民營中小微企業“融資難”，即經濟理論所說的中小微企業普遍存在“融資缺口”（Finance Gap），其含義是指相當部分對經濟增長具有重要意義的中小企業，無法從銀行、資本市場或其他資金提供者處獲得足夠的融資，企業對資金的需求遠大於金融市場所能提供的資金數量，形成融資缺口。彌合融資缺口，並非是讓每個中小企業都獲得所需資金，而是指絕大部分對經濟增長具有重要意義的中小企業能獲得增長所需要的足夠資金。
不少人認為，中小企業融資難屬於世界難題，不可能克服。其實不然。世界銀行和經濟合作組織的研究報告都認為，中小企業普遍存在資金缺口主要存在於發展中經濟體（見圖1、圖2）。經合組織的研究報告指出：經合組織國家沒有中小企業存在普遍融資缺口的報告。其大多數中小企業都能從銀行和其他信貸機構獲得足夠的信貸。而大多數非經合組織經濟體的中小企業資金普遍短缺。美國、德國、法國和日本，是經合組織中彌閤中小企業融資缺口的佼佼者，其各具特色的政策措施具有重要借鑑意義。
中小企業融資難問題非常複雜，
其內部有規模小、缺少抵押物、信用不足、信息高度不透明和市場不確定等固有弱點，外部環境上存在社會所有制結構、產業結構、經濟體制、金融制度、法律制度、市場監管制度、經濟政策中諸多不利於中小企業發展的因素，以及市場機制所固有的市場失靈。應對市場失靈的政府幹預措施也有很多，比如可從經濟管理體制、金融體制和法律制度方面進行改革，以及實行各種專項政策等。本文並不從一般意義上討論中小企業的自身弱點，也不全面討論如何應對融資難方面的市場失靈，而是僅以美德法日等四國建立中小企業政策金融制度為例，簡要討論在政府幹預措施中建立政策性金融制度的必要性和國際上現有的主要模式，以供研究和借鑑。一、美法德日的實踐證明中小企業普遍融資難是可以化解的
經合組織的研究報告認為：一些國家的中小企業確實有可能遇到融資缺口，但這一缺口並不是在所有地方都存在。在某些國家 （主要是新興市場）和某些部門 （如創新型中小企業（Innovative SME）中非常常見，這種現象在中小企業部門非常普遍。一些國家已成功地克服了這一缺口。中小企業的“資金缺口絕不是不可克服的”。
首次揭示中小企業發展存在融資缺口的，是英國議會在1931年成立的麥克米倫委員會遞交議會的調查報告。它指出：由於銀行等金融機構擔心向中小企業提供貸款風險和成本過高，使尋求貸款的中小企業處於不利地位，中小企業的資金需求遠大於銀行能提供的貸款額度。這就是著名的“麥克米倫缺口”（Macmillan Gap）。英國是世界上首次制定解決中小企業融資缺口方案的國家。市場失靈為政府幹預中小企業融資市場提供了理由。英國政府認為融資缺口的本質是市場失靈的一種表現，需要由政府幹預加以矯正。為回應麥克米倫報告，英國政府早在1945年就組建國家全額出資的工商金融公司（Industrial and Commercial Finance Corporation），為有發展潛力的中小企業提供融資或擔保，使融資缺口大為縮小。二戰後，許多經濟學家不斷深化對融資缺口的研究，提出了“市場失靈”、“信息不對稱”和“信貸配給”等許多種理論，各國政府採取多種政策措施完善金融制度體系，矯正市場失靈，所有高收入國家都基本上彌合了融資缺口。
各國通常用融資缺口占國家GDP的比重、未獲融資企業的比重、被銀行拒絕的貸款申請的比例等多種角度，來衡量中小企業融資缺口嚴重程度。
據美國全國獨立企業聯合會（NFIB-National Federation of Independent Business）2018年9月公佈的小企業樂觀指數報告：只有3%的業主報告貸款“更難獲得” (該比例比上年下降了2個百分點，創歷史新低)，只有3%的業主報告“融資是他們的首要問題”。
