村民說事：構建三治融合鄉村治理體系的“象山探索”
鄉村治理是社會治理的基礎和關鍵，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。黨的十九大提出，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。浙江省寧波市象山縣自2009年起，探索建立“村民說事”制度，10年間，通過不斷提升創新，建立了自治、法治、德治三治融合的鄉村治理體系，有力推動了鄉村振興。中國人民大學鄉村治理研究中心近日前往象山，通過座談訪談和實地考察等，對象山探索鄉村治理的創新性做法和經驗進行了調研。
象山位於浙江省東部沿海，是傳統農業大縣，農業總產值居浙江第二，海洋捕撈產量居全國第四。走進象山，調研組看到，村村整潔美麗，民心和順，民力彙集，人情醇厚，一片和諧共榮的鄉村振興景象。更深切地感受到，支撐象山農村強勁發展的是兩方面力量的結合，一是銳意進取、創新實幹的縣鄉幹部，二是敞開說事、合力謀發展的村民和村幹部。而促使兩方面力量充分結合的，是象山10年來持續提升村民說事制度，構建三治融合的鄉村治理體系的不懈探索。
在村民說事制度的發源地西周鎮，調研組現場旁聽村民說事會，也到多個鄉鎮瞭解村民說事運行流程，與鄉賢座談如何在治理中發揮作用。在象山縣490個村莊，村民敞開說村事、熱心議村務、協力辦村事已經成為鄉村治理的日常場景。深化提升村民說事制度，讓村民成為鄉村治理參與主體，是支撐象山農業農村優先發展和城鄉一體化大步邁進的重要基礎。近年來，象山縣獲首批國家生態文明示範縣、全國新型城鎮化質量百強縣市，浙江省首批美麗鄉村示範縣、浙江省特色農業綜合強縣等稱號，2018年獲全國農村一二三產業融合發展先導區，列入國家首批全域旅遊示範區創建對象。
1. 起源
進村“說事”，幹群面對面才能心連心
當前，村民說事已是象山鄉村治理的重要法寶。但它在最初時，僅是一個鄉鎮解決農村矛盾的應急之策。2009年年初，象山縣西周鎮迎來發展的關鍵時期，上張水庫移民、工業集聚區建設、白溪水庫引水等重點項目面臨攻堅克難。項目涉及的二十多個村莊，村民因徵地補償、集中安置、施工影響等問題，上訪、糾紛不斷，村鎮兩級幹部疲於應付。項目關乎全鎮發展，不能因此停頓，怎麼辦？西周鎮黨委副書記史建立多方求計，經反覆思考後認定，村民要爭的是“理”，想說的是“事”，只用文件上傳下達的工作方式是群眾不理解不支持的癥結所在。解決之道是，要給村民一個爭理說事的平臺，讓鎮村幹部走到群眾中間，直接和群眾對話，疏通人心。
對此方案，有些鎮幹部憂慮：有的村莊幹群對立，矛盾尖銳，如進村“說事”，老百姓能接受嗎？有的村幹部也畏難：村民利益需求不同，如果相互之間說不攏，會不會噼裡啪啦吵起來？
“說事”到底行不行，只有大膽去試才知道。西周鎮黨委決定先從四個村開始試點。鎮村兩級幹部在說事會上堅決做到“誰想說都讓說”“想說什麼事都能說”，而且，能當場答覆的就當場答覆，會上提出的能辦的事，會後馬上就辦。村民敞開說，幹部耐心聽、認真辦。村民看到說事會動真格了，參與積極性暴漲。一開始，有的村的說事會上爭吵不斷，村民講出來的多是質疑和抱怨，但只要幹群能公開平等對話，村民話能多說了，氣也就順了。會越往後開，村民抱怨發洩就越來越少，討論項目開始關注如何促進本村發展。幹群共同直面矛盾和問題，相互理解、信任就多了。
說事會不僅推動了項目進展，而且推動了村莊團結。在下芭蕉村，當時的村支書和村主任隔閡嚴重，無法正常推動村務工作。說事會上，有村民當場提出他們不講大局，兩人顧忌面子，不好意思再搞公開對立。此後，兩人開始合力推進村莊改水、溪坑治理等久推不決的實事工程。蓮花村原村主任因挪用徵地補償款被判刑，執行緩刑。村民傳言他挪用補償款共1200多萬元，而判決書說只有800多萬元，村民十分關注剩下400萬元的去向，就把這事在第一次說事會說。原村主任主動報名參加第二次說事會，當面向村民說明傳言的400萬元的去向。
