康熙六十一年十一月十三日，康熙皇帝突然驾崩于畅春园。皇四子胤禛出人意料地夺得了皇位。满朝上下，对这匹皇位竟争赛中的黑马都缺乏了解。各地官员，都不知道这位新皇帝会烧什么样的“三把火”。

在动荡中即位的雍正，面临着重重危机。除了皇族的怀疑、兄弟们的不服、天下人的窃窃私语，他还面临着严重的财政危机和社会危机。在老皇帝康熙的晚年的宽纵之下，大清王朝已经乱象重重，再不治理整顿，早晚要出大事。

雍正上位初期的经济危机

第一大危机是财政亏空。

雍正皇帝即位之后，查了一下户部的家底，看看他的口袋里还有多少钱。他惊讶地发现，大清帝国国库的存银，不过才八百万两。这是个非常危险的数字，因为如果突然发生一场中等规模以上的战争，就会耗光大清的全部家底（比如康熙晚年，准噶尔部入侵西藏，康熙皇帝派十四子大将军允禵前往征讨，一次就花军费“数百万两”）

按常理，康熙晚年大清王朝每年财政收入应该在三千多万两。户部的存银康熙四十八年(1709年)还有5000万两，为什么到了雍正即位之时，国库里只有区区八百万两呢？

最主要的原因，是康熙年间严重的财政亏空。各地本来应该上交到中央的银两大部分都被各级官员挪用了。如雍正元年(1723年)四月，吏科给事中崔致远上疏说:“（各地宣称）存贮数万者即亏空数万，存贮数十万者即亏空数十万”。

第二大危机是官场的贪污腐败。

康熙晚年，买官卖官已成常态，甚至连皇子们都纷纷身陷贪腐之中。比如皇九子允糖曾经收受觉罗满丕三十万两白银，为他谋得了湖广总督一职。觉罗满丕上任之后，大肆贪污，导致他的辖地“督、抚、布、按七人，贪庸一辙”，也就是说七位地方高官全部贪腐，湖广吏治一塌糊涂。

雍正帝即位之初，对各省总督巡抚布政使按察使一级“封疆大吏”的总体判断是：“懈弛者十之八九，其中一尘不染者仅一二人而已”。在这些地方大员的带领下，地方官员结成利益同盟，共同对付中央的监督和检查，导致各地中央政策得不到执行，火耗加派恶性发展。（何为火耗，请看我的前一篇文章）

雍正的性格

雍正皇帝的个性与乃父康熙截然相反。一提起雍正，人们马上想到的是“严苛”、“险刻”、“抄家皇帝”等等词汇。确实，康熙皇帝崇尚宽仁，对臣下不法经常睁一只眼闭一只眼，雍正却是出了名的“精明严刻”，眼里揉不得一粒沙子。他不能容忍他所看到的任何贪渎行为，必将犯官严惩而后快。雍正皇帝也并不回避自己的“苛刻”之名，甚至以此为荣。他曾经说：“其实心任事，整饬官民，不避嫌怨，遂不满人之意，或谤其苛刻，或议其偏执。”“精明严刻，此四字即自相矛盾。既云精明，则所惩者必当其罪，安得又有严刻之诮?”

康熙皇帝好名，喜欢在百官面前“买好”。雍正却不屑于此。他公开表示绝不会谨让退缩，“以取庸主之名”。他深刻认识到，正是父亲喜欢“宽大之名”，才导致“人心玩偈已久，百弊丛生”，因此即位后，他不惮以严酷手段，诛除异己，厉行整顿。他公开说，他不怕死后身负骂名：“至于众口之褒贬后世之是非，朕不问也。”

康熙中年以后，追求稳定，在地方上好用“安静不生事”的官吏、巧宦。雍正却最为反感这种“好好先生”。他说：“柔善沽誉以为和平安静，此风乃国家之大害，实奸诈小人之存心，非忠良大器之行事。”他爱起用那些积极有为甚至是刚猛严苛的官员。

