在皇權集中制度下，一切的官職安排、調度都是由中央來安排的。但“皇權不下縣”，知縣是最後有品級的官員，就是俗稱的九品芝麻官。那再往下人又該如何管理呢？聰明的先人早就想到了一套有效的解決辦法，就是保甲制度。
十戶為一甲，十甲為一保，當然十是泛指，十個左右就可結為一組，不必非要斤斤計較。這樣算來，一保大約可容納一百戶人家，過去沒有計劃生育，一個大戶人家就可能有幾十口人。過去地廣人稀，雖然同一保的人家離得很近，但實際上保長要管理的地域還是很大的。
而管理者都是人們推選出當地德高望重的人來做，各地環境不同，瑣碎問題當然也就不同，由當地有威望的人出面做這樣更能服眾，也能就具體的來解決各種問題。
保甲制在發明之初，甲，是護甲，有一定的軍事含義。他規定百姓在農忙的時候在農田工作，閒事在操場練兵。這樣既不閒置農田，也使得郡縣不缺少兵力保護。
隨著朝代的變遷，保甲制因使用的目的不同，具體的制度也便在不斷改變，最後一次被使用的時期就是民國了。期初受西方以人為個體的思想的影響，其實已經不再用保甲制度。但隨著戰亂，這個制度又重新被使用。
這時保甲的負責人主要管理當地的人口變動和當地安全。卻並沒有司法的權利，涉及違反法律的事情，還是要到法院處理，所以人們還可以去告自己的保長。
後來，隨著新縣制的推行，保長通常由當地的有錢有勢的人擔任而未必有德，因為保甲的負責人是沒有薪酬的，所以覬覦這個位置的多是有錢的劣紳，窮苦人家怎能承受，這也致使很多人當上保甲長後以權謀私。
再後來為了拉攏民心，國民政府想通過保甲制度牢牢控制民眾，這個制度又演變成了大囚籠。人都是趨利避害的，獎賞檢舉舉報行為已經不足以達到自己的目的時，就想到重罰，連罰。所以新設了聯保制，這使保甲制度變得駭人聽聞。具體就是各保之中如果一戶有罪其他人要檢舉，不然十戶要一起受罰。
內戰爆發之後，這個制度又有略微的改動。《整理川黔商省各縣保甲方案》改為各戶不必結組在一起，但如果發生有人做出違法的事，一經查明，對同保甲的各戶立即執行連坐處分的處罰。這樣更是加重他的刑罰。這樣改動的原因是結在一起的各戶人家可能交往比較密切，更可能串通一氣，一起隱瞞。為了更好的管理，恐嚇百姓，這個法案最終被通過。
施行之初效果顯著，天下人心惶惶。這個原本從人民利益出發，為人民著想的制度，在昏庸的統治者之下變成了控制百姓，讓百姓“畏法而不畏匪”的恐怖工具。這也預示著，這個制度將會永久的被代替。
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