【作者： 白俊 張雄君 北京燃氣集團研究院；原載於《天然氣技術與經濟》2020年第一期】
2017年以來，國內天然氣供應安全受到了越來越多的關注，一是因為國內冬季天然氣供應偏緊甚至不足，LNG價格出現大漲，二是因為進口管道氣數次出現意外短供，三是天然氣對外依存度不斷走高。這些現象使得人們對加快推進天然氣利用產生了疑慮，擔心甚至懷疑是否有足夠的天然氣供應來支撐天然氣市場進一步發展。政府力推煤炭的清潔能源替代，提出“宜電則電、宜氣則氣”，最近在表述上已經調整為“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”，似乎不再強調煤炭的替代問題，這種調整在一定程度上影響了人們對發展天然氣市場的信心。不過，這些問題並沒有動搖我國能源清潔低碳發展戰略，天然氣在能源轉型過程中還將發揮更大的作用。從發展趨勢上看，我國天然氣供應安全是有保障的，並且供應安全還將進一步得到改善，不能因為出現的一些問題就亂了方寸，需要保持發展天然氣的定力。為此，通過分析造成對我國天然氣供應安全擔憂的深層原因，從國內和全球供應潛力、供應主體和通道的多元化、進口依存度與供應安全的關係，以及天然氣供應安全與“馬六甲困局”的關係等角度闡述了對我國天然氣供應安全的新認識，並提出進一步加強供應安全保障的建議。
1 天然氣供應安全概述
天然氣供應安全是指天然氣供給的保障情況，主要包括數量是否充足、穩定可靠性高低和價格是否合理三個維度。如果消費者需要天然氣時能夠及時足量獲得，供應持續穩定可靠，價格上可承受、可負擔，則天然氣供應安全是有保障的。
過去20多年，我國天然氣市場經歷了高速增長，無論國內生產、進口、基礎設施建設和消費利用都大踏步向前。2000年以來,天然氣消費量年均增速達到15%，明顯快於經濟發展增速和能源消費增速，其中，2018年天然氣消費量同比增速高達18%。我國已經是世界第三大天然氣消費國和第一大天然氣進口國，天然氣在一次能源消費結構中的佔比從2000年的2.2%增至2018年的7.8%。天然氣的高速發展，對經濟增長、能源清潔低碳利用和民生改善起到了較好的推動作用。雖然天然氣供應上也出現過一些問題，但大部分都是局部的、暫時的，並且很快得到了解決，天然氣供應安全總體上還是得到了較好的保障。
2 對天然氣供應安全擔憂的原因
供應緊張、價格大漲、進口短供和進口依存度增加是導致對天然氣供應安全擔心的直接因素，背後更深層次的原因則是天然氣需求增加過快、基礎設施建設不足和市場改革進程不協調。
2.1 天然氣消費需求過於旺盛
任何一個行業長期高速度擴張都會難以為繼，天然氣行業也一樣。過去20多年天然氣市場總體上都處在高速發展中，這得益於市場自發需求增長，也得益於政府政策拉動。天然氣是清潔低碳、靈活高效的優質能源，隨著經濟發展和人民生活水平改善，人們對天然氣的需求量自然會增加，對天然氣的價格承受力也逐漸增加。為了響應人民群眾對清潔空氣的訴求，近年來政府先後推出大氣汙染防治和保衛藍天行動計劃，以天然氣替代燃煤是最便捷有效的實施辦法，一些地方在推廣天然氣替代燃煤過程中沒有統籌考慮到實際供應能力情況，過度超前發展，導致天然氣需求呈現爆發式增長，加劇了短期供需矛盾。
2.2 天然氣基礎設施不足
天然氣基礎設施包括管道、儲氣庫和LNG接收站等，設施不足最主要體現在儲氣庫上。經過多年建設，我國地下儲氣能力依然只相當於年度天然氣消費量的4%左右，遠低於國際上超過12%的平均水平，和歐洲主要天然氣消費國30%左右的儲氣能力相比差距更大。
