05.21 黃益平：中國農村金融的新方向在哪裡

北京大學國家發展研究院副院長黃益平。 澎湃新聞記者 謝匡時 攝

中國的農村金融到底存在什麼問題？從2003年中央提出系統性解決農村金融問題到現在，15年過去了，中國的農村金融問題已經解決了嗎，還是問題更嚴重了？在數字化時代的今天，中國農村金融又面臨哪些新的契機？

5月11日，北京大學國家發展研究院副院長黃益平在題為“中國農村金融的新方向”的講座中提出，我國農村金融市場的基本狀況就是農村地區“貸款難”、“貸款貴”的問題長期存在，而且問題仍然很嚴重。

問題出在哪裡？

黃益平教授說，第一是沒有真正找到更有效地解決金融問題的手段。第二是我們過去出臺一些政策可能對解決農村金融問題起了反作用。

中國農村金融的新方向在哪裡？黃益平教授提出，要抓住市場化、產業化和數字化三個新契機，未來可能真的有一個重大的關口，可以在很大程度上改善農村金融當下的問題。

以下是澎湃新聞（www.thepaper.cn）整理的黃益平教授演講實錄：

農村金融到底存在什麼問題？大家聽到關於農村金融抱怨比較多的就是三個問題。

第一個問題是農村金融失血。我們看農村金融機構，你會發現它吸收存款的量遠遠超過貸款的量。簡單來說，相當於農村金融仍然屬於資金淨輸出。舉個例子，100塊錢的存款70塊錢留在農村，30塊錢輸出到城市裡去了。這是農村經濟專家抱怨比較多的地方，他們認為這對農民不公平，是一種剝削，為什麼農民自己的資金沒有放在農村使用。但農村資金淨輸出是不是一個問題，其實還可以再討論。大家對農村輸出剩餘勞動力，似乎沒有什麼抱怨。

第二個問題是農村融資難、融資貴。有相當多的農民和農村企業的融資需求沒有得到滿足。

第三個問題是綜合金融服務供給不足。我們說到農村金融想到最多的是信貸問題，但實際上農民所需要的服務是全方位的。舉個例子，現在的農民也有資金剩餘，這個資金如果沒有其他金融服務，大家只知道把錢放在銀行、農村信用社。這其實並不是最好的理財方式。

我們今天想關注的是，中國農村金融到底做得怎麼樣？

今年全國都在慶祝改革開放40週年，在農村金融方面也值得回顧一下過去40年我們做了些什麼？哪些方面做得好，哪些方面還值得改進。

農村金融體制其實相對比較簡單。中國農業銀行是一大塊，但最大的一塊是農村信用社，現在有很多農村信用社改造成了農村商業銀行。農村信用社最初是在1950年代建立起來的，建立的時候它其實是中國人民銀行的一個部門，而中國人民銀行早年其實是財政部的一個下屬機構。在計劃經濟年代，對金融交易的需求很少。

1978年底開始改革開放的時候，中國就一家金融機構——中國人民銀行。當時也有中國銀行，但它只是中國人民銀行對外處理業務的時候用的一塊牌子。當時也有農村信用社，但農村信用社就是中國人民銀行的農業部。所以總體來說就是一家機構，在1978年，中國人民銀行佔到全國金融資產的93%。1979年，農村信用社的權限從中國人民銀行轉到中國農業銀行。中國農業銀行是1979年從中國人民銀行分離出來的三家專業銀行之一。到1983年開始各地成立縣信用聯社，在這個時候農村信用社仍然是中國農業銀行的一個部分。一直到1996年，當時有一個國務院關於農村金融改革的決定，然後農村信用社才開始和中國農業銀行脫鉤，變成一個相對獨立的主體。

當時的考慮是把它變成農村合作組織。但是農信社的業務一直做得不是很好。2003年全國開展農信社改革試點的時候，它已經歸屬中國人民銀行監管。當時的改革有兩條重要的舉措，第一是中國人民銀行直接拿了很多錢幫助各地的農信社清理它們的資產負債表，當時很多農信社都是資不抵債。第二是各省成立省聯社，其中的一個原因就是中央最後把處置信用社問題的責任交給了省政府。

目前在農村基本上就是農信社一家獨大。在我們所調研的大多數地區，農信社都要佔到50%以上的市場份額，有的甚至到70%。其中一個原因是從1990年代末期以來，四大國有商業銀行紛紛撤回了原來設在縣一級區域的網點。現在主要就是農信社、農村商業銀行、農業銀行、農村發展銀行，還有中國郵政儲蓄銀行。過去十幾年來又產生了一些新型的農村金融機構，比如村鎮銀行、小額信貸公司、資金互助組、數字信貸公司。