據歐盟調查，2017年中小企業“貸款申請被銀行拒絕的比例”是：歐盟28國平均為8.57%，其中德國8.36%，法國7.31%，意大利7.82%，英國4.27%，芬蘭3.79%，瑞典6.77%，丹麥19.79%，比利時6.37%。在歐盟2017年10月到2018年3月的調查中，“提供熟練勞動力”首次成為歐元區中小企業主要關心的問題，而獲得融資則列為“最不重要的問題”。另據德意志銀行2014年的調查，只有1% 的企業在信貸申請時被拒絕，只有6%的企業報告獲得的貸款比需要的少，對融資感到沮喪的企業比例在2%左右。
發達國家的融資缺口占GDP的比重都很低，但也有差距。2013年美國中小微企業的貸款缺口占全國GDP的比重為1.12%-2.25%，股權融資缺口為0.96%-1.52%，總的融資缺口（融資缺口占GDP的百分比）為2.30%-3.78%，而法國、德國的缺口比美國要高一點（參見表1）。
表1：美法德中小微企業融資缺口（佔GDP的百分比2013）
資料來源：根據Florencio Lopez de Silanes， Joseph McCahery， Dirk Schoenmaker， Dragana Stanišić：Estimating the financing gap of small and medium-sized enterprises的資料改編
在日本，超過80%的企業經常向金融機構借款，他們的資金來源首先是“金融機構的貸款”，其次是“內部準備金”，然後是“管理人員的個人資金等”。多年來，日本並未發佈中小企業普遍有融資缺口的報告。2008年國際金融危機爆發以後，不少中小企業不能按時還貸，日本政府於2013年實施《融資便利法》，仍然使95%或更多的人繼續保持銀行貸款。
發展中經濟體的中小微企業融資缺口則非常嚴重。據世界銀行2017年的研究報告，發展中經濟體中小微企業融資潛在需求估計為8.9萬億美元， 目前的信貸供應為3.7萬億美元，缺口5.2萬億美元，東亞和太平洋地區的缺口額2.3萬億美元，佔世界總缺口的52%（參見圖1、圖2）。許多國家的中小微融資缺口占全國GDP的比例都在20%以上，有的國家如巴西達到35%以上。發展受資金緊缺制約的企業佔比，中等偏上國家群體佔27%左右，低收入國家則達67%左右。
圖1：2016年世界中小企業融資缺口分佈圖
資料來源：The World Bank:MSME FINANCE GAP
注：顏色最深缺口最大，顏色最淺的國家和地區缺口在10%以下（或無數據），美德法英澳日等的缺口占GDP的比重都在10%以下。
圖2：世界中小微企業融資缺口分佈圖
資料來源：中小企業融資論壇（SME FINANCE Forum）
二、美德法日中小企業政策金融制度框架比較
美德法日都把扶持中小微企業作為重要國策。美國《小企業法》認為：只有鼓勵和發展小企業的實際和潛在能力，才能實現國家的安全和經濟福祉。日本《中小企業基本法》認為：中小企業是“創造新產業、創造就業機會、促進市場競爭和搞活區域經濟的主體”。美國小企業法規定政府應儘可能幫助、諮詢、協助和保護小企業的利益。在這些國家，政府支持中小企業不是權宜之計而是基本國策，不是敷衍塞責而是盡職盡責。
美德法日都認為，中小企業融資缺口的本質是一種市場失靈，彌合這個缺口不能在市場內部找到辦法。應對市場失靈，靠向商業金融機構發佈文件、行政命令，強制他們為中小企業貸款等都不會奏效，而必須採取必要的順應客觀規律的干預措施。他們最重要的措施之一，就是都建立專門的中小企業政策金融機構，為中小企業提供貸款或擔保（其貸款額參見表2），運作上注意遵循市場規律即以間接融資（多數通過商業銀行放貸）為主。政策和程序高度透明，法律和市場監督公正嚴格。