2009年4月、5月，西周鎮在試點村成功開展說事會14次，收到村民議題56個並全部給予解決或答覆。通過組織說事會，會後落實辦理，鄉村兩級幹部的作風和能力也得到明顯提高。2009年6月，象山縣時任縣委書記周江勇決定，西周的“說事”制度有創意，要持之以恆抓下去，抓出成效。西周在隨後的一年時間裡繼續擴大試點，全鎮信訪量下降53%，信訪案件同比下降21%。小小說事會初步顯示出大威力。
2010年3月，象山在系統總結西周鎮經驗基礎上，正式將“說事”制度命名為“村民說事”，向全縣推開。說事會平臺的搭建，使得村民開始以主人翁身份討論身邊事，不僅重建了幹群信任，也帶動鄉村治理從過去的幹部主導邁向幹群合力的新方向。
2. 流程
“說、議、辦、評”，村民參與村民自治才能成真
茅洋鄉李家弄村“村務會商”、泗洲頭鎮墩岙村“民事村辦”、定塘鎮葉口山村“村事民評”……象山在全縣推廣說事會後，不同村莊相繼探索出各具特色的做法。象山縣將這些基層創新總結提煉融入“村民說事”制度，在2014年進行全新打造，從初期注重說事會環節，確定為以“說”為基礎，“說”“議”“辦”“評”四個環節並重。
“說”是起點，以村民說事會為主要形式，通過固定日子集中說、幹部聯戶上門說、急事要事現場說，讓群眾充分表達意見和訴求；然後是“議”，遇事多商議，召開村務聯席會議或鄉賢、村民代表議事會，發揮集體的智慧，商議對策；再次是“辦”，有事馬上辦，落實民事村代辦、村事大家辦、大事聯合辦，確保事事有迴音、件件有著落；最後是“評”，好壞大家評，所有辦事結果要接受村民評議和評估，由村民對辦理結果進行滿意度評價，組建“民間評價團”對村重大事項辦理進行專項評價。
在村民心中，村民說事制度就是簡潔的一句話：“想說都能說，遇事要商議，有事馬上辦，好壞大家評”。村民說事集民意收集疏導、科學決策、合力幹事、反饋評估為一體，村民對關乎自己切身利益和村莊長遠發展的事情，有了知情權、提議權、商議權和監督權，村民開始真正成為村民自治的主體力量。
在村幹部心中，村民說事制度把自己和村民同時放到一個檯面上，與村民的關係更親近了。西周鎮夏葉村村主任張銀祥說：“幹部處理事情，就算是沒有偏向，村民也會覺得有偏向，現在放到桌面上來說，老百姓看得見、聽得清，瞭解到整個事情的全過程，就能夠更公正、客觀地評價幹部。政府搭了一個臺子，老百姓也實現了自我治理，這就是平臺的作用”。
無論大事小事，到說事會上敞開說、明白說、痛快說，已經成了象山當地村民的一種習慣。民事民議、民事民辦、民事民管，這也是村民自治實現有效治理的關鍵。
調研組在西周鎮土下村現場旁聽了一次村民說事會，會上討論的內容從春節搞怎樣的慶祝活動的提議，到如何掛燈籠的具體討論，大事小情，村民代表們都積極地參與其中，沒有一言堂，沒有蠻橫打斷，氣氛其樂融融，大家心情舒暢、言無不盡。這樣的說事會涵養的是有意願也有能力參與公共生活的“村莊公民”，村民的民主素質進一步得到培育。
隨著象山“三農”改革發展任務日益繁重，尤其是美麗鄉村建設、農村產權制度改革等改革發展任務，尤其需要鄉村治理體系在村民一端凝心聚力。鄉村振興需要跨越村莊界限調動資源，配套的改革措施也需要在不同村莊之間達成共識。於是，聯村說事平臺應運而生。利用它的不僅是鄉鎮和相鄰村莊，還有外來投資者。一些區域性發展政策和改革措施在聯村村民說事平臺上討論、成型，並依託各村村民說事平臺順利推進。
2018春節過後，西周鎮組織召開蓮花片區11個村的村幹部開聯村說事會。有村幹部提出片區各村養殖塘多數都到期了，租金很低怎麼辦。黨委班子會後主動協調縣農辦和海洋漁業局，提出11個村養殖塘聯建統營的設想。初步方案由各村帶到村民代表會議上討論表決後，鎮裡又組織11個村召開了聯村議事會，各村由村支部書記、主任外加5名村民代表參會。這樣的聯村說事會共開了5次，充分討論後決定成立鎮村聯營公司。鄉鎮投資改造養殖塘並在公司佔股20%，各村根據養殖塘面積比例分別持有餘下80%的股份。統一招標後租金從原來的700元一畝漲到3000元一畝，2018年平均每村就獲得集體收入20萬元。
