【專業解讀】
行政機關對於違法建築的處理決定，根據《城鄉規劃法》第64條之規定，對於嚴重影響城鄉規劃，無法採取改正措施消除對規劃影響的，可以決定拆除。對於尚可採取改正措施以及無法採取改正措施的情況，消除對規劃影響，此如何確定？
有的地方性法規作出了規定，如《安徽省城鄉規劃條例》第54條：“ 違反本條例規定，未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上人民行政機關城鄉規劃主管部門責令停止建設;尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處以建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款;無法採取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以並處建設工程造價百分之十以下的罰款。
前款所稱未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設，尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的，應當符合下列情形:(一)違法建設工程處於城鄉規劃確定的建設用地範圍內，不影響控制性詳細規劃或者鄉規劃和村莊規劃實施的;(二)違法建設工程不危害公共衛生、公共安全，不影響基礎設施和公共服務設施正常運行的;(三)違法建設工程不違反城鄉規劃確定的自然資源、生態環境和歷史文化遺產保護要求的;(四)違法建設工程未侵犯利害關係人合法權益、造成不良社會影響，或者經過改正後可以消除的。”
但在實踐中，有的地方行政機關以現在需要徵收了，即無法採取改正措施了。無疑，這是一個基本邏輯的明顯錯誤。城市規劃的變更，而導致了地方行政機關實施徵收。但對違法建築作出拆除決定，應當以建造時，是否嚴重影響了當時的有關規劃。根據《行政強制法》之規定，地方行政機關對違法建築實施拆除，應當作出行政處罰書以及強制執行決定書，並送達給行政相對人。《城鄉規劃法》第68條規定，已授權行政機關對違法建築的強制執行權。最高人民法院作出的法釋【2013】5號《關於違法的建築物、構築物、設施等強制拆除問題的批覆》，對此進行了明確。
根據《行政強制法》的規定，只有全國人大及其常委會制定的法律，才能夠授權行政機關自行強制執行。對於不動產徵收補償決定（責令交出土地決定）只能申請法院強制執行。根據《行政強制法》、《徵收條例》以及《強制執行司法解釋》規定，地方行政機關對不動產實施的強制執行應當滿足如下要件：第一、對被徵收人作出徵收補償決定；第二、應當先給予補償安置，如採取期房安置的，要明確安置房位置、面積、戶型、交房期限等具體情況；第三、法院作出准予地方行政機關執行的裁定。
法院在審查時，應充分聽取被徵收人的意見，對徵收活動的合法性以及補償標準的公平合理性進行審查。對於徵收雙方達成徵收補償協議的，而被徵收人不履行的，地方行政機關申請法院執行的，法院應以類似對徵收補償決定強制執行的審查。在不動產徵收活動中，對被徵收人的不動產實施強制拆除，以震懾被徵收人。所以，強制拆除往往是地方行政機關為了促進被徵收人搬遷的重要手段。
根據《行政強制法》第59條之規定，為了保障公共安全的需要，地方行政機關可以申請人民法院立即執行。有的地方行政機關因公共利益的需要，對於建設項目工期緊，特別是涉及被徵收人安置房的建設進度，而申請法院立即強制執行。我們認為，此不符合《行政強制法》本條規定的精神。
【案例評析】
基本案情：
2001年7月,因浙江省金華市婺城區後溪街西區地塊改造及“兩街”整合區塊改造項目建設需要,原金華市房地產管理局向金華市城建開發有限公司頒發了房屋拆遷許可證,許某某位於金華市婺城區五一路迎賓巷8號、9號的房屋被納入上述拆遷許可證的拆遷紅線範圍。但拆遷人在拆遷許可證規定的期限內一直未實施拆遷。2014年8月31日,婺城區行政機關發佈《婺城區人民行政機關關於二七區塊舊城改造房屋徵收範圍的公告》,明確對二七區塊範圍實施改造,公佈了房屋徵收範圍圖,許某某房屋所在的迎賓巷區塊位於徵收範圍內。2014年10月26日,婺城區行政機關發佈了房屋徵收決定, 案涉房屋被納入徵收決定範圍。但該房屋於婺城區行政機關作出徵收決定前的2014年9月26日即被折除。許某某提起行政訴訟,請求確認婺城區行政機關強制拆除其房屋的行政行為違法,同時提出包括房屋損失、停產停業損失、物品損失在內的三項行政賠償請求。
司法裁判：
浙江省金華市中級人民法院一審判決認為：許某某未與房屋徵收部門達成補償協議，也未明確同意將案涉房屋騰空並交付拆除。在此情形下，婺城區行政機關依法應對許某某作出補償決定後，通過申請法院強制執行的方式強制搬遷，而不能直接將案涉房屋拆除。婺城區行政機關主張案涉房屋系案外人“誤拆”證據不足且與事實不符。鑑於案涉房屋已納入徵收範圍內，房屋已無恢復原狀的可能性和必要性，宜由婺城區行政機關參照徵收補償安置方案作出賠償。遂判決確認婺城區行政機關強制拆除房屋行政行為違法，責令婺城區行政機關於判決生效之日起60日內參照《婺城區二七區塊舊城改造房屋徵收補償方案》對許某某作出賠償。
浙江省高級人民法院二審判決認為：案涉房屋雖被婺城區行政機關違法拆除，但該房屋被納入徵收範圍後，仍可通過徵收補償程序獲得補償，許某某通過國家賠償程序解決案涉房屋被違法拆除損失，缺乏法律依據。許某某提出要求賠償每月2萬元停產停業損失的請求，屬於房屋徵收補償範圍，可以通過徵收補償程序解決。至於許某某提出的賠償財產損失 6萬元，因其沒有提供相關財產損失的證據，不予支持。遂判決維持一審有關確認違法判項，撤銷一審有關責令賠償判項，駁回許某某的其他訴訟請求。
