，取決於駿華公司取得上述土地是否合法或者構成善意取得，而該問題不屬於本案的審查範圍，需通過其他途徑另行解決。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項和《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第五十六條第（四）項、第七十八條之規定，判決如下：
一、撤銷海南省高級人民法院（2008）瓊行終字第118號行政判決；
二、撤銷陵水縣政府陵府（2007）45號《關於依法無償收回國有土地使用權的決定》。
三、駁回香泉公司的其他訴訟請求。
一審、二審案件受理費共100元，由陵水縣政府負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 王曉濱
代理審判員 李 濤
代理審判員 閻 巍
二〇一三年十二月十九日
書 記 員 梁 卓
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