美德法日的政策措施中，最核心、最關鍵的是建立企業、銀行和政府合理分擔信貸風險的機制。在此機制下，對於銀行來說，政府為銀行分擔部分信貸風險並促進企業信息透明度提高後，中小企業就是有利可圖的巨大信貸市場；就企業而言，由於政府擔保而順利獲得信貸，就願意在政府和銀行的指導監督下建立健全的管理制度和透明的財務信息。而對於政府來說，中小微企業的發展創造出促進經濟增長、社會創新和充分就業等正外部效應（社會效益），因擔保承受的風險可以看作是對中小企業外部效應成本耗費的合理補償，而這又將進一步促進政府經濟目標的實現。總之，這是一個三方共贏的局面。
美德法日政策金融機構所提供的融資和擔保並不侷限於工業，而是覆蓋製造業、服務業和農業領域等各類企業。其融資額在企業全部融資結構中所佔比例並不大，如2001年日本政策金融公庫和日本商工中金銀行的貸款佔中小企業貸款總額的比重分別為2.4%和3.5%，合起來也僅佔5.9%。但政府的政策金融在促進銀行為中小企業融資中發揮了強大的“催化劑”和“槓桿”放大作用。美德法日的融資缺口大大低於發展中國家，這其中的原因很多，但他們都不約而同地注重建設適合國情的政策金融機構本身，就說明了這一政策措施在彌補融資缺口中的特殊意義。
表2：美德法日中小企業數量及政策融資狀況比較
資料來源：本表根據美國SBA年報、歐盟中小企業年報和日本中小企業廳有關資料編制
（一）美國中小企業政策金融制度框架
圖3：美國小企業政策金融制度框架示意圖
資料來源：根據日本中小企業廳事業環境部金融課平成27年度海外金融環境調查報告書中的插圖翻譯和重新制圖
美國擁有最現代化的金融系統，2017年美國商業銀行數5787家為世界之最。即使如此，美國政府仍然注重通過政策性金融機構，為有融資困難的小微企業提供信用擔保和直接貸款。美國根據《美國小企業法案》設立小企業管理局（Small Business Administration，縮寫為SBA，簡稱小企業局或SBA），各州政府也都建立小企業融資機構，SBA的融資服務網絡覆蓋全國，州政府則是為本州的小微企業提供融資服務（參見圖3）。
美國小企業局為小企業提供融資服務有三個渠道：一是根據《美國小企業法》第7條a款提供“7（a）貸款擔保計劃”，為小微企業提供創業、業務發展和資金週轉等需要的融資，其最高限額為500萬美元。其中又分7（a）標準貸款、7（a）小額貸款、7（a）快速貸款和出口快速貸款等項目。小企業局並不為7（a）貸款計劃提供直接貸款，而是為那些與小企業局合作，為小微企業放貸的銀行或信用社提供75%或85%的貸款擔保。二是“504固定資產貸款項目”。該貸款用於小企業購買發展所需的固定資產，如購買辦公室、商業店鋪、生產廠房和倉儲，以及重型設備等投資。購買預算須經小企業局審核批准，貸款結構為：首先是與小企業局合作的有關商業銀行提供第一貸款，佔該購買預算的50%；其次是由“認證發展公司”（Certified Development Companies，縮寫CDC）代表美國政府提供第二貸款，佔該購買預算的40%，CDC發放的貸款100%由美國小企業局擔保；購買預算的10%則必須由借款企業自己出資。CDC是經SBA認證、授權的非營利公司，負責為符合條件的小企業貸款申請提供貸款，現有270個CDC分佈於全美各地，用於504貸款的資金是由美國政府100%擔保的債券發行收入；2015年時美國小企業局504貸款為小企業購買資產的融資實績為42.97億美元，7（a）貸款擔保實績為235.8億美元。2017年美國小企業局為小企業提供的擔保貸款和直接貸款組合餘額為1320億美元，其中7（a）貸款增加74億美元，佔投資組合的65%。（參見圖4）三是根據《小企業投資法案》設立的小企業投資公司（Small Business Investment Company，縮寫SBIC）。2018年全國有305家獲SBA授權和監管的私營投資公司，這些公司把從私人來源籌集的資金和通過SBA擔保在資本市場發債籌集的資金結合起來，以優惠的利率對小企業進行股權和資本投資，到2017年底，已向小企業投資178175筆915億美元。
