文/中國人民銀行金融研究所所長、中國金融會計學會副會長孫國峰
編者按：基於會計準則與監管規則約束力的差異，監管當局無法準確判別各類金融資產的風險程度，現有企業會計準則亦未能有效糾正銀行會計信息市場上的信息不對稱，出現了銀行會計信息市場失靈。而銀行為了在日趨激烈的競爭中保持優勢，利用不規則會計手段進行監管套利的行為無異於飲鴆止渴。本文認為應採取更有針對性的政策措施，建議區分銀行會計與企業會計，協調銀行會計準則與銀行監管準則之間的關係，壓縮利用會計手段的監管套利空間等；同時，銀行應強化審慎經營理念，迴歸傳統、規範、穩健的經營格局。
會計信息市場是會計信息交換的場所，它聯繫著兩個主體——會計信息的供給者和會計信息的需求者。會計信息的需求者只能通過企業提供的會計信息來判斷企業的經營狀況和財務能力，但企業可能出於某種目的掩蓋真實經營狀況，提供不完整、不真實的會計信息，從而導致會計信息市場失靈。此時需要監管介入以彌補市場不足，糾正市場失靈，滿足經濟發展對會計信息的需求。銀行作為創造貨幣的特殊企業，其會計行為引發的銀行會計信息市場失靈和上述普遍意義上的會計信息市場失靈又有不同，有自身的特點。本文對銀行會計信息市場失靈的現象和成因進行分析，並提出政策建議。
一、銀行會計信息市場失靈與成因
企業會計是在所有權和經營權分立的背景下為糾正委託代理關係中的信息不對稱而產生的。銀行作為創造貨幣的特殊企業，其經營的產品是貨幣，因此具有極強的外部性。一方面，銀行作為金融體系中重要主體，其經營的穩定關係整個金融體系乃至實體經濟的安全，因此銀行會計信息所刻畫的銀行經營狀況受到金融監管機構的關注；另一方面，在信用貨幣制度下，銀行具有貨幣創造的功能，其經營活動決定著貨幣創造的邊界，因此其資產負債表的擴張也受到貨幣當局的重視。基於上述銀行特殊性的分析可知，銀行會計信息相較於普通企業的會計信息而言，被賦予了更多的職責，既要消除委託代理關係中的信息不對稱，還要消除監管體系中的信息不對稱。因此，銀行的經營活動除了要像其他企業一樣遵從會計準則，還受制於監管規則。
銀行會計信息作為一門刻畫銀行經營活動的語言，對於存款人而言，是用於瞭解銀行的經營狀況以確定自身的資金安全。對於投資者而言，是用於瞭解銀行的盈利能力以確認是否有投資價值。而對於銀行監管當局而言，則是用來發掘銀行經營過程中存在的風險點，以便儘早防範和發現風險，規範銀行的行為，保證金融體系的安全。不同的需求使得服務於投資者和存款人的會計準則與服務於銀行監管機構的監管規則存在明顯的差異。
首先，二者遵從的原則不一致，會計遵從“中立”的原則，要求客觀真實地反映財務數據和信息，而監管遵從“審慎”原則，要求最大限度降低風險；其次，二者的約束力不同，監管約束要強於會計準則；最後，二者在關鍵信息點上相關概念不完全統一。例如，在金融資產的分類上，會計準則按照金融資產持有目的或意圖分為四類，包括以公允價值計量且其變動計入當期損益的金融資產、持有到期的投資、貸款和應收款項和可供出售的金融資產。而金融監管機構遵守的巴塞爾協議則按照交易目的將表內外的金融資產分為銀行賬戶和交易賬戶兩類。兩類賬戶市場風險不同，對應的監管資本要求也不相同。銀行賬戶的利率風險就不必計提監管資本。如果銀行在兩類賬戶之間隨意調節頭寸，就會出現根據需要調整資本充足率的監管套利行為。