過低的儲氣能力導致季節調峰能力彈性不足，加劇了冬季需求高峰時的供需矛盾。利用上游氣田調峰會對氣田正常運行和氣井生產能力造成影響，強制壓減下游企業用氣需求又打亂了企業的正常生產經營活動。另外，近年來管道建設也明顯滯後，管道投資不足，管道之間互聯互通不足，對全國範圍內的資源調劑和統籌平衡也構成了制約。
2.3 天然氣市場改革進程不協調
政府提出“放開兩頭、管住中間”的天然氣價格市場化改革基本思路，但配套改革進度不一。上游勘探開發和生產環節的體制改革步伐遲緩，供應主體多元化發展緩慢，缺乏有效競爭，在這樣的情況下過快放開天然氣供應價格管制導致價格上漲亂象，影響了整個產業有序發展。LNG進口名義上已放開，但新市場主體參與LNG進口還存在各種隱形障礙和現實條件制約。下游涉及民生，市場順價不通暢、不及時，價格交叉補貼，過度管制和管制不到位並存，影響了行業效率和供應保障。
3 對天然氣供應安全形勢的認識
未來我國天然氣供應安全既與國內天然氣供應狀況關聯，也與全球天然氣市場發展有關，從各方面條件來看天然氣供應安全總體上是有基礎、有保障的。在國內改革和政策到位的前提下，天然氣供應安全狀況還會進一步改善。
3.1 國內天然氣供應潛力有待進一步釋放
國內生產是保障天然氣供應安全的基礎。過去20多年我國天然氣產量是全球增長最快的國家之一，產量規模已經從2000年全球排名第17位上升到2013年全球排名第6位，並呈現穩定增長態勢。我國天然氣資源非常豐富，傳統“富煤貧油少氣”的概括並不準確，無論是常規氣資源還是頁岩氣和煤層氣等非常規氣資源的潛力很大，產量增長潛力也很大。目前常規氣處於勘探開發早期，非常規氣處於勘探開發初期。近期隨著勘探開發力度加大，天然氣儲量增長成果顯著。但受制於目前上游體制改革進展較為緩慢，市場競爭不足，國內生產潛力和效率遠沒有釋放出來，國內天然氣生產成本存在下降的空間。
3.2 全球天然氣供應潛力巨大
全球天然氣資源非常豐富，供應潛力和新增產能巨大，全球天然氣生產國都在努力尋找新的消費需求市場。歐洲、北美、日本和韓國等發達國家能源需求量進入平臺期甚至下降階段，在應對氣候變化和“淨零碳排放”戰略及政策驅動下，發達國家天然氣需求也趨於飽和，增量空間有限，荷蘭、英國和日本等國家消費量已經開始下降。美國頁岩油氣革命的巨大成功不僅促成美國能源獨立，美國天然氣也在積極向外尋找新的市場，正在推動改變全球天然氣貿易格局和貿易模式。俄羅斯天然氣供應將不斷擴大，供應潛力遠未釋放。鑑於我國每年消費了全球半數的煤炭且煤炭在能源消費中佔比依然接近60%，天然氣作為替代煤炭、實現減少汙染物排放和減少碳排放最現實可靠的能源，增量需求空間巨大，正好契合全球天然氣供應不斷擴大的形勢。
3.3 全球天然氣供應安全度不斷提高
和全球石油供應主要集中在中東地區不同，全球天然氣供應地區更為分散，除了中東之外，北美、俄羅斯、中亞、大洋洲、北歐、東南亞、西北非等地都有很多天然氣出口，東非和東地中海也展現出出口潛力，天然氣出口主體日趨多元化，有利於分散供應風險。傳統天然氣供應主要採用長期合同和點對點管道運輸形式，靈活性和安全冗餘度不足。但近年來LNG市場得到了更快的發展，LNG船運比管道運輸更加靈活安全，LNG在全球天然氣貿易中的份額不斷提升，其佔比已從2003年的27%提高到2018年的35%。LNG合同期限趨於縮短，目的地限制逐漸取消，現貨市場不斷擴大，天然氣亞洲溢價收窄，全球市場融合加深，天然氣正在向成為下一個流動性強的能源大宗商品方向發展，這些趨勢有利於提高全球天然氣供應安全。近5年，我國LNG進口量增長近2倍， LNG進口來源國也從傳統供應國澳大利亞、印度尼西亞、馬來西亞、卡塔爾等擴展至巴布亞新幾內亞、尼日利亞、俄羅斯、赤道幾內亞、阿曼、埃及等10多個國家，來源日益豐富。