圖4：美國小企業局2009—2017小企業貸款組合融資額變化圖
資料來源：美國小企業局2017年財年業績和財務信息摘要，金額單位10億美元
美國各州政府都為轄區內小企業融資提供擔保和直接融資。如加利福尼亞州政府設立小企業擴展基金（California Small Business expansion Fund），由加州小企業融資中心（Small Business Finance Center，縮寫SBFC）負責與金融發展公司合作，為小企業提供貸款擔保和直接貸款。2014-2018加州為小企業貸款擔保4.5億美元，支持國家小企業貸款計劃擔保為2.65億美元。各州政府擔保計劃都通過美國財政部認證的非盈利公司進行，加州有California Capital、Safe BIDCO等11家非盈利公司受州政府委託為小企業貸款提供擔保，參加放貸的有29家商業銀行。
（二）德國中小企業政策金融制度框架
圖5：德國中小企業政策金融制度框架示意圖
資料來源：根據日本中小企業廳事業環境部金融課平成27年度海外金融環境調查報告書中的插圖翻譯和重新制圖
德國政府中小企業政策金融機構主要有三個：德國復興信貸銀行（Kreditanstalt Für Wiederbelebung，縮寫KFW）、擔保銀行和州立投資銀行（參見圖5）。
德國復興信貸銀行（KFW）是促進德國中小企業融資最重要的政策銀行，其促進功能覆蓋全國。KFW是德國政府1948年依據《德國復興信貸銀行法》成立的公法人政策金融機構，2017年底總資產4723億歐元。最初是為德國戰後重建融資，後來發展成促進聯邦和各州經濟發展的促進銀行。其資本結構是聯邦政府持有80%，各州政府持有20%。其主要業務是促進德國經濟、也承擔促進發展中國家的任務。KFW放貸的資金來源於政府財政和向國內外資本市場發行債券，以及自身經營的盈利積累。它發行的債券100%由政府擔保。KFW為中小企業提供融資是通過商業銀行轉貸進行的，借款的企業須通過商業銀行向KFW提出貸款申請，由商業銀行初審並報送KFW，經KFW和相關商業銀行共同討論並經KFW批准後委託商業銀行轉貸給企業。企業還貸後商業銀行將貸款本金和利息交付KFW，而KFW則將佣金交付商業銀行。KFW2014年間接融資1990億歐元。2017年KFW與中小企業相關的融資佔其融資總量的44%（2016年為41%），約有52000家初創企業和中小企業受益。KFW中小企業融資業務由其中小企業銀行（SME Bank）開展，2017年業務量為219億歐元，佔KFW國內業務總量的42.27%。
德國的16個聯邦州都有一個自主的擔保銀行，其活動限於為中小企業提供貸款擔保，擔保計劃由聯邦組織。其股東是手工業商會、工商會等工商團體以及部分銀行機構。由於中小企業分別是這些商會協會的會員，擔保銀行實際上是中小企業的自助組織，它是免稅機構。其擔保期最長15年，最高擔保額為80%。風險分擔機制：往來商業銀行承擔20%，聯邦政府和州政府為擔保銀行提供再擔保（聯邦佔39%、州政府佔26%），為擔保銀行抵償了大部分的風險。擔保銀行從政府的ERP促進項目中得到貼息長期貸款，加上其投資收益使其擔保業務有穩定的資本基礎。擔保銀行的佣金是0.8%。擔保銀行的收益並非由股東分享，而是自動進入儲備金。2018年，擔保銀行共為近5800家公司提供了價值超11億歐元的擔保，擔保貸款17億歐元。
