文 | 李湛 王靜瑤
來源 | 領遇
【作者簡介】李湛，中山證券首席經濟學家、研究所所長、中國證券業協會首席經濟學家委員會委員、中國首席經濟學家論壇理事、中國證監會債券部和深圳證券交易所研究顧問、騰訊金融科技智庫專家，曾是深圳證券交易所博士後、多倫多大學訪問學者。
地方政府債務定義及分類
地方政府債務可分為顯性債務和隱性債務。其中，顯性債務是指反映到地方政府資產負債表中的債務，由財政部預算司進行統計披露。
國務院於2014年下發的43號文明確了地方政府債券是地方政府唯一的融資渠道，並設置3年的置換期讓地方政府通過發行置換債置換以非債券形式存在的債務。
根據財政部披露的數據，截至2018年末全國地方政府顯性債務存量規模為18.39萬億，其中地方政府未償債券18.07萬億，以非債券形式存在的債務0.32萬億（為2015年前形成的未置換的地方政府負有償還義務的債務，主要包括銀行貸款等）。
“地方政府隱性債務”這一名詞在2017年7月24日召開的政治局會議上首次被提及。
地方政府隱性債務與顯性債務相對，是指不在限額和預算管理計劃內，不以地方債形式存在，但地方政府可能需要承擔償還責任的債務。由於隱性債務的償付不是現時的義務，故當前各界對隱性債務仍缺乏統一口徑和認定標準，其規模難以準確判定。
中國財政科學研究院院長劉尚希認為，地方政府隱性債務包括建設性債務、消費性債務和政策性融資擔保，牽涉範圍很廣，如地方融資平臺公司債務、政府和社會資本合作（PPP）項目的債務、棚改債務、政府購買服務項目的債務、地方“殭屍國企”債務、金融扶貧項目債務、養老金缺口、政策性融資擔保等，都應該屬於政府隱性債務。
地方政府隱性債務規模測算
（一）國際權威機構測算
國際清算銀行的數據顯示我國2017年底的政府債務餘額為38.8萬億元，同期官方口徑的政府債務餘額為29.9萬億元（國債餘額13.4萬億+財政部公佈的16.5萬億地方債務餘額），兩者差額即為國際清算銀行認定的我國地方政府隱性債務餘額，共計8.9萬億元。
2017年國際貨幣基金組織在對中國進行第四次磋商訪問時報告顯示我國2016年底的廣義政府債務餘額為46.4萬億，狹義的地方政府債務餘額為27.3萬億，即國際貨幣資金組織認定的我國2016年地方政府隱性債務餘額為兩者差額19.1萬億。
標普在2018年10月發佈的全球評級發表報告中指出，中國地方政府的表外債務可能高達30-40萬億元人民幣(約5.78萬億美元)。
標普信貸分析師Gloria Lu和Laura Li和他們的團隊在報告中表示，中國地方基礎設施投資與中央允許的資金之間存在巨大差距，因此，資產負債表外債務的實際水平可能是公開披露的數倍，高達30萬億元至40萬億元，或約4.34萬億至5.78萬億美元。
（二）國內研究機構測算
聯訊證券李奇霖將國內各研究機構對地方政府隱性債務的測算方法歸為三類，分別從資金來源的角度進行測算、從舉債主體的角度進行測算和從資金運用的角度進行測算。
由於隱性債務資金的投向多樣，從資金運用的角度對隱性債務進行測算難度較大，故機構多從資金來源的角度和從舉債主體的角度對地方政府隱性債務進行測算。
1.從資金來源進行測算
海通證券姜超在從資金來源角度對2017年末地方政府隱性債務進行測算時，界定地方政府隱性債務是依賴於地方政府舉借的用於公益性或準公益性項目的金融類債務，主要包括地方政府融資平臺的貸款、發行的債券、其他非標融資、政府購買服務和PPP屬於合同項下的績效掛鉤的支出責任。
從資金來源來講，地方政府在籌資中可能形成隱性債務的部分主要有銀行貸款（包括政策性銀行）、發行債券、設立政府基金、融資租賃和其他非標融資（包括券商資管計劃、基金子公司、信託、保險債權投資計劃等）等，合計形成約32萬億的隱性債務。
分項來看：
（1）對於銀行貸款，根據2013年7月31日，中國銀監會公佈截止2013年6月末的平臺貸款餘額為9.7萬億元，同期的國內金融機構貸款餘額為68.1萬億元，平臺貸款佔比為14.2％。假設這一比例維持不變，2017年底的國內金融機構貸款餘額為120.1萬億元，推算出平臺貸款餘額約為17萬億元。
（2）債券融資：根據WIND數據，截止2017年底的WIND口徑城投債存量為7.02萬億元。
（3）非標融資：基金業協會的相關統計年報顯示，截止17年底，通過券商通道業務最終投向地方融資平臺的規模為6907億元，剔除掉投資證券投資基金（2.1％）和持牌機構資管產品和私募基金（10.4％）這一嵌套部分，得到通過券商通道業務直接投向地方融資平臺的資金量約為0.60萬億元。