通過聯村說事實現區域性發展的，還有鶴浦鎮海島精品旅遊線、茅洋鄉全域文明示範線、西周鎮儒雅洋新鄉村生活綜合體等。連線發展以產業振興或文化振興為紐帶，推動鄉村全面振興。農村宅基地“三權分置”改革、城鄉資源雙向激活利用改革，也正依託村民說事制度不斷推進，為象山鄉村振興孕育更強大的動能。
3. 做實
黨建引領，融匯法治德治，雙向構建新治理體系
2014年，村民說事被象山確立為新的村民自治平臺，促使矛盾問題和發展思路在一線彙集、一線商議、一線辦理，此後，象山把村民說事作為開放性平臺，並對其全面賦能，推動相關部門把自治、法治和德治等各類資源下沉、集聚到該平臺。
為切合村莊分化轉型的實際，村民說事的形式也在不斷創新。黃避岙鄉高泥村養殖戶多，村黨支部就首創“魚排說事”形式，在碼頭上設立養殖戶說事點；高塘島鄉林港村由五個自然村組成又是漁村，新當選的黨支部書記林永明就專門召開“漁民漁嫂講白搭”的漁民說事會；丹西街道白石村地處城區，有5100餘名外來流動人口，村裡開展“新丹西人”說事會，鼓勵外來人口參與“說事”。“評”的形式也在不斷創新。所有鄉鎮對經村民說事評議環節評議結果好的村幹部，都有績效工資獎勵。縣、鄉及時總結各種自治形式的創新推薦給村莊使用。在象山，政法幹警可以被聘為村主任助理或村法律顧問，警民說事、法官說事使得村民就近就能獲得法律顧問服務。縣政法委和縣司法局安排573名政法幹警、76名法律工作者擔任全縣520個村（社區）的法律顧問，發放警民聯繫卡15萬張，還編制了《農村（社區）實用法條100則》，實現行政村法律顧問全覆蓋。2018年全年，法律顧問解答法律諮詢3709次，開展法制宣傳3200次，排查矛盾糾紛3993起、直接化解3871起。
德治資源也被引入。縣委統戰部挖掘鄉賢1200餘名，縣裡開發了“農村環境衛生指數”“鄉風文明指數”“農民誠信指數”等3個指標供村莊來進行自我測評，組建紅白理事會、家庭聯盟會、鄉賢參事會、道德評議會，分別由宣傳部、婦聯、統戰部來指導。定塘鎮打造村民說事全科顧問團，把鄉鎮能夠調動的專業業務骨幹以及鄉賢代表，分不同專業技能組成顧問團，從農業發展、旅遊諮詢到工程管理、法律服務，應有盡有。只要村裡說事議事申請專業支持，鎮裡就會選派有關顧問團成員來提供指導諮詢服務。
象山對村民說事平臺的不斷創新和全面賦能，彙集了自治、法治和德治等治理資源和治理方式，成為縣、鄉、村合力解決基層問題的堅實基礎。治理重心下沉不僅有了載體，更有了實實在在的成效。資源的下達充實了說議辦評環節，催生出三治融合的組織形式和工作機制。村一級的三治融合推動了鄉乃至縣對基層的管理和服務逐步實現三治融合，立體化的鄉村治理體系逐漸成形。
統籌鄉村治理體系構建工作，必須建立科學的領導體制和工作機制。象山的做法可以概括為“雙向構建”。一方面加強黨委領導、黨建引領，縣鄉村聯動，自上而下推動自治、法治和德治資源下沉到村民說事平臺。另一方面，村莊、鄉鎮、各部門持續利用和創新平臺，基層創新經驗不斷彙集提升。在自上而下和自下而上兩種力量推動下，村民說事平臺逐步成長為三治融合的新鄉村治理體系。
為確保村民說事整體工作方向不偏、重心不移，象山縣始終堅持發揮黨組織的政治核心和示範引領作用，加強黨組織的政治引領力。象山成立了深化提升村民說事領導小組，由縣委書記任組長，村民說事執行落實情況被納入各鎮鄉（街道）年度目標管理考核、聯村幹部績效考核和村黨組織“書記賬本”考核。縣委書記葉劍鳴要求，只要是村民說事會上說出來的事情，報上來後，不管涉及哪個部門，都必須全力辦理。村民說事平臺在全縣村莊實現全覆蓋。同時，象山各級黨組織採取縣級領導掛點聯繫、縣級部門結對幫扶、“第一書記”駐村整轉等舉措，整轉幫扶後進村基層黨組織。2018年年底，全縣基本實現三星級以下村黨支部“清零”。縣委組織部實施“村級後備幹部千人計劃”，通過開展專題培訓、壓擔鍛鍊、幫帶培養等，打造素質優良、數量充足的村級後備幹部隊伍。
