“十四五”規劃之現代思考二：
城投公司“十四五”規劃編制指南
今年是“十三五”規劃收官之年，我國經濟將逐步進入高質量發展的新階段。各地區機遇與挑戰並存，發展的壓力和麵臨的問題比以往任何時候更加複雜多變。特別是今年受疫情影響各種問題和矛盾疊加，國際環境、國內經濟形勢不確定性因素增加，經濟轉型的陣痛與新動能培育的困惑交織在一起。城投公司如何趨利避害、順勢而為，這就迫切需要有一部綱領性的文件來指導城投公司發展。“十四五”規劃可以幫助城投公司實現戰略發展目標，提升服務城市發展水平，推動產業轉型升級。針對城投公司如何做好“十四五”規劃編制工作，本指南提出了一些簡單的方法，不足之處請業內專家批評指正。
一、認識“五年規劃”
（一）什麼是“五年規劃”
國家層面“五年規劃”是指“中華人民共和國國民經濟和社會發展五年規劃綱要”。“五年規劃”是國民經濟計劃的重要部分，主要是對國家重大建設項目、生產力分佈和國民經濟重要比例關係等作出規劃，為國民經濟發展遠景規定目標和方向。
“五年規劃”還有更豐富的內涵。從國家到地方，“五年規劃”呈現出“國家級-省級-地市級-區縣級”自上而下的四個層級；從橫向看，每個層級除了五年總體規劃綱要以外，還有針對行業的五年專項規劃，如城市園林規劃、城市地下空間規劃等。除政府外，許多事業單位、國有企業、部分大型民營企業也紛紛制定“五年規劃”。
（二）為什麼要制定“五年規劃”
首先，制定“五年規劃”符合城投的屬性訴求。城投作為一類特殊國企，受到國家宏觀政策和區域經濟社會發展的深刻影響，“五年規劃”作為國家和區域經濟社會發展的綱領性文件，在規劃期內對城投行業相關的產業發展、國資國企改革、基礎設施和公共服務建設規劃等起著引導和制約作用，制定與上位規劃相匹配的“五年規劃”，有利於城投找準發展方向。
其次，制定“五年規劃”是城投作為企業發展的內在要求。在當前錯綜複雜的內外部環境下，沒有規劃引領而力求保持穩健發展已然成為空談。城投通過制定“五年規劃”，系統研判未來將面臨的發展趨勢，制定明確的總體發展戰略、業務發展戰略和職能戰略，並匹配詳細的行動規劃和計劃，可以指導企業抓住機遇、規避風險、提升效益和實現更好發展。
（三）“五年規劃”主要內容
城投的“五年規劃”主要包括總結回顧、環境分析、戰略制定、戰略規劃、規劃保障措施等。
總結回顧主要是明確取得成就和存在的主要問題；
環境分析包括PEST分析、行業環境分析、內部資源與能力分析等；
戰略制定包括總體戰略、職能戰略和業務戰略、子公司戰略；
戰略規劃包括目標規劃、時間規劃、項目規劃等；
保障措施包括內部組織保障和外部政策及資源保障。
二、“W W H”規劃編制思路
城投“五年規劃”編制的核心思路簡單歸納為：我是誰？我要到哪裡去？我如何去？Who am I？Where am I going？How do I get there？簡稱為“WWH規劃編制思路”。
“我是誰”簡單說就是要充分認識並解剖作為城投企業的我，找出我存在的問題，發現我的優勢、我的短板，找準確我的定位等。
針對“我是誰”，我們要用好分析工具，找出我的優勢和長處、瓶頸和短板，設定出我的願景和目標，實事求是地將企業畫像描繪出來。
“我要到哪裡去”簡單說就是城投公司結合市委、市政府、國資委的戰略意圖以及國資國企改革的方向，結合自身的資源稟賦和優劣勢，定下我的目標和方向。
針對“我要到哪裡去”，我們要建立起1+N的總體目標體系。首先我們要確定最核心的戰略大目標“1”，圍繞戰略大目標“1”的實現，找出“N”個階段性的目標和要解決的問題，最後形成戰略規劃總體目標和階段性需要解決問題的關鍵因素清單。
“我如何去”即是我的經營模式，我的管控模式，我的激勵機制，也就是為了實現戰略目標我的戰術、我的打法。
未來五年的變化會越來越快，諸如“黑天鵝、灰犀牛事件”都有可能發生，產生變化的不確定因素會很多，因此為了應對各種挑戰和變化，我們用何種方式方法把“我如何去”這個階段的事情做好非常關鍵，也就是城投戰略規劃的制定顯得非常重要。
三、城投“五年規劃”基本編制方法
（一）剖析城投公司自身
孫子兵法講究知己知彼、百戰不殆，城投的決策管理者不瞭解城投的本身，就不能做到揚長避短。要了解城投對其進行分析必不可少。分析過程必須建立在充分、紮實的企業內外部調研基礎之上，用事實說話，用數據說話。外部研究的重點主要包括趨勢、區域、產業、市場、競爭對手、對標企業等。內部調研究查涵蓋業務、組織管理、人員、財務、資源等各個方面。 通常可採用的方式包括資料研究、內外部訪談、實地走訪和問卷統計、戰略研討等。通過全面深入的調查研究，不斷梳理信息，層層抽絲剝繭，為制定戰略奠定基礎。
（二）找準城投公司定位