農村金融市場的基本狀況就是“貸款難”、“貸款貴”的問題長期存在。有一個數據說農村貸款的缺口起碼有三萬億元，不過我覺得這個數字準確性比較難確認。我們知道，資金需求量一定是跟資金成本相關的。成本為5%時的資金需求與成本為20%時的資金需求肯定是不一樣的。不過農村有相當一部分的融資需求沒有獲得滿足，這樣一個定性的判斷可能是成立的。

為什麼問題仍然很嚴重？

從2003年開始，中央希望系統性地解決農村金融問題。政府採取的很多措施對於改善農村金融服務發揮了很大的作用，但農民和農村企業融資困難的現象並未從根本上得到扭轉。

如果深入地看，我認為有兩個主要原因：第一，沒有真正找到更有效地解決金融問題的手段。農村金融難做，有一些特殊的原因，過去十五年政府想了很多辦法，但尚未從根本上克服農村金融的障礙。第二，我們過去出臺的一些政策，不僅沒有真正幫助解決問題，可能還起了反作用。

農村金融難做甚至普惠金融難做是一個世界性的問題。它其實是由它們的特定的客戶決定的。農村金融有三類潛在的客戶：第一類是農村的小微企業，加工業、製造業或者服務業都有；第二類是農業生產戶，養牛、養羊、種糧、種水果等；第三類是農民個人，主要是跟生活相關的需要。

這三類客戶基本上就是2005年聯合國提出來的普惠金融這個概念所覆蓋的。

錢貸出去之後能不能收回來？根本的困難是信息不對稱。而信息不對稱在具體的貸款業務上就體現為獲客成本高和風控難做。獲客難是因為農村企業和居民都很分散。為什麼那些大型銀行的網點都從縣級區域撤回來了？主要就是客戶既少又分散，辦分行規模不經濟。

風控更不好做。即使找到了客戶，要把錢貸給他，還需要判斷風險有多大，客戶有沒有還錢能力。傳統金融機構做風控的辦法就是看你的財務報表、歷史數據和抵押資產。但農村企業與農民的基本特點就是規模小、不穩定、缺乏數據、也沒有抵押資產。

在金融行業有一個所謂的“二八法則”，就是說你只要抓住最上面20%的客戶，基本上就佔有80%的市場份額。再去服務下面的80%的客戶，在經濟上往往不合算。

不過農村金融的融資難和融資貴是兩個問題，不是一回事。融資難是說你很難獲得貸款，融資貴是說你的成本太高。但是成本太高是根據什麼來判斷？金融還有一條基本規則，就是成本必須覆蓋風險。因為金融交易是要能夠控制風險和最後獲利的，它不同於慈善事業。

我們有時候出的一些政策，既要讓農民獲得更多的貸款，又要讓他享受便宜的貸款，實際上是把金融機構的積極性給打掉了。比如，政府鼓勵金融機構去給農民貸款，這個也許大家都能接受。但政府同時要求金融機構大幅降低融資成本，這就有點強人所難。我們知道一個金融機構如果低於市場利率發貸款，它是很難持續的。

如果你是國有商業銀行，也許你就做了，響應國家號召，好在也補貼得起。但對於本來利潤率就不那麼高的農村金融機構，難度就會很大。因此，我們在考慮農村金融服務的時候，不能簡單地要求服務水平跟城市的金融服務拉齊，更不能要求其融資成本與城市拉齊。如果不能準確理解這一點，我們的政策將很難解決中國農村金融問題。

舉一個新疆農信的案例。

2016年，新疆共有8921個行政村、300萬家農戶家庭和1250萬農村居民，目前被信用社服務覆蓋了的只有一半；新疆農信社總共有2500多人的農貸團隊，相當於平均每人服務並管理600多戶農戶和近4000萬的農戶貸款餘額。新疆省聯社在做存量貸款調查時，甚至都無法做到入戶精準調查瞭解農戶家庭真實資產、經營、信用等情況，只能依賴協管員推薦發放貸款，致使多頭、借名貸款引發超額授信風險時有出現。另一方面，農戶貸款從申請、評級授信、調查、審查、審批、發放等環節所需各種（借款人、擔保人身份證、戶口本、資產證明、評級授信、調查表等）紙質資料達40多頁，涉及多戶聯保、擔保10餘人簽字手續，一次耗費幾十公里往返的交通、吃飯等直接成本200餘元，且貸款到期仍需在網點排隊還貸。

目前確實還存在一些政策措施，實際上是阻礙農村金融服務的改善。

准入管制

農村金融市場管制是指金融機構的成立和市場準入以牌照管理的形式受到管控。我個人的主張是金融是要持牌經營。原因在於，第一，金融交易的信息不對稱問題比任何其他行業都突出。第二，金融信息不對稱如果出問題，容易傳導，它導致的後果比其它行業的問題要更突出。這是為什麼金融需要監管。