另一个很重要的不同，是雍正比康熙更为洞悉下情。

雍正登基之后，曾经把自己和康熙作了一个比较，说他事事不及乃父，“唯有洞悉下情之处”，比乃父高明。确实，康熙八岁即位，深居九重。虽然天资聪明，然自古天子所居的，都是极易受人蒙蔽的地位，没几个人敢对皇帝说真话。

正如戴逸先生所说：“皇帝……置身于变幻莫测的官僚政治的漩涡中。周围充满着欢呼和赞美，欺騙和谣言，摇尾作态的献媚乞恩，诚惶诚恐的畏惧战果”。为什么会这样呢？雍正皇帝曾经亲自说法，说这是因为大家在皇帝面前说话，首先考虑的是自己的利益：“大小臣工方欲自行其私，又孰肯敷陈其弊”，就连他自己，都没对老皇帝说过几句真话：

“在朕居子臣之位，定省承欢，又有不便陈言之处。以朕为皇考之爱子尚不能言，则皇考果何从而知之乎?”

中国历史上，除了开国之君外，那些能大有作为的君主往往有一个特点，那就是曾经深入民间社会，“洞悉下情”，对社会实情有深入透彻的了解。比如创造了汉代“汉宣中兴”的汉宣帝，小时候曾经进过监狱，十七岁才被霍光从民间迎入宫中，深知当时民间疾苦和吏治得失。明孝宗的童年也非常不幸，生下后差点被皇后溺死，幸被好心人藏起，吃百家饭长大，所以他即位后才能励精图治，有针对性地施政，创造了明代的“弘治中兴”

雍正皇帝也是这样。他曾经居于藩邸四十余年，在康熙朝的储位斗争中饱经风波之险，对天下利病、世事人心有着深入的认识。他说：“朕事事不及皇考。唯有洞悉下情之处，则朕得之于亲身阅历。朕在藩邸四十余年，凡臣下之结党怀奸，夤缘猜忌，欺罔蒙蔽，阳奉阴违，假公济私之习，皆深之灼见，可以屈指而数者。”

因为洞悉下情，所以雍正施政比康熙更现实、更理性。这样的性格特点，决定了康熙留下的问题，在雍正手里能得到解决。面对这些严重的问题，雍正表现出了非同寻常的政治勇气。这个竣急严厉的皇帝没有遵循“三年无改父之道”的古训，即位之初，就迫不及待地调整康熙晚年的政策，在短短的十三年间，相继推出创建军机处、确立密折制度、推行改土归流、废除贱民制度等林林总总的重大改革措施。当然，其中最重要的，还是养廉银和火耗归公改革。

雍正雷厉风行的改革

一般来讲，新皇帝登基，为了争取臣下的支持，都会首先广施恩泽。特别是雍正在动荡中即位，面临着皇族的集体挑战，他上台后应该先给官僚阶层一笔大大的好处才对。然而，雍正却不屑于此。帝位认同的危机，丝毫没有影响雍正果断整顿吏治。

清代惯例，新帝登基，都会颁发《登基恩诏》豁免官员在前朝的罪责。但是雍正一上台，却破例将内阁草拟的“恩诏”当中关于豁免亏空的条例删除。雍正皇帝即位后明确指出，整顿吏治是他面临的第一要务，“古今为政之道多端，究其根本，未有不以吏治为先”。这是因为官场腐败比盗贼为害更大：“命案、盗案，其害不过一人一家而止，若侵帑映民者，在一县则害此一县，在一府则害此一府，岂止杀人及盗之比”。

因此他即位不久就发动了一场声势浩大的吏治整顿运动。

雍正决定以解决亏空问题为切入点，理顺大清财政体制。上任之后不久，他就开始全面清理亏空，并且规定各地要在三年之内自行消化财政赤字，补足过去的亏空：

“限以三年，各省督抚将所属钱粮严行稽查。凡有亏空，无论已经参出及未经参出者，三年之内务期如数补足。毋得苛派民间，毋得借端遮饰，如限满不完，定行从重治罪。三年补完之后，若再有亏空者，决不宽贷。”