3.4 資源稟賦、進口依存度和供應安全沒有必然聯繫
雖然人們常常把資源稟賦優劣、進口依存度高低作為能源供應安全的重要考量因素，但這些和能源供應安全程度沒有必然聯繫。日本和韓國國內缺乏天然氣資源，幾乎不生產天然氣，但通過LNG長期採購合同、採購來源多元化、LNG生產項目投資入股、建立國內LNG儲備和實施調峰管理等多種方式保障了天然氣供應安全。歐洲主要天然氣消費國也通過大規模儲備能力建設、多元化供應來源、提高能源利用效率和發展替代能源等手段保障能源供應安全。委內瑞拉擁有非常豐富的油氣資源，但國內能源供應安全卻得不到有效保障。天然氣進口國和出口國是互相依賴的關係，進口國在擔心供應是否安全可靠的同時，出口國也擔心需求是否持續穩定可靠、項目投資能否順利回收並獲取相應利潤。雖然天然氣供應緊張時出口國具有更大話語權，但天然氣供應寬鬆時進口國也會佔據優勢，這都是天然氣週期發展過程中此一時彼一時的事情，長期合作與互利共贏是進口國和出口國雙方共同的訴求。如果所有國家都追求全方位自給自足，就不會有全球產業分工和經貿往來，全球化帶來的效率提升和互利共贏就不可能實現，而由於各國資源稟賦的不同，追求全面自給自足既是不可能的，也是不現實的，更是不必要的。在天然氣供應問題上以某個進口依存度數值作為安全邊界的意義不大。
3.5 天然氣供應基本不存在“馬六甲困局”
由於我國石油進口量快速增加，超過70%石油進口又都通過馬六甲海峽船運回國，被潛在敵對方封鎖阻斷航道造成供應中斷的隱憂揮之不去，這被稱之為中國能源安全的“馬六甲困局”。為減少“馬六甲困局”風險，中國利用得天獨厚的大陸縱深優勢，在陸上已建成中緬、中哈和中俄三大油氣進口通道，促進了資源來源多元化和運輸路徑分散化，但馬六甲海峽依然是中國依賴的最主要石油運輸通道。天然氣進口依存度遠低於石油，其中佔比大約一半的管道天然氣進口和馬六甲海峽無關，LNG進口中也只有約四分之一經過馬六甲海峽，封鎖阻斷對天然氣供應的衝擊影響很小。
需要特別指出的是，“馬六甲困局”思維本身也存在侷限性，馬六甲海峽不僅是我國的貿易通道，也是其他很多國家共同的貿易通道；不僅是能源國際貿易通道，也是其他大宗商品和製成品的國際貿易通道，封鎖阻斷造成的破壞影響具有國際性和連鎖效應。如果封鎖阻斷是專門針對中國的能源貿易，既需要進行特別甄別，妨礙正常航運物流，也會對油氣出口方構成打擊。針對性的封鎖阻斷無異於戰爭行為，在極端戰爭狀態下，固定集中的管道運輸更容易被破壞、更難以修復，破壞造成的陸地環境影響具有局部性，因此更容易成為襲擊目標；移動分散的海運相對更為安全，船隻破壞造成的海洋環境影響更容易擴散，更容易引起國際社會的關注和抗議。一些為緩解“馬六甲困局”而提出的替代方案如中巴油氣通道和克拉地峽航道等既缺乏實施可行性，也不能真正解決供應安全問題。要保障包括天然氣在內的能源供應安全乃至保障國家經濟安全，最重要的是要和國際社會結成廣泛的利益共同體，你中有我我中有你，一榮俱榮一損俱損，從而減少封鎖阻斷等極端形式出現的可能性。
4 保障我國天然氣供應安全的建議
國內外的天然氣資源潛力、政策導向和能源市場發展趨勢都有利於我國擴大天然氣消費利用，有利於保障天然氣供應安全。但要進一步提高天然氣供應安全，做到天然氣的長期可持續發展，還需要通過深化國內改革，努力實現天然氣增供應和降成本，發揮價格機制的調節作用，同時積極參與全球能源治理，促進全球天然氣市場融合，推動塑造良好的國內外發展環境。
4.1 加快推動上游市場主體多元化競爭