在現實中，銀行的風險偏好與監管機構的風險偏好是不一致的，特別是隨著金融市場的快速發展，日趨激烈的競爭抬升了銀行的風險偏好。因此，商業銀行經常有突破監管約束的強烈需求。基於會計準則與監管規則約束力的差異，商業銀行很可能犧牲會計信息披露的真實性來遵從監管的審慎性。而監管要求中交易賬戶與銀行賬戶的劃分是基於會計準則與會計科目，但是企業會計準則對於金融資產的分類與交易賬戶和銀行賬戶的分類並不存在對應的關係。監管當局很難直接根據會計數據將金融資產分別計入交易賬戶和銀行賬戶，即無法準確判別各類金融資產的風險程度。這樣就為銀行規避監管提供了可操作的空間。
在信用貨幣制度下，銀行的貨幣創造行為受到中央銀行的現金、清算和法定準備金制約，以及監管當局的資本約束和信貸政策的限制，銀行出於盈利的考慮有可能利用不規範的會計手段進行監管套利。比如，銀行對客戶發放的貸款風險權重較高、資本消耗過多，還受到監管當局對產能過剩行業、地方政府融資平臺以及房地產等信貸投向的限制，因而通過不規範的會計記賬方式，以規避監管和相關貸款限制為目的，將某些本應記在貸款項目下的資產轉變為資本消耗少且能規避貸款政策的同業往來、同業代付、信託收益權等資產或表外業務等，甚至移出表外，從而形成“銀行影子”。而這種“銀行影子”行為不能被現有的銀行會計信息真實還原，監管機構面對加工過的資產負債表不能準確判斷銀行的風險水平。這表明，現有的企業會計準則未能有效地糾正銀行會計信息市場上的信息不對稱，出現了銀行會計信息市場失靈。
二、銀行會計信息市場的監管缺位及後果
（一）銀行會計信息市場的監管缺位
銀行會計信息市場失靈面臨監管缺位，現有的會計監管體系與銀行監管體系均無法糾正這種失靈，有兩方面的原因。
一是我國會計制度安排的疏漏。目前我國會計監管僅侷限於兩個層次：一是以《會計法》和《企業法》為基礎的內部控制體系，二是以註冊會計師協會和會計師事務所為基礎的社會監督和行業自律性監督體系，這兩個層次都沒有明確區分銀行會計和非金融企業會計。因此，銀行的不規範會計記賬方式是一種遊離於內部控制體系和行業自律體系之外的會計行為，存在監管缺位。
二是銀行會計信息的使用者沒有自我糾正動力。不同於非金融企業會計信息失真所產生的會計市場失靈，基於銀行會計的會計市場失靈不僅僅具有負向的外部效應，還具有正向的外部效應。銀行通過同業渠道和投資渠道，突破了資本約束與信貸政策的限制，創造信用貨幣以滿足非金融企業的融資需求，同時還惠及了作為通道的非銀行金融機構。因此，作為受益於正外部性的群體，他們並沒有動機去糾正銀行不規範的會計行為，未能起到監督的作用。大量遊離於貨幣當局監管之外的貨幣派生影響了貨幣調控，使得央行成為了這類會計市場失靈唯一的負外部性接受者，但又沒有對此的管理職能。而作為金融會計監管當局的財政部門和證券監管部門，則更關心企業利潤和上市公司信息披露等會計問題，不會關注銀行不規範的會計行為所引發的貨幣創造失控問題，也沒有足夠的動力去完善銀行的會計監管。
（二）銀行會計信息市場監管缺位的後果
監管缺位使得銀行經營者通過不規範會計手段進行監管套利的行為並不能被現行會計制度和監管制度所約束。銀行經營者為了突破監管約束而進行加工的銀行會計信息既無法消除委託代理關係中的信息不對稱，也無法消除監管體系中的信息不對稱，出現了銀行會計信息市場失靈——銀行會計信息市場無法滿足供求雙方的需求。
銀行會計信息的需求者主要包括外部投資人和監管當局。外部投資人包括銀行的股東和債權人，他們主要關心其投資的安全性與盈利性。在銀行會計信息市場失靈狀態下，銀行經營委託代理關係中的信息不對稱容易引發道德風險。以我國銀行理財為例，銀行通過不規範的會計手段將並不具有匹配關係的影子資產與等額的用於購買非保本理財產品的儲蓄存款人為匹配起來，同時通過資產負債表的自身平衡完成出表，釋放了資本金和準備金，為銀行進一步資本擴張以及創造信用貨幣騰挪了空間。