德國支持中小企業的政策性金融機構，還有州立投資銀行。如巴伐利亞州的LFA投資銀行（LfA För derbank Bayern）成立於1951年，是按照公法設立的促進銀行。其任務是為中小企業以及諸如基礎設施、環境保護、風險投資等特別重要的事業提供融資，業務包括提供貸款、承擔擔保等。法律允許其在資本市場發行債券融資，州政府是銀行的擔保人。2015年，該銀行總資產220億歐元，貸款總量為142.3億歐元，貼息貸款4.42億歐元，低息貸款11.77億歐元，發放銀團貸款3.14億元，為中小企業的創業貸款、成長貸款和創新貸款分別為2.59億歐元、14.11億歐元和0.2億歐元，合計達16.9億歐元，擔保2.45億元。由此可見，德國州一級的投資銀行在為中小企業提供貼息、直接貸款和擔保方面也發揮著重要的作用。
（三）法國中小企業政策金融制度框架
圖6：法國中小企業政策金融制度框架示意圖
資料來源：根據日本中小企業廳事業環境部金融課平成27年度海外金融環境調查報告書中的插圖翻譯和重新制圖
法國支持中小企業融資的主要政策性金融機構，是成立於2012年12月的法國公共投資集團（EPIC BPI）下屬的BPI金融集團（參見圖6）。它幫助中小企業獲得銀行的信貸以及獲得股權融資，並提供相關諮詢服務。BPI金融集團由法國公共投資集團和法國存款委託基金兩個公法機構出資成立（各出資50%），集團設立“BPI投資”和“BPI融資”兩個機構。“BPI投資”是投資部門，承擔原FSI（法國投資公司）和CDC（法國存款委託基金）支持促進企業創新投資的職能；“BPI融資”是融資部門，承擔原Oséo的職能，為中小企業提供融資。Oséo是一個為中小企業提供融資服務的公共機構，由Oséo創新、Oséo融資、Oséo擔保等部門合併組成，受法國經濟、金融和工業以及高等教育和研究等政府部門的監督。2012年，Oséo併入法國公共投資集團，成為支持中小企業融資機構。BPI融資為中小企業提供直接和間接融資，它和相關民間金融（商業銀行和信用合作銀行）結成夥伴關係，民間金融機構參股BPI融資，而BPI融資為夥伴金融機構提供貸款額度40%-70%的擔保。2017年，BPI集團為中小企業提供貸款72億歐元（比上年增長5.8%），為中小企業貸款擔保額89億歐元（增長6%），為5000多個創新項目提供援助（贈款、償還預付款和零利率貸款）13億歐元。
法國支持中小企業融資側重於創業和創新。“參與者起始貸款”（Prêt Participatif d'Amorçage –PPA Loan) 和“創新發展合同貸”（Contrat de Développement Innovation -CDI)-Loan) 不需要擔保，前者額度為5萬到7.5萬歐元，期限最多8年，後者額度為4萬到30萬歐元，期限最多6年。“創新貸款”（Prêt Pour l'Innovation -PPI Loan)是專門支持中小企業新產品商業化的，額度為3萬到150萬歐元，期限為7年。“創新擔保”（Garantie Innovation Guarantee) 的額度為貸款的60%，生物科技的創新擔保額度可超過貸款額度的70%。在股權投資方面，參與式股權投資可達300萬歐元，戰略投資基金參與投資額度沒有限制。
法國支持中小企業融資的政策性金融機構，還有法國小企業互助擔保公司（SIAGI）。它是由法國工匠和手工業商會於1956年成立的，其股份結構是手工業商會佔52.64%、工藝商會佔7.96%，法國公共投資集團佔15.42%，法國興業銀行、法國農業信貸銀行等7家銀行佔23.98%，SIAGI的主要任務是為小企業提供融資擔保。2017年SIAGI共為各類中小企業擔保7.79億歐元。
（四）日本的中小企業政策金融制度框架
圖7：日本中小企業政策金融制度框架示意圖
資料來源：根據日本中小企業廳有關資料繪製
日本促進中小企業融資的政策性金融機構有三個：日本政策金融公庫（JFC）、日本保險協會（CGC）和日本商工中金銀行股份有限公司（SHOKO CKUKIN）（參見圖7）。