对于造成严重亏空的官员，雍正对他们先罢官后索赔，要他们自掏腰包赔补。自己还不起的，家人和亲戚代还，畏罪自杀的，人死债不除，仍由其家属亲戚代赔。

雍正清查亏空的目的，第一个当然是快速充实国库，让他手里有钱可花，二是可以借机排查各地官员的贪污情况。这一招非常见效，各地通过查账查出不少案子。

雍正皇帝排查亏空给很多地方官员造成了强大心理压力。很多官员因此丢官罢职甚至进了监狱，很多地方，贪渎无能的官员被大幅撤换。雍正十年(1732年)，直隶总督李卫上奏：通省府厅州官员，在任三年以上已寥寥无几。雍正也因此获得了“抄家皇帝”的“美名”。

务实的改革——高薪养廉与火耗归公

当然，在清查亏空的过程中，雍正也比以前更为深入地了解了大清财政体制的弊端，认识到各地亏空的成因主要不是官员们的“婪索”，而是地方财政经费不足所致。他意识到财政制度不改革，亏空问题不可能得到根本解决。

在皇帝追查亏空的强大压力下，很多地方官员也不约而同地向他提出了“火耗归公”和“养廉银”这两项重大改革意见。要想从根本上解决亏空问题，就只有突破康熙“不加赋”的成例，把“火耗”由私下征收，变成公开征收，并用于弥补地方财政收入和官员生活支出的不足。这点，其实是从康熙晚年到雍正初年各地封疆大吏的共识。

中国历史上很多著名的政治发明其发明权其实都不属于最高统治者。最高统治者做的，往往只是明智地采纳并且有效地推行。

山西是全国的钱粮大省，财政亏空也一直非常严重，雍正即位之时，山西各府州县的亏空积欠，达四百五十万两之多。雍正元年四月，内阁学土诺岷被任命为山西巡抚。他到任后经过半年考察，于雍正元年十一月提出建议，将全省的火耗征收权由州县上收到省里，省政府统一征收火耗，一部分用来弥补以前的亏空，一部分用来给官员们补贴生活。

诺岷说，这个办法有四大好处。

一是可以降低百姓的负担。

二是以前的亏空可以顺利弥补上。诺岷估计，全省每年可以拿出二十万两白银弥补亏空，这样慢慢地可以把以前的财政欠款都补足。

三是地方开支有了着落。

四是此外所余火耗还可以发给官员作为养廉，让他们不再靠贪污受贿生活。诺岷说，如果发放养廉，官员们“均得养家之银，又可杜绝礼物之耗费而安分守己。若非极不肖者。必不会冒死而动私于挪移钱粮之心”。可以极大程度地改善吏治。

诺岷的思路与雍正皇帝不谋而合。所以读到这个详明的建议，雍正极为赞许，当即批准他立刻在山西全省实行。

诺岷的思路与雍正皇帝不谋而合

山西改革破冰，而且成效也不错。雍正皇帝于是想一鼓作气，把这个做法在全国范围内推广。当然，如此重大的改革，需要集思广益，进行舆论动员。于是雍正把这个议题交给廷臣讨论。

不料，在会议中大部分中央官员都对此明确表示反对，他们反对的理由和康熙皇帝相似，就是火耗归公，会让老百姓感觉增加了赋税，属于“加派”，违反了老皇帝“永不加赋”的承诺。康熙当年反对明定火耗标准，说难保官员在标准之外还要多收。很多中央官员也持此意见。比如给事中崔致远说，如果公开允许加派，难保官员们不“另行搜括，剥肤洗髓，无所不至”。

那么，如何解决亏空问题呢？朝臣们老调重弹，认为杜绝亏空之源在“慎选督抚、裁抑家口、崇尚节俭”。也就是从选人和教育上下工夫，不必涉及体制。

雍正感觉到了改革的阻力。很明显，中央官员高高在上，不了解地方财政运作实情，多数人恪于成见，固守教条。而地方官员因为身处实际政务之中，所以能充分认识到改革的必要性。