最高人民法院再審判決認為：本案雖然有婺城建築公司主動承認“誤拆”，但許某某提供的現場照片等證據均能證實強制拆除系行政機關主導下進行，婺城區行政機關主張強制拆除系民事侵權的理由不能成立，其應承擔相應的賠償責任。法院應當綜合協調適用《國家賠償法》、《徵收條例》的相關規定，依法、科學決定賠償項目和賠償數額，讓被徵收人得到的賠償不低於其依照徵收補償方案應當獲得、也可以獲得的徵收補償，但國家賠償與行政補償相同的項目不得重複計付。
具體而言，對於房屋損失的賠償方式與賠償標準問題，婺城區行政機關既可以用在改建地段或者就近地段提供類似房屋的方式予以賠償，也可以根據作出賠償決定時點有效的房地產市場評估價格計付賠償款。鑑於案涉房屋已被拆除，房地產評估機構應當根據婺城區行政機關與許某某提供的原始資料，本著疑點利益歸於產權人的原則，依法獨立、客觀、公正地出具評估報告。對於停產停業損失賠償標準問題，如果許某某提供的營業執照、納稅證明等證據，能夠證明其符合法律法規和當地規範性文件所確定的經營用房條件，則婺城區行政機關應當依法合理確定停產停業損失的金額並予以賠償。
對於屋內物品損失賠償金額確定方式問題，婺城區行政機關可以根據市場行情，結合許某某經營的實際情況以及其所提供的現場照片、物品損失清單等，按照有利於許某某的原則酌情確定賠償數額。遂判決維持原審關於確認婺城區行政機關強制拆除許某某房屋行政行為違法的判項；撤銷一審責令婺城區行政機關參照《補償方案》對許某某作出賠償的判項；撤銷二審駁回賠償請求的判項；改判責令婺城區行政機關在本判決生效之日起九十日內按照本判決對許某某依法予以行政賠償。
簡要評析：
本案是最高法院於2018年1月30日,發佈的《人民法院充分發揮審判職能作用保護產權和企業家合法權益典型案例》（第一批），在社會上產生了積極的重大影響。該案在地方行政機關還沒有作出房屋徵收決定和徵收補償決定的情況下，即對房屋實施了強制拆除。此事件在現實中，是具有一定的普遍性，反映了不少行政機關工作人員依法行政的法治意識淡薄，只注重行政效率，而忽視程序正義。最高法院作出的再審判決書，體現了有權必有責、違法須擔責、侵權要賠償、賠償應全面的法治理念，對全國法院審理此類案件具有指導意義。
【專業應對】
在不動產徵收活動中，有的地方行政機關向法院申請先予執行。《行政訴訟法》第57條：“人民法院對起訴行政機關沒有依法支付撫卹金、最低生活保障金和工傷、醫療社會保險金的案件，權利義務關係明確、不先予執行將嚴重影響原告生活的，可以根據原告的申請，裁定先予執行。”據此規定，只有原告才有申請權，而行政機關是不能作為原告而提起行政訴訟的。並且先予執行的事項，只限於本條規定的3種情況，所以，不能適用先予執行的規定，強制拆除被徵收房屋。
在不動產徵收實踐中，有的地方行政機關別出心裁，以拆除危房的名義對被徵收人不動產實施儘快拆除。以拆除危房方式實施徵收，是明顯不符合有關危房管理規定的。同時，要嚴格適用《行政強制法》申請法院強制執行的有關規定。
地方行政機關在實施強制拆除活動時，侵犯了被徵收人的人身權利，或者損壞被徵收人設備、物品等，被徵收人可以對強制拆除行為提起行政複議或訴訟。
【法規鏈接】
《行政強制法》
第2條 本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。
行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。
行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。
第4條 行政強制的設定和實施，應當依照法定的權限、範圍、條件和程序。
第5條 行政強制的設定和實施，應當適當。採用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。
第6條 實施行政強制，應當堅持教育與強制相結合。
第13條 行政強制執行由法律設定。
法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。
第34條 行政機關依法作出行政決定後，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執行權的行政機關依照本章規定強制執行。
第37條 經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定。
強制執行決定應當以書面形式作出，並載明下列事項：
（一）當事人的姓名或者名稱、地址；
（二）強制執行的理由和依據；
（三）強制執行的方式和時間；
（四）申請行政複議或者提起行政訴訟的途徑和期限；
（五）行政機關的名稱、印章和日期。
在催告期間，對有證據證明有轉移或者隱匿財物跡象的，行政機關可以作出立即強制執行決定。
第44條 對違法的建築物、構築物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。
第53條 當事人在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。
第55條 行政機關向人民法院申請強制執行，應當提供下列材料：
（一）強制執行申請書；
（二）行政決定書及作出決定的事實、理由和依據；
（三）當事人的意見及行政機關催告情況；
（四）申請強制執行標的情況；
（五）法律、行政法規規定的其他材料。
強制執行申請書應當由行政機關負責人簽名，加蓋行政機關的印章，並註明日期。