我們現在的農村金融管制比較嚴格，導致的直接後果就是農村金融機構數量比較少，競爭不充分，農信社、農商行在當地一家獨大，缺乏競爭，績效較差。雖然近年來新型農村金融組織獲得了發展，但數量還極其有限。市場競爭不夠，就不會有好的服務，在金融領域也是這樣子。

舉幾個簡單的例子。2016年，全國已經設立村鎮銀行1519家，但目前大部分運營狀況不佳。其面臨的主要問題是由於村鎮銀行是法人銀行，一方面受到資本金約束，另一方面限制跨區域經營政策又導致其資金平衡能力較差，存貸比居高不下。我們原來的考慮是，村鎮銀行可以在當地的金融服務中發揮很大的作用。但事實上，村鎮銀行似乎沒有發揮很重要的作用。

第二個例子是網商銀行。網商銀行是螞蟻金服作為大股東發起成立的中國第一家核心系統基於雲計算構架的商業銀行。網商銀行在提供金融服務方面是走在很前面的。我前面說很多農村金融比較難做的理由，網商銀行在一定程度上改變了這種狀況，截至2016年12月末，網商銀行累計向小微企業發放879億元貸款，服務小微企業客戶數達到277萬戶，其中戶均貸款餘額達1.5萬元，但網商銀行的員工不過幾百人，全部在杭州。

但網商銀行面臨一個很大的約束，就是不能遠程開戶，意思是說每個人開賬戶都必須要面對面。這對互聯網民營銀行業務能力就是致命的制約。

准入的管制本身是必要的。但管得太死結果就是競爭不夠。

利率限制

2015年底，中國人民銀行取消了對商業銀行存貸款利率的最後的限制。存貸款基本利率還在，但名義上已經不再管制。如果上下都沒有限制了，相當於完全市場化了。但事實上這還只是一個美好的傳說，實際還存在各種隱性監管或者約束。

幾年前我去一家商業銀行調研，問放棄了對存貸款利率區間的限制之後，實際情況如何？ 銀行高管說，還是有約束。比如要是貸款利率太高了，監管部門的領導就會打電話來表示關切。

因為我們的政策是要幫助農民和小微企業，有人覺得如果金融機構把利率定很高，就是和政策唱反調。但這從根本上違背了金融規律。如果是真的用高利貸剝削農民，我們當然要監管、要處置。但如果它的風險比較高，利率是不是應該比較高一些？成本必須覆蓋風險，這是金融的基本規律，但是我們現在經常做不到。

治理缺陷

農村信用社的基層組織是縣聯社，當然有的已經變成了農村商業銀行，有的甚至已經上市了。上面還有一個省聯社。省聯社是個什麼樣的體制？是怎麼來的？

省聯社是2003年全國各地搞農信社改革試點結果。基本上是各縣聯社出錢組建成的。我去河南調研，他們說是每個縣聯社出了80萬。省聯社成立了之後，其主要工作就是領導、監管、服務等。最關鍵的是縣聯社的理事長、監事長、行長三個高管都需要由省聯社提名。因此有的縣聯社就說了，我們出錢組建了省聯社，然後它來管我們，這相當於“出錢買了個爹”。

這確實比較尷尬。省聯社管縣聯社的風險狀況，但卻不承擔責任。地方政府也不滿意，因為他們希望提拔本地的幹部。最糟糕的是，很多縣聯社改制成農村商業銀行之後，已經是股份制銀行，有董事會了，但最高級別的管理人員還是上面任命的，所以這裡面非常複雜。

所以說，省聯社是一個非常神奇的存在，它不是監管部門，卻發揮監管的作用；它也不是上級部門，卻發揮上級部門的領導作用；它不是股東，卻比股東權力大；其實它也不是服務部門，卻發揮服務的功能。省聯社當然也有做的好的地方，比如開發系統、培訓幹部等。但它最大的問題是沒有解決現代企業治理中誰出錢、誰做決定、誰承擔後果的問題，2003年開始的改革沒有從根本上解決這個矛盾，成了一個歷史遺留問題。

政策亂象

去地方調研還碰到一個很大的問題是概念上的混淆。所以我一般先會講普惠金融、政策性金融和慈善金融不是一回事。

我們現在討論的是商業可持續性的金融。你有能力有本事從中央政府申請錢支持農民或者補貼農民，我大力支持。但這不是我現在要研究的。而且你可以想象，對全國廣大老百姓來說，最終還是要靠商業可持續的金融。如果真的是窮人，政府補貼他，我不反對。但我覺得不能把企業融資問題寄託在從政府那裡拿一些錢。