通過基金子公司專戶最終投向地方融資平臺的規模為9638億元，剔除掉投資持牌金融機構資管產品和私募基金（35.1％）的嵌套部分，可以得到通過基金子公司直接投向地方融資平臺的資金量約為0.63萬億元。
根據保險資產管理業協會的數據，17年底債權加股權累計註冊額約為2萬億元，可以估計債權投資計劃的累計註冊額約為1.87萬億元，這部分債權投資計劃主要投向基礎設施和不動產，大部分會流入地方政府融資平臺。
另外，根據中國信託業協會數據，投向基礎產業的信託資金約為3.8萬億元。四類資管計劃合計共有6.9萬億元形成地方政府隱性債務。
（4）融資租賃：根據中國租賃聯盟發佈的2017年度報告，截止2017年底全國融資租賃合同餘額約為6.06萬億元。而根據商務部2016年發佈的報告，基礎設施及不動產行業的融資租賃資產比例約為7.64％。可以大致估算通過融資租賃投向地方政府融資平臺的資金約為0.46萬億元。
（5）政府性基金和PPP項目：政府性基金和PPP的初衷是政府和社會資本共擔風險，不會新增地方政府隱性債務，但是在PPP項目的實施過程中，一些地方政府會通過承諾回購、明股實債等方式形成隱性債務。採用IMF的估計數據，即涉及政府性基金的債務約為3.1萬億元。
聯訊證券李奇霖運用同樣的方法估算2018年末的地方政府隱性債務餘額，測得銀行貸款、債券、非標、融資租賃四類資金來源分別形成20萬億、7.6萬億、7萬億以及2.4萬億的隱形債務，合計規模37萬億。
2.以城投為融資主體進行測算
國內各家機構多是採用計算地方政府融資平臺債務規模的方式從融資主體的角度估算地方政府隱性債務。
由於融資平臺大多為發債企業，海通證券姜超將有公開信息披露的融資平臺（主要是發行了wind口徑城投債的融資平臺）的有息債務進行累加，得到2017年底各平臺合計的長期借款餘額為17.7萬億元、短期借款餘額為2.6萬億元、應付債券餘額為7.5萬億元、應付票據餘額為0.4萬億元、一年內到期的非流動負債餘額為4.0萬億元，有息債務合計32.3萬億元。
扣除掉部分已納入財政預算的債務（財政部官網公佈的地方政府債務餘額減去同期的地方政府債券餘額，約為1.7萬億元），2017年底隱性債務規模約為30.6萬億元。
蘇寧金融研究院利用Wind口徑的城投企業的帶息債務作為地方政府隱性債務的主要構成，估算到2018年7月底，隱性債務的規模達到了32萬億元。
申萬宏源孟祥娟、李峙屹則認為，截至2017年末城投發債主體的債務餘額為30萬億（其中債券餘額7萬億，信貸餘額20萬億，非標餘額3萬億），而根據銀監會城投平臺公佈的數據，包含非發債主體的所有城投公司信貸量為該數據的1.5倍，得出城投信貸總規模為30萬億，使用用益信託網公佈的城投基建類非標占非標總量15%左右，得出城投非標總量為6萬億，合計2017年末地方政府隱性債務規模達43萬億。
（三）其他國內學者調研估算結果
中國社會科學院國家金融與發展實驗室副主任、國家資產負債表研究中心主任張曉晶在2017年度《中國去槓桿進程報告》中指出，當前地方政府融資平臺債務約30萬億，約佔GDP的40%，是地方政府或有債務的最大部分。
清華大學財稅研究所所長白重恩帶領團隊對地方政府融資平臺債務進行調研，結果顯示截至2017年6月底，地方政府隱性債務約為47萬億元。
社科院世界經濟與政治研究所張明結合地方審計部門數據和城投債、PPP項目等數據，估算省級層面的政府隱性債務，得出省級層面的政務隱性債務規模約為23.57萬億。
總結
根據國內外各家機構及學者的估算結果，我國的地方政府隱性債務大概在30-50萬億左右，顯著高於18.39萬億的地方政府顯性債務規模。
隱性債務規模不清已經對高層宏觀經濟判斷和決策造成障礙，因此需要全面摸清債務底數。近些年，地方政府隱性債務問題已經引起高層警惕，中央部委相繼出招摸清隱性債務情況、遏制隱性債務規模增長。
一方面，自2018年7月起國家審計署全面開展地方政府隱性債務審計工作。此後，財政部下發《地方政府債務統計監測工作方案》等文件，並推出財政部隱性債務監測平臺系統，要求各地填報隱性債務、資產等數據，開展債務規模的全面摸底；另一方面，要求各地通過5-10年的時間化解存量隱性債務，一些地區的隱形債務化解方案陸續出臺。
天津、江蘇鎮江、湖南湘潭、湖南常德、貴州遵義、湖北一些縣市已與國開當地分行進行溝通，利用國開行低息貸款置換存量高息隱性債務。
地方政府隱性債務的化解在堅持中央不救助原則之下，各類化債方案還將陸續出臺。
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