第57條 人民法院對行政機關強制執行的申請進行書面審查，對符合本法第五十五條規定，且行政決定具備法定執行效力的，除本法第五十八條規定的情形外，人民法院應當自受理之日起七日內作出執行裁定。
第58條 人民法院發現有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執行人和行政機關的意見：
（一）明顯缺乏事實根據的；
（二）明顯缺乏法律、法規依據的；
（三）其他明顯違法並損害被執行人合法權益的。
人民法院應當自受理之日起三十日內作出是否執行的裁定。裁定不予執行的，應當說明理由，並在五日內將不予執行的裁定送達行政機關。
行政機關對人民法院不予執行的裁定有異議的，可以自收到裁定之日起十五日內向上一級人民法院申請複議，上一級人民法院應當自收到複議申請之日起三十日內作出是否執行的裁定。
第59條 因情況緊急，為保障公共安全，行政機關可以申請人民法院立即執行。經人民法院院長批准，人民法院應當自作出執行裁定之日起五日內執行。
《城鄉規劃法》
第64條 未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民行政機關城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法採取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以並處建設工程造價百分之十以下的罰款。
第65條 在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民行政機關責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
第66條 建設單位或者個人有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民行政機關城鄉規劃主管部門責令限期拆除，可以並處臨時建設工程造價一倍以下的罰款：
（一）未經批准進行臨時建設的；
（二）未按照批准內容進行臨時建設的；
（三）臨時建築物、構築物超過批准期限不拆除的。
第68條 城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定後，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民行政機關可以責成有關部門採取查封施工現場、強制拆除等措施。
《徵收條例》
第26條 房屋徵收部門與被徵收人在徵收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被徵收房屋所有權人不明確的，由房屋徵收部門報請作出房屋徵收決定的市、縣級人民行政機關依照本條例的規定，按照徵收補償方案作出補償決定，並在房屋徵收範圍內予以公告。
補償決定應當公平，包括本條例第二十五條第一款規定的有關補償協議的事項。
被徵收人對補償決定不服的，可以依法申請行政複議，也可以依法提起行政訴訟。
第27條 實施房屋徵收應當先補償、後搬遷。
作出房屋徵收決定的市、縣級人民行政機關對被徵收人給予補償後，被徵收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。
任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。
第28條 被徵收人在法定期限內不申請行政複議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋徵收決定的市、縣級人民行政機關依法申請人民法院強制執行。
強制執行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和週轉用房的地點和麵積等材料。
《強制執行司法解釋》
第2條 申請機關向人民法院申請強制執行，除提供《條例》第二十八條規定的強制執行申請書及附具材料外，還應當提供下列材料：
（一）徵收補償決定及相關證據和所依據的規範性文件；
（二）徵收補償決定送達憑證、催告情況及房屋被徵收人、直接利害關係人的意見；
（三）社會穩定風險評估材料；
（四）申請強制執行的房屋狀況；
（五）被執行人的姓名或者名稱、住址及與強制執行相關的財產狀況等具體情況；
（六）法律、行政法規規定應當提交的其他材料。
強制執行申請書應當由申請機關負責人簽名，加蓋申請機關印章，並註明日期。
強制執行的申請應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起三個月內提出；逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。
第6條 徵收補償決定存在下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行：
（一）明顯缺乏事實根據；
（二）明顯缺乏法律、法規依據；
（三）明顯不符合公平補償原則，嚴重損害被執行人合法權益，或者使被執行人基本生活、生產經營條件沒有保障；
（四）明顯違反行政目的，嚴重損害公共利益；
（五）嚴重違反法定程序或者正當程序；
（六）超越職權；
（七）法律、法規、規章等規定的其他不宜強制執行的情形。
人民法院裁定不準予執行的，應當說明理由，並在五日內將裁定送達申請機關。
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