在這一過程中，理財業務實際上只是在利率市場化尚未完成的背景下的一種“高息攬儲”的行為，既不能創造信用和貨幣，也不能真的為企業提供資金，實際創造貨幣的是並未受到監管約束的影子資產。這與存款人把錢交由銀行“代客理財”的直觀感受不符，也就是說，存款人將存款以理財形式委託銀行進行投資，以為銀行是利用其資金進行投資，而實際上並沒有，銀行支持融資項目是通過創造新的貨幣來實現的，銀行理財客戶和銀行之間並非是真正的委託代理關係。由此可見，不規範會計手段將加劇外部投資人和銀行之間委託代理關係中的信息不對稱，不利於銀行的外部投資者對投資的安全性做出準確的評估，一旦發生違約，外部投資人將承受超預期甚至是超過承受能力的損失。
金融管理當局也是銀行會計信息的重要使用者，但不同於外部投資人，金融管理當局需要依據銀行會計信息所反映的情況來履行系統性風險管理和宏觀經濟調控職能。而為了突破監管約束而加工形成的銀行會計信息具有很強的誤導性與干擾性——一方面，為實現監管套利，銀行將貸款包裝成其他形式的科目。這種不規範的會計操作方法使得貨幣當局和監管機構針對貸款實施的包括信貸政策、資本充足率要求以及基於資本充足率的宏觀審慎管理等在內的監管和調控都難以生效；另一方面，在結構性的流動性短缺框架下，貨幣當局主要依靠銀行體系流動性（基礎貨幣）總閘門，實現對社會融資規模的調控。銀行影子拉長了社會融資鏈條，其會計記賬又不透明、不規範，存在嚴重的信息不對稱。會計市場失靈增大了銀行流動性需求的不穩定性，使得貨幣當局難以通過控制流動性實現對貨幣數量的調控，影響宏觀目標的實現。
對於銀行會計信息的供給者而言，銀行經營者披露銀行會計信息主要是為了兩個目的：一是幫助其獲得外部融資，二是為了應對監管要求。然而，在銀行會計信息市場失靈的狀態下，銀行會計信息披露實踐南轅北轍。一方面，銀行會計信息市場失靈是造成銀行影子氾濫和槓桿率攀升、威脅金融體系穩定的重要因素。在中央推動供給側結構性改革要求“去槓桿”的背景下，通過不規範會計手段隱藏的信用風險顯性化，銀行理財違約頻發，“高息攬儲”模式難以為繼；另一方面，銀行通過不規範的會計手段不斷釋放資本金和存款準備金的行為挑戰了基於資本充足率的宏觀審慎管理框架和基於銀行流動性的貨幣政策操作框架。為了更全面地反應銀行體系的信用擴張情況以及對銀行體系實施宏觀審慎管理，人民銀行於2017年第一季度起將表外理財對應的資產納入宏觀審慎評估（MPA）範圍。這說明銀行利用不規範的會計手段調整會計科目以期獲得更低監管約束的行為最終只會導向更加嚴格的監管。總之，銀行為了在日趨激烈的競爭中保持優勢，利用不規則會計手段進行監管套利的行為無異於飲鴆止渴，只會將銀行引向“競爭激烈—風險偏好抬升—利用會計手段進行監管套利—風險積累—監管趨嚴—競爭更加激烈”的惡性循環。
三、糾正銀行會計信息市場失靈的政策建議
基於對銀行會計信息市場失靈的分析，需要採取有針對性的措施，為此提出以下政策建議。
（一）區分銀行會計與企業會計
目前我國通行的會計準則為2006年2月15日財政部發布的一系列《企業會計準則》，包括修訂後的《企業會計準則—基本準則》，16項修訂後的具體準則，22項新發布的會計準則，一共38項具體會計準則。2007年1月1日基本準則全面實施，而38項具體會計準則在上市公司範圍內施行，上市股份制商業銀行也包括其中。因此，我國會計準則並未將銀行與非銀行金融機構以及非金融企業區分開來，僅在具體準則的第22號、24號、23號和37號中體現部分與銀行相關的內容，包括金融工具的確認與計量、金融資產轉移的確認和計量和金融工具列報等。從內容上看，還是偏重非銀行金融機構的會計業務處理，依然未考慮到銀行作為唯一一類具有信用貨幣創造功能的特殊機構。這使得依據《企業會計準則》披露的銀行會計信息既無法消除委託代理關係中的信息不對稱，也無法消除監管體系中的信息不對稱，這是我國銀行會計信息市場失靈產生的根源。因此，充分考慮銀行的特殊性和銀行會計信息的雙重職責，區分企業會計與銀行會計是糾正銀行會計市場失靈的根本。