那麼下一步應該怎麼做？

我們經過大概一年時間的調研，覺得最近農村金融發展可能面臨著一些新的契機。也就是說過去做得不好，未來可能真的有一個重大的關口，為我們改善農村金融服務提供機會。

我們認為有三個方面的機會。

新契機一：市場化

市場化說到底首先就是利率市場化，真正讓市場來決定風險定價。為什麼現在有契機了？因為政府在不斷推進利率市場化的進程。

我們要區分融資難和融資貴兩個問題。首先要解決融資難的問題，然後再來考慮有沒有可能讓融資成本適當降低的方法。中國今天的金融體系存在一個雙軌制，就是正規體系和到非正規體系同時並存，在正規體系的融資很便宜，但很難獲得。非正規體系融資很貴，但比較容易獲得。為什麼會造成兩個極端的問題？其實是因為金融改革沒有到位。正規金融部門把利率壓得太低了，這就導致非正規金融部門的利率奇高，兩者是相關聯的。

推動利率市場化就是要把正規和非正規金融系統融合到一起。我們看風險收益率曲線，風險越高利率越高，其實在我們的融資市場應該也是如此，但目前我們看到的正規金融部門和非正規金融部門之間是分隔的，風險收益率曲線中間出現了斷點。

新契機二：產業化

我們未來農村經濟的發展會越來越產業化，也許生產是可以分散的，但真正的經營是規模化、產業化的。從經濟發展的角度，產業化能幫助農民擺脫過去一家一戶很難規模化經營的約束。而從金融的角度看，產業化最大的好處就是利用供應鏈幫我們解決獲客成本高和風控難做的問題，不需要再一家一戶地去服務。

新契機三：數字化

數字技術在我們今天生活當中的應用已經無處不在，實實在在改變了我們的生活。那麼對農村金融也是一樣的。我們中國的互聯網金融為什麼比其他國家做得好，其中一個很重要的原因就是我們有很多有應用場景的移動終端，比如淘寶、京東等各種上億用戶的平臺，這樣的話獲客成本就非常低。不需要再跑出去做風控，分析他們的大數據，風控成本很低。

除了傳統線下利用熟人軟信息的普惠金融模式以外，又出現了利用供應鏈進行數據化放貸、融資租賃和數字普惠技術等新型農村金融的解決辦法，比如說宜信融資租賃、京東數據農貸、螞蟻金服等提供的農村金融服務。

綜合起來看，今天農村金融發展確實面臨一些難得的契機。也許考慮採用一個分層市場的商業模式：最上層是龍頭企業帶領的產業鏈，中間是一家一戶的農戶和工商個體戶，最下層是農民個人。分層模式是對最上層的客戶用供應鏈金融的方式、對最下層的客戶用數字金融的方式、而對中間的客戶則用線上、線下結合的方式。

最後提五點政策建議：

第一是儘快實現市場化利率，取消對農村存貸款利率的變相限制，增加農村金融服務的有效供給。

第二是建立金融市場非歧視性准入準則，鼓勵民營金融機構服務農村金融市場，增加競爭。提供農村金融服務的主力必定是中小金融機構。有必要在不降低資質條件的前提下放開准入，增加農村金融機構包括民營小銀行和新型互聯網金融機構的數量，可以改善服務質量，同時遏制融資成本的上升。

第三是遵循“誰出資、誰決策、誰承諾擔後果”的原則理順農村信用社的公司治理機制。關於省聯社改革有兩條具體建議：一、做實各農村商業銀行的治理結構，保留區域性牌照的定位，鼓勵深耕本地市場，允許農村商業銀行之間市場基礎上的跨區域併購，增強市場化的競爭。二、建議省聯社轉型為市場基礎上的服務平臺，主要功能定位在做好基礎設施建設、建立健全信息系統等，在專業性的基礎上努力提升服務職能，由專業的人做專業的事。

第四是積極支持數字技術的軟硬件設施建設，為數字金融的健康發展創造良好的外部環境。政府應幫助建設良好的數據與信用環境，例如可以開放諸如稅收和電費等信息，特別是把數字金融納入徵信體系。同時要規範市場行為，在保護個人隱私和運用大數據分析之間劃一道界線。

最後是重構中央和地方雙層的農村金融監管框架，統一標準、分散實施，同時建立有效的風險防範和處置機制。建議明確雙層的農村金融監管框架，可以把監管政策的實施責任交給地方的金融監管局。另外要防範與化解農村金融風險，建議設立一個日常的風險監測與分析機制，預防金融風險的累積與蔓延，同時應該建立一個統一的、市場化的風險處置機制。

（本文根據演講錄音整理，經演講者審訂）

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