雖然我國國內天然氣生產增長較快，但和需求增長比起來仍然不足。需要通過深化改革，加大國內勘探開發和生產力度，釋放資源潛力。通過競爭提效率、降成本、增供應。一是完善常規天然氣、頁岩氣和煤層氣區塊退出機制，對已出讓但尚未達到國家規定勘探投入和工作量標準的一律收回，在重新向社會招標出讓時原企業不得參與；二是逐步提高天然氣探礦權的投入標準和要求；三是對勘探期稅費實施減免，取得成果後再補繳，對首次參與國內勘探開發的企業予以特別支持；四是在取消外資進入勘探開發領域的合資合作限制後，要進一步清理外資參與國內勘探開發的各種隱性約束；五是完善地質資料匯繳工作，區塊退出時相關地質資料要同時匯繳並免費提供給新勘探主體使用；六是建立探礦權採礦權流轉交易市場，完善轉讓、儲量及價值評估等規則。
4.2 發揮價格機制的調節作用
天然氣供應安全包含著價格可承受可負擔的含義，這並不等於天然氣價格不能上漲，而是要求天然氣價格的變動不能離譜，不能嚴重脫離供需基本面實際情況，不能超出消費者的承受能力和忍耐限度。我國天然氣價格改革進程要和產業鏈體制改革進程相匹配，在加強壟斷環節監管的同時，有序放開可競爭環節形成市場競爭，根據市場競爭發育程度逐步減少價格管制，同步強化對串謀和濫用市場支配地位等不正當競爭行為的監管，逐步形成由市場來決定天然氣在不同季節、不同時段、不同區域、不同用戶的差別價格體系，通過合理價格變動來調節供應和需求，發揮市場的自我調節功能。
4.3 著力加大儲氣設施能力建設
提升儲氣能力是解決季節性供需矛盾的主要舉措，一是鼓勵現有油氣企業引入社會資本參股地下儲氣庫建設，按比例分享儲氣能力權益；二是加快放開儲氣地質構造的使用權，鼓勵符合條件的市場主體利用枯竭油氣藏、鹽穴等建設地下儲氣庫，儘快提高社會儲氣能力；三是配套完善油氣、鹽業等礦業權轉讓、廢棄核銷機制以及已開發油氣田、鹽礦作價評估機制，確保新市場主體進入儲氣庫領域的政策能夠有效落地；四是鼓勵探索多種儲氣庫運營模式，調動儲氣庫建設積極性；五是支持LNG儲罐集約規模化建設。
4.4 加強管網建設投資和互聯互通
一是以國家油氣管網公司組建為契機，優化跨省長輸管網規劃佈局，加大管網互聯互通投資與建設；二是統籌協調跨省管網和省內長輸管網的運行調度關係，全面實現天然氣運輸和銷售分離，禁止天然氣運輸企業統購統銷；三是確保管道開口和管輸能力的公平有序開放；四是加強對管輸環節監管，保障安全運行，提高運行效率，保證服務到位，控制成本費用，保證合理收益。
4.5 確保LNG進口設施公平開放
一是鼓勵現有LNG接收站項目擴大接卸能力、存儲能力和氣化外輸能力；二是新建接收站岸線資源優先向新市場主體開放，接收站項目確保能夠和國家管網公司所屬管網系統聯通；三是保障國家管網公司控制的LNG接收站能力向社會公平開放使用。
4.6 加大海外天然氣資源多元化引進力度
一是支持各類資本參與海外天然氣氣田開發和天然氣液化項目投資；二是鼓勵以多種合作形式將境外天然氣資源引進回國；三是在保障國家石油公司合作主體地位的前提下，支持其他市場主體開展與俄羅斯、蒙古和中亞國家的天然氣合作項目，拓寬合作渠道和合作方式；四是在政府指導下組建LNG國際採購聯盟，提高集體貿易談判能力。
4.7 依託國際組織促進國際天然氣市場共同安全
支持國際能源組織倡導天然氣市場的公平有序發展，支持全球天然氣市場的共享共治，打造更加廣泛的利益共同體，保障供需雙方的共同天然氣安全；發揮中國對國際天然氣聯盟（IGU）的領導力和影響力，促進天然氣推廣利用，推動行業標準規範的協調和技術經驗的交流共享；推動提升全球天然氣市場的透明度、天然氣貿易的市場流動性和天然氣價格的聯動性，縮減區域性價差，促進全球天然氣市場進一步融合。
閱讀更多 白俊中外能源觀察 的文章