建議在現有的企業會計準則的基礎上，設立單獨的銀行會計準則。（二）協調銀行會計準則與銀行監管準則之間的關係，壓縮利用會計手段進行監管套利的操作空間
銀行會計準則與監管規則是兩套既相互聯繫又相對獨立的規則體系。其相互聯繫性決定了監管規則必須以會計準則為支撐。而其相對獨立性又使得兩套準則在原則、約束力和內容上尚未完全統一。這就為銀行通過不規範的會計手段進行監管套利提供了操作空間。由此產生的信息不對稱引發了銀行會計信息市場失靈。因此，協調銀行會計準則與監管準則，壓縮監管套利的操作空間是糾正銀行會計信息市場失靈的當務之急。
鑑於在實際操作過程中，監管指標如資本充足率、槓桿率、流動性監管指標等的計算都要依賴銀行會計報表披露的財務數據。在銀行監管規則和會計準則尚未統一的情況下，銀行監管機構在使用會計報表中的財務數據時要有鑑別能力。例如，在計算資本充足率時，一方面金融資產的計量屬性直接影響到風險加權資產總額的確定，另一方面金融資產的公允價值變動不論是計入損益還是計入權益都會對資本造成影響，而由於會計準則和監管準則關於資本、金融資產的計量與分類和公允價值的使用方面都存在分歧，因此這部分資本應該由監管當局根據實際情況和監管要求來進行調整換算。
同時，在保證會計獨立性的前提下，會計準則的制定應當充分考慮金融監管的需求。2008年金融危機表明，在資產泡沫演變成經濟危機的過程中，會計準則至少在金融工具的確認、特殊目的實體的合併以及公允價值的計量等三個方面難辭其咎，有推波助瀾之嫌，這充分說明了會計準則制定應當考慮監管要求的必要性。危機後全球貨幣當局和監管機構的共識是加強中央銀行的宏觀審慎管理職能，而國際公認的中央銀行宏觀審慎政策工具包括五類：對資產負債表的數量約束（如信貸增長目標）、對借款人的約束（如首付比LTV）、對資本和盈利的約束（如逆週期的資本要求）、不同的稅收工具（如特殊資產稅）和其他制度性的工具（如金融會計準則的制定）。因此，中央銀行應當可以根據宏觀審慎政策的需要，對重要的金融會計準則制定提出意見，以防範系統性金融風險。考慮到“銀行會計準則決定貨幣創造邊界”的特殊性，中央銀行應當參與銀行會計準則的制定，以解決銀行會計信息市場失靈所引發的貨幣政策調控失效問題。
（三）銀行應當強化審慎經營理念，迴歸傳統、規範、穩健的經營格局，避免掉入監管套利的惡性循環
銀行的行為在銀行會計信息市場失靈中起決定性的作用。委託代理關係與監管體系中的信息不對稱均來源於監管套利驅使下銀行不規範的會計操作。因此，糾正銀行會計信息市場失靈還依賴於銀行行為方式的轉變。銀行將本屬於交易賬戶的科目包裝成監管約束更低的會計科目的操作，實際上是市場風險和自身風險控制力度的一種“錯配”，導致風險敞口過大，違背了安全性的銀行經營原則。前文的分析也證明，銀行監管套利帶來的非理性擴張並不具有可持續性，被弱化的風險管理能力和不斷升級的監管標準將會進一步擠壓銀行的經營空間。為了避免掉入上述惡性循環，銀行的經營應當強化審慎經營理念，克服逐利驅動下的短視，扭轉一味追求利潤而淡漠責任的經營方式，強化資本約束，控制槓桿水平，逐漸迴歸到傳統、規範、穩健的經營格局。
原文發表於《金融會計》2018年第1期
參考文獻
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