眼看着公开讨论不能取得统一意见，雍正决定乾纲独断。雍正二年七月初六日，皇帝发表了长篇上谕，详细论述火耗归公及养廉银改革的必要性，痛斥了朝臣的因循守旧，表明了他坚决改革的态度。

雍正毅然谕令将此项改革“通行天下”。这道上谕充分显现出新代君主的朝气和强势。

火耗归公和养廉银改革在朝臣的怀疑中在全国推开，不久之后，各地情况汇报上来，大家发现，改革的效果非常好。

第一个效果，是减轻了老百姓的负担。在改革诏书中雍正曾说，火耗征收由州县政府征收改为省政府统一征收，可以降低火耗率。因为地方上征多征少，与地方官实际利益不挂钩，这样可以避免他们滥收多收：“耗羡与正项同解，分毫不能入己。州县皆知重耗无益于己，孰肯额外加征乎?”

事实证明，雍正这个判断是正确的。火耗归公由省政府公开进行，收到的钱进不了地方官的私囊，与地方的利益并不直接挂钩，因此火耗征收率普遍降低，人民的隐形负担相对减轻。改革之后，山西省的火耗率由原来的百分之三十到四十，降到了百分之二十，河南由原来的百分之八十降到了百分之十三，山东由原来的百分之八十降到了百分之十八。这样一下子扭转了康熙后期地方官狂征滥派的严重局面。

第二个效果，是财政状况大幅好转。火耗归公之后，各地财政亏空有了稳定的弥补渠道，数年间各地亏空基本上补额完毕，雍正三年(1725年) 国库存银上升到6000万两。魏源后来总结说，乾隆盛世国库充足，也是因为雍正打下的坚实基础：

“户部存银……雍正间渐积至六千余万两，至乾隆五十一年，虽经南巡、西北用兵等巨额开支，仍存七千余万两，皆雍正十余载清厘整饬之功。”

中央财力有了保障，就有能力惠及民生。遇到灾年，雍正开始经常减税。

第三个效果，是地方公共事务得以开展。火耗归公缓解了中央与地方行政间的紧张，使地方各级政府获得了相对充裕的收入，有助于地方政府提高行政管理水平。火耗归公的一部分被用于扩大地方政府资助的工程，改善了一些地方的交通、公共福利和水利设施。有学者认为，“这标志着近代国家发展的重要一环，即对政府职责的认识已超越了赋税的征收以及维持公共秩序”。

第四个效果，是贪腐得到了有效扼制。官俸太薄，结果自然是清官吃不饱饭，贪官贪婪无忌。比如康熙初年御史赵環所说：“俸禄不增，贪风不息，下情不达，廉吏难支。”雍正认为，要反腐真正有成效，就要解决官员收入问题。否则，怎么教育、多少禁令都没有用。

所以雍正说，他要求的只是清廉，而井不是让官员们饿着肚子办公。

雍正皇帝按各级官员的官职高低、事务繁简，给全国地方官制定了不同的养廉银标准。一般来说，雍正年间总督每年的养廉银为2000左右，巡抚为1500两左右，布政使为1万两左右，按察使为8000两左右，道府为5000两左右，州县为一二千两。养廉银数额超过了他们各自俸银的数倍、数十倍乃至一百多倍。

养廉银改革使财政资金由省级政府支配，规范用途，拨给下级，划清了公私的界限，明确了资金使用的程序。改革之后，下级没有必要也没有财力向上行贿，上级也可以理直气壮地监管下级。这就打破了长期形成的“下养上”的局面，增强了地方对中央的向心力。发放养廉银数额虽然庞大，但实际上只是变暗为明，并没有加重人民的负担，也没有加大朝廷开支。

更重要的是，在养廉银改革之后，雍正就可以正式禁止“陋规”。雍正说，厚给养廉，就是要让官员“从容不窘”，则自然不贪。火耗归公和养廉银制度实施后，官员的合法收入已经可以满足需要，收受规礼自然就少了最重要的借口。在此基础上雍正皇帝开始禁革陋规。