武功厲不厲害看馬步站得穩不穩；汽車是否跑得快，要看底盤穩不穩；企業是否能夠制定好的發展戰略目標要看定位準不準。不同定位的企業，戰略目標設定不同。一般而言，城投企業的戰略定位有三類：一是定位為公益類國企，為社會提供公共產品和公共服務為主營業務，這類企業以如何實現社會效益最大化為目標；二是定位為商業類國企，這類企業要考慮如何提升經營管理水平，創造營業收入，實現國有資本保值增值目標；三是定位區域開發或者行業類企業，為實現特定目標而存在。現實當中，很多城投公司有著多重定位，我們要具體問題具體分析，根據不同的核心定位，選擇戰略規劃的方向也不同。
（三）用好分析工具
編制規劃要善於運用各種分析工具。在實踐中我們如何做到專業的戰略分析與規劃？這就要求我們擇優選擇專業工具和模型，幫助我們更好地制定戰略。這些工具和模型通常有波特五力競爭模型、SWOT分析模型、PEST分析、SPACE矩陣模型、波士頓矩陣、卓越績效評價體系等。
在編制戰略規劃報告裡，SWOT分析應該算是一個眾所周知的工具。來自於麥肯錫諮詢公司的SWOT分析，包括分析企業的優勢（Strength）、劣勢（Weakness）、機會（Opportunity）和威脅（Threats）。因此，SWOT分析實際上是將對企業內外部條件各方面內容進行綜合和概括，進而分析組織的優劣勢、面臨的機會和威脅的一種方法。通過SWOT分析，可以幫助企業把資源和行動聚集在自己的強項和有最多機會的地方；並讓企業的戰略變得明朗。
（四）遵循戰略規劃邏輯
編制規劃要有邏輯思維和戰略思考，不能拍腦袋、想一出是一出。企業的內外部發展環境共同影響著企業發展戰略，我們首先要看城投公司的外部環境 ，包括宏觀、區域、產業、資金等維度，其中核心在於產業，我們要分析企業機會、看核心要素；其次看內部環境，包括我們企業的發展歷程、企業擁有的資源與能力、制約企業發展的因素等，核心是分析自身的條件，看清自身的資源和能力。結合內外部環境，抓住企業的核心能力，從而明確經營哲學、戰略定位、方向、目標、模式，再進一步制定業務規劃、管理保障等。
（五）做到規範編制
要編制高質量“十四五”規劃，必須充分體現規劃的高度、寬度、亮度和精度。要做到政策匹配、語言規範、層次清晰、言之有物，要具有創新開放的理念，規劃文本要體現前瞻性、規範性、系統性、層次性和操作性。編制過程要以“產業為本、戰略為勢、創新為魂、金融為器”為原則，做到規劃成果既要接地氣，又要有前瞻性，既要準確把握政策又要體現先進性和實操性。
（六）融合編制母子公司規劃
城投集團本部與子公司在“十四五”規劃目標、文稿編寫、產業發展、國資國企改革目標、防範化解重大風險、技術創新等具體規劃方面要相互銜接，確保集團本部與子公司參數及目標相一致，保持高度融合。這一步可以在本部規劃大致框架思路出來後，再對本部和子公司間差異點進行調整。各子公司先期基於城投本部戰略和中心任務上，牢牢抓住本企業存在的主要問題、主要矛盾和企業核心需求，重點圍繞本企業戰略目標，如何發揮企業優勢，聚焦企業內部資源和力量，差異化編制子公司規劃。
（七）推進調研成果轉化
基於前期做的各項戰略研究、分析判斷，要重點對其進行成果轉化，最終形成企業發展戰略規劃。規劃的最終成果是清晰完整的一套體系。發展規劃首先依據城投集團本部的使命自上而下逐層展開，子公司服務於本部的發展內容和方向，從城投本部分解至子公司的規劃通常分別是：事業規劃（使命願景、定位、目標）、競爭規劃（產業佈局、發展路徑、行動計劃）、職能規劃（各項職能的配套，人財物信息等資源支持，戰略分解實施等） 。在城投本部使命願景之下，也可以按照橫向劃分為業務規劃、資本規劃、組織與人才規劃等。實際編制過程中要根據調研情況不斷總結、調整、提升，才能做到規劃不成為空中樓閣、半途而廢。
（八）建立動態調整機制
規劃編制過程中要根據實際情況預留自我調整機制，避免出現因政策變化導致無法落地的情況。“五年規劃”能否落地取決於三個要素：量化的目標體系、清晰的實施路徑、強力的推動執行。具體來說，目標體系要與公司的預算體系、員工的績效考核相結合起來；實施路徑要將目標細分到業務和項目、細化到時間表、落實到責任人；推動執行需要從上到下的高度重視和賞罰分明的制度保障。
國家從“十五”規劃開始，發現了規劃落地過程中的一些問題，開始對規劃進行中期評估，即在第三年開展評估工作，評估內容包括目標實現情況、任務推進情況、重大項目進展情況等。城投公司可以根據實際情況建立“五年規劃”中期評估機制，還可以因地制宜採取一年一評估、內外部評估相結合的方式，及時發現規劃存在的問題並進行糾偏。
好的“五年規劃”，既是城投公司實現五年發展目標的指南，也是激勵員工發揮主觀能動性為企業目標而努力奮鬥的制度保障。
作者簡介：彭軍鋮，系西寧城投-現代諮詢合資企業——西寧城市發展研究中心董事兼總經理。
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