“十四五”時期區域綜合開發的轉型思考

作者：華略智庫金融研究院執行院長趙永超

來源：華略創智（ID：uit_shanghai）

華小略說

近日，華略智庫金融研究院執行院長趙永超受邀參加某區域綜合開發研討會，並作了《“十四五”時期區域綜合開發的轉型思考》的主旨發言，本文根據發言整理。

各位領導專家大家好，近期，華略智庫承擔了長三角地區和全國若干城市和區域的“十四五”規劃，現就區域綜合開發方面，提出我們近期觀察到的幾個趨勢特點，供各位參考。

第一，政府區域開發面臨的軟約束將日益增多。

在財政預算偏緊的大趨勢下，地方政府傾向於將有限的資源投入到穩存量、保民生等領域，對重大產業項目的支持和對重點區域開發的支撐將更加謹慎。

此外，隨著“多規合一”成為“十四五”及未來幾年規劃發展的總體要求，規劃用地將進行“多審合一、多證合一”改革，這將會把城鄉統籌、區域統籌、環保要求等提高到非常重要的位置，區域綜合開發將越來越受到規劃的制約和影響。

也就是說，隨著我國經濟形勢的一系列新變化，政府在考慮區域開發建設時將面臨更多的約束變量，這將實質性影響地方政府的行為方式和利益訴求，區域綜合開發的思路、路徑、投融資和操作模式都將隨之發生變化，我國區域綜合開發企業要及時轉變思路予以適應。

第二，地方政府投融資平臺面臨業務轉型和功能再定位的壓力。我國地方投融資平臺已經經歷了幾輪大的調整，從城投公司到融資平臺，再到切割地方政府隱形擔保，可以說目前我國地方政府平臺都還在處於一個轉型調整期。

這種轉型調整與債務置換、國企改革、投資建設、政策調整、產業轉型等相互交織交錯，十分複雜，預計未來五年將持續進行。但市場對這類企業的改革方向還是有一致共識的，那就是市場化，問題是方向和時間。

很多地方政府已經感覺到，區域開發必須和產業運營結合到一起。以往的做法是把產業運營部分外包出去，或者乾脆讓區域綜合開發企業負責。這就倒逼地方政府投融資平臺向產業運營方向轉型，需要平臺公司具備產業運營能力。

對於不具備產業運營能力的地方政府投融資平臺，由於之前承擔區域開發投融資業務，也可以考慮向金融服務轉型，但專業人員力量可能成為短板瓶頸。所以我們可以判斷，未來“產業+金融”是地方政府轉型的兩個重要方向。

另外一個問題是時間。隨著地方財政面臨壓力日益增大，還有多少時間留給地方政府投融資平臺轉型？如何幫助與平臺公司加快向“產業+金融”轉型，是區域開發融資可持續的重要方面。

第三，發達地區要深刻理解區域一體化帶來的廣域競合關係。如果說近幾年最大的區域經濟發展變量，我們認為是區域一體化。

各位也看到了長三角一體化、粵港澳大灣區、京津冀協同發展等國家戰略的先後出臺，這些區域發展戰略已經成為區域內城市新一輪發展的重點工作，這一變量要納入到區域綜合開發中重點考慮。

區域一體化給推進區域開發帶來重要影響：

一是區域開發項目是否與區域一體化戰略形成共振，如果沒有，應該加強這方面的策劃，特別是涉及到交通基礎設施方面的開發項目；

二是區域開發項目要導入的產業是否有前景，要客觀評估區域一體化給產業導入帶來的壓力或者機遇；

三是對於區域一體化受益的開發項目，融資增信工作是否把開發項目所有受益方的資源全部納入，是否可以形成跨區域間地方政府平臺的混合持股。

甚至一些跨區域協同能力強的項目，可以混合打包進行融資安排。這些都需要考慮。

第四，區域開發公司要加快轉變業務和投融資思路。區域綜合開發是一個歷久彌新的話題，傳統上我們討論區域綜合開發，其核心是開發項目投融資方面的設計和選擇。

這是建立在土地財政可持續、我國經濟高速發展的前提下的，政府投融資持續受到政策擾動，這類設計是必要的。

但是可以預料到，“十四五”時期，地方土地財政模式已經不可持續，如果按照傳統的投融資模式設計結構，區域開發公司將面臨很高的土地持有風險和政策信用風險。

區域開發必須另闢蹊徑，找到其他盈利模式。歸根結底的轉變是加快從以土地增值為核心的盈利模式，轉變為以區域運營價值為核心的盈利模式，從提升區域運營價值中獲取區域開發的利潤。

而要實現這種方式，就需要設計出一種資金收支循環可控的業務模式，將針對個別開發項目的“小循環”，變為區域資本收支的“大循環”。

區域綜合開發的投融資體系的外延要擴大，將地方政府平臺的結構設計、財稅收支的結構設計、產業投融資的結構設計、區域金融資本增值的結構設計、區域社會經濟的高質量發展等，全部納入到一個大的框架之中。

實現在政府軟約束下，開發公司、地方國資、產業社會和區域協同的利益“大一統”。我們相信，這是一個必然趨勢和新時代下的必然要求。

最後，還要強調一下“十四五”時期總體面臨的風險。風險的發生意味著若干傳統思維的打破、傳統模式的推翻。

坦率的講，大部分區域開發公司已經看到這一風險，但轉型的力度遠遠不夠，轉型的時間窗口越來越短，風險也難以測量。

或許開發公司本身也需要“供給側結構改革”，區域開發公司在完成歷史性階段任務後，或許會迎來一個新的發展階段。

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