对雍正改革的评价

对于雍正的养廉银改革，历来评价都比较高。比如清代学者章学诚说：

我宪皇帝澄清吏治，裁革陋规，整饬官方，惩治贪墨，实为千载一时。彼时居官，大法小廉，殆成风俗。贪墨之徒莫不望风革面，时势然也，今观传志碑状之文，叙及雍正年间府州县官，盛称杜绝馈遗，搜除积弊，斤斤自守，革除例外供支，其文询不愧于循吏传矣，不知彼时逼于功令不得不然！

火耗归公和实行养廉银制度，使清代的税收附加走上了规范化的轨道，一定程度上缓解了地方经费的不足，这是清代反腐制度建设的最大一项成就也是中国历史上反腐制度建设的为数不多的成功案例。

当然，雍正时期的养廉银改革也不是十全十美。它有几个明显的问题。

第一个问题是利益分配不合理。雍正的养廉银改革主要针对地方官员，改革之后，地方官的薪俸增长数十倍。但是，清代京官收入也很低微，生活非常困窘，待遇却没有得到同步提高，因此京官与地方官收入差距非常巨大。此外，地方上高级官员比如总督、巡抚的养廉银额定得很高，而府县官员相对较低。特别是吏员未有养廉，历代以来吏员衙役横行乡里、鱼肉人民的现象仍然没有得到解决。

第二个问题是养廉银改革制度化不够。作为一项影响极深的改革，养廉银制度的推行并没有成立相关的组织机构，主要是依靠雍正帝的意志来强力推行。从根本上说，养廉银制度要想完善，就应该在中央政府层面加以统筹让养廉银如同原俸一样，由中央政府从国家正项中支出，而不应该由省级政府从“费”中支出，留下未来监管的难点。

当然，对于仅仅执政十三年的雍正来说，我们不能苛求更多。这些问题应该由他的继任者们来解决，当然，前提是他的继任者能秉承他的改革精神。那么，他的接班人们表现如何呢?

乾隆的“拨乱反正”——格式化、僵化的改革思维

雍正的养廉银改革，在雍正一朝是非常成功的。雍正去世之后，二十五岁的乾隆继位。乾隆是一个正统儒家思想培养教育出来的皇帝，对于乃父为政之刚猛和为人之刻薄，早就腹诽不已，所以上任不久，就开始对雍正的很多做法“拨乱反正”，比如释放了雍正时期被因的康熙第十四子允禵，释放了许多因为填补不上亏空被抓起来的官员、废除了雍正的“奏开垦”政策等等。

开始，乾隆想把他父亲的火耗归公和养廉银改革也一并废除，因为乾隆即位之初，就有大臣向他上奏，火耗归公形同加赋，不如归复康熙旧制。乾隆刚刚登基，对于这样一件牵一发而动全身的大事不敢轻下决断，于是让大臣们公开讨论。九卿大臣们会议之后，认为从实行情况看，火耗归公和养康银改革是非常成功的，不但便于朝廷，也便于百姓，因此不需要更改。

乾隆采纳了群臣的建议，雍正皇帝的这项重要改革幸存下来。不过乾隆还是忍不住对父亲的这项遗产动了动手脚，进行了富有自己个性色彩的调整和“完善”。

乾隆是中国历史上另一个声名远播的著名皇帝，他这个人有两大特点。其一是才干非凡，雄心、自信心和责任心在清代帝王中首屈一指。他对自己的能力极端自信，因此绝不仅仅满足于自己统治的这一代平安无事。他对每件事的考虑，都是从“大清朝亿万斯年”这一大局出发，着眼于大清江山的永远巩固。

与此同时，乾隆和康熙一样，也是一个“静态思维”的人，在他的头脑中世界永恒不变。所以乾隆酷爱用规章制度，把他治理下的一切都标准化、格式化起来，希望让社会永不再变化。他迷信集权，害怕地方的自发性和创造性，因此大力强化中央对地方的严格控制。

所以他决心在自己任内，把大清的一切制度都完善并且固定下来，不用自己的子孙后代再费脑筋。这其中就包括火耗归公和养廉银制度。上文我们说过，雍正时期的养廉银制度确实还有很多需要完善之处。比如这一制度并没有全面覆盖整个官僚体系。乾隆皇帝上任之后，首先扩大了养廉银制度盖的范围，无论文职武职，均有养廉。京官则扩大“双俸”覆盖范围，减少京官与地方官的收入差距。