在自上而下構建的同時，村、鄉和各部門提升村民說事平臺的創新做法不斷自下而上擴散、定型。從2014年起，象山開始推行小微權力清單制度。2016年，縣紀委充分考慮基層實際和操作便捷，對清單原有的75條進行梳理，剔除便民服務類事項54條，形成21條小微權力清單和運行流程，同步完善村級重大決策報備制度和村監會運行制度。
調研組還了解到，2017年，村民說事平臺開始對接縣社會治理綜合指揮中心和各鄉鎮的綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個平臺的網絡，進一步提升了村民說事效能。需要鄉、縣介入辦理的說事事項，由村網格員在村級終端填報，縣、鄉社會治理綜合指揮中心（室）根據事件性質，逐級分派給鄉、縣級各部門，相關部門在規定時限內辦理後，由網格員確認，並經說事群眾進行滿意度評價，完結事項。若逾期未辦，則系統自動亮燈警示。調研組在大徐鎮社會治理綜合指揮室的顯示屏上看到，各村村民說事事件被系統自動分入34個事項類別目錄，系統上有全過程辦理記錄，可直接進入查詢。村民和村莊的需求真正納入了縣鄉工作流程，並可實現全程監督。
提升村民說事平臺還帶動了鄉鎮人大代表加強鄉鎮人大閉會期間與村民的聯繫。在大徐鎮，人大主席團創立了“鎮人大代表說事”制度，每月鎮人大代表分三組，在全鎮三個人大代表說事點分別與周邊村莊村幹部和村民代表一起蒐集民意、形成議案。
象山三治融合和雙向構建的鄉村治理體系，通過自下而上和自上而下兩種流程雙向並行，具備了村民和村莊點題、鄉縣回應的新渠道，這一渠道和原有的縣鄉謀劃、村莊落實的流程一起，增強了縣鄉農村工作體制的回應性和效能，推動了以人民為中心的發展思想的落實，和黨的群眾路線在新時代實施鄉村振興戰略中的實現。
4. 啟示
構建三治融合鄉村治理新體系
構建鄉村治理體系首要打造村莊層面的人心共同體，推動村民自治提高效能。分戶承包和村民流動之下，村莊共同體逐步分化和渙散。村民說事，實際上是通過讓村民直接參與的方式，實現了公開公正，先行在人心層面展開了村民間的合作，從聚心開始，一步步重新凝聚分化和渙散的村莊共同體，把村莊的多元分化轉化成了資源，調動鄉賢，整合村莊內外資源，同時以村莊為主體調動資源促進集體經濟、產業振興等全面鄉村振興。重建幹群信任、加強民主協商使村民自治制度運轉起來並不斷提高效能，而提高了效能的村民自治又融入鄉村治理全局，繼而推動農村發展。
構建鄉村治理新體系既要實現資源下沉，又要善於讓各種治理機制發揮作用，為其充分發揮作用創造足夠空間。法治德治資源的下沉同時也是對法治德治機制、理念的利用和激發。被全面賦能的村民說事平臺成功開啟了多種治理機制：黨的農村基層組織的組織群眾、宣傳群眾機制，村莊公共事務參與的人力動員和公共倡導機制，村莊公益開發的資源和信息聚合機制，道德對於負面行為和觀念的規勸矯正機制和眾人支持矚望對精英的聲譽激勵機制。在充分利用鄉村善治特有的作用機制時，不能盲目加壓，層層加碼，使其偏離本源、模糊主線。要始終保持簡約治理格局，避免各類形式主義的制度和組織疊床架屋。
構建鄉村治理新體系，不僅要構建在村，也要構建在鄉、在縣，要逐步完善縣鄉兩級的農村工作體制。構建鄉村治理新體系，必然觸及縣鄉領導體制和縣鄉農村工作體制的調整。象山探索構建的鄉村治理新體系，已經突破村莊治理的範圍，逐步向鄉域治理、縣域治理延伸。只有讓鄉村治理體系貫通村、鄉、縣三級，鄉村治理新體系才算構建成功。構建鄉村治理新體系必須探索如何把頂層設計與指導和基層創新結合起來。要深入梳理鄉村治理可資利用的全方位資源，科學調動各有關部門的積極性，及時研判鄉村治理中的深層次矛盾，統籌鄉村治理體系建設。
（作者：中國人民大學鄉村治理研究中心調研組 調研組成員：仝志輝、孫梟雄、韋瀟竹）
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