日本政策金融公庫（JFC）成立於2008年，是根據《日本政策金融公庫》由政府全額出資，主要為支持中小企業發展而成立的政策金融機構。它由原國民生活金融公庫（NLFC）、農業、林業和漁業金融公庫（AFC）、中小企業日本金融公庫（信用保險公庫）等多個已建立了幾十年的政策金融機構合併而成。其宗旨是根據政府的發展戰略，積極支持中小微型企業發展、創新、振興和海外擴張，以及支持農業、林業和漁業業務的發展，促進日本經濟可持續發展。JFC為中小企業提供直接融資，以及為擔保協會為中小企業擔保提供保險。JFC在全國有152個分支機構，為各地經濟振興做出貢獻。2016年未償還貸款餘額為18.39萬億日元 ，微型企業和個體業主貸款7.06萬億日元，佔38.4%，中小企業貸款5.69萬億日元，佔30.9%。JFC的許多貸款與各商業銀行合作進行，它幾乎與所有地方銀行都有合作，2016年合作貸款總額7322億日元。
根據《信用擔保公司法》成立的日本擔保協會（CGC）在確保中小企業和微型企業順利獲得融資方面發揮著極重要的作用。日本政策金融公庫為CGC提供擔保保險，日本地方政府也為擔保協會提供補貼，為CGC分散了風險。目前，日本共有51個CGC（每個縣一個，名古屋、橫濱、川崎和岐阜等市各一個）。截至2017年底，CGC共擔保2473377例，擔保額22.21萬億日元；當年擔保賠付款35984例3516.90億日元。擔保運作機制：第1步，由企業通過銀行向信用擔保協會申請擔保；第2步，由CGC與JFC簽訂擔保保險合同；第3步，由CGC與私營金融機構簽訂擔保合同；第4步，由金融機構向中小企業發放貸款（參見圖6）。萬一投保的中小企業貸款違約，CGC為私營金融機構代為支付80%-100%的債務。
日本商工組合中央金庫銀行股份有限公司（簡稱商工中金）的前身是成立於1936年的商工組合中央金庫，它是日本政府唯一和中小企業團體合辦的政策銀行，專門為中小企業提供融資服務。2007年底的資本結構是：總資本5220億日元，政府股本4053億日元佔77.5%，工商團體股本1173億日元佔22.5%。2008年，日本政府為提高政府效率，根據《商工組合中央金庫股份公司法》將商工中央金庫改製為商工組合中央金庫銀行股份有限公司，使其逐步民營化。2017年底，商工中金股本金9460億日元，政府持股1016億日元，佔10.7%，非政府中小企業團體部分持股1170億日元，佔12.36%，貸款餘額為86481億日元。根據改革方案，即使今後政府資本全部退出，商工中金完全民營化，但它仍將繼續為中小企業融資服務發揮重要作用。
日本的政策性融資體系注重社會力量參與，組織符合條件的非營利組織參與中小企業支助機構體系。一是城市的“商工會議所”和在市町村的“商工會”（它們都是根據“一地一會”原則，依據相關立法依法建立的商會組織），所在區域的全部中小微企業都自願成為其會員。地方政府為這兩個商會設立的企業服務中心提供一定財政補貼，這些組織的“經營指導員”和“記賬員”為轄區內所有會員企業提供免費管理諮詢服務，經營指導員都經過日本中小企業廳考試認證。銀行在貸款前一般會諮詢當地商會（參見圖8）。二是中小企業廳還在其他工商協會和會計、財務和諮詢等事務所中認證一批諮詢員，政府會提供一定補貼。這些措施都有利於縮小銀行和企業之間的信息不對稱。
圖8：日本商會、協會在中小企業融資中的作用
資料來源：根據日本中小企業廳相關圖片繪製
三、結語
美德法日發揮政策性金融機構作用，彌閤中小企業融資缺口的措施和經驗為我們提供了有益的啟示。那麼，我們是不是也可以有專門為中小企業融資服務的政策性金融機構體系呢？真心期盼，我們能夠在彌補民營中小微企業融資缺口上創造中國經驗，做出國際貢獻。
（作者浦文昌為中國民營經濟研究會理事，全國工商聯智庫委員會委員）
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