其次，乾隆对养廉银制度进行了整齐划一的“固定化”处理。雍正皇帝立的养廉银，本来是一个动态的可以随着需要不断调整的数字。其原则是由地方官员根据实际情况请示，由中央政府最后定夺。这样就可以保证养廉银的数字可以适应各种变化。
但是乾隆却规范了各级官员养廉银的数字，并且形成定制，不得突破。乾隆十二年(1747年)，他发布上谕说：

“各省督抚养廉有二三万两者，有仅止数千两者，在督抚俱属办理公务，而养廉多寡悬殊，似属未均，著军机大臣等酌量地方远近，事务繁简、用度多寡，定议具奏。”

朝廷因此对各级官员的养廉银都重新审定，公布了明确的数字，并且永为定制，轻易不做调整。从表面上看，乾隆此举是对养廉银制度的规范和完善，但是，这个做法却造成了严重的后果，那就是在通货膨胀之时，官员的收入与支出不能合理调适。

乾隆改革的弊端和严重后果

从雍正到乾隆再到嘉庆，大清王朝经历了一波漫长的通货膨胀,物价上涨非常明显，生活在乾隆朝的很多人都有非常强烈的感受。比如汪辉祖在乾隆五十七年(1792年)说，当他十多岁的时候（乾隆十年前后)，每斗米的价格只有九十到一百文，现在，一斗米在一百八十到三百一十文间浮动。钱泳则说，经他研究，顺治朝一亩地的价格不会超过二三两，在康熙时期每亩上升至四五两。乾隆初年，每亩价格上升至七八两，偶尔甚至有十两。到了乾隆后期和嘉庆初年，土地已升至平均每亩五十两。

地方政府的经费遇到了同样的问题。物价上涨了三倍，意味着原本就不甚充足的地方经费又缩减为原来的三分之一。物价上涨，意味着基建物料劳役工食及幕宾和胥吏的薪金都必须相应地增加。除此之外，人口增长了，就需要更多的胥吏，以应对地方管理，并且要求越来越多的经费用于诸如贫民赈济的支出。所以从乾隆中期开始，几乎所有的衙门都感觉到了严重的经费紧张。

火耗的征收幅度，在雍正的设计当中，和养廉银一样，也是一个可以根据实际情况不断调整的变量。但是与养廉银遇到的“完善”一样，酷好静态控制的乾降皇帝把各省的大耗数额也固定下来了，不许轻易提高火耗标准。因此在通货膨胀三倍后，“火耗归公”改革同样失去了意义：

“火耗归公到了乾隆末年不再起作用的主要原因之一是，中央政府拒绝同意定期增加火耗的征收，而这样本可以便于地方官员应付由通货膨胀和人口增长所带来的支出的增加。儒家的仁政观念阻止税收增长达到一个有可能毁坏小农经济的水平。然面,无法扩展财政基础只能引起地方与中央政府重新争夺有限的资源。”

除了把火耗和养廉银的标准固定化，乾隆皇帝大力削弱了地方政府在财政上的自由支配权。雍正年间，省级政府征收到的火耗，归省政府自行支配，并不需要上报户部。乾隆却把省级财政支配权上收到中央。地方官员要把每年火耗征收的数目汇报到户部，如何使用，也要经过户部批准。如果未得到户部的同意而对地方工程项目进行拨款，将遭到弹劾。然而，许多这种类型的开支都是紧急事情，比如抢修道路桥梁甚至决口，官员常常没有时间走完户部所规定的繁琐程序。这种情况下，即便开支是合法的，相关官员也要为动用经费负赔偿责任。
乾隆朝的财政制度僵化到了这样的程度。以至于我们在《宫中档》中见到这样一份奏折，直隶巡抚方观承在乾隆十七年(1752年)上奏，要求户部批准以下几项“重大支出”,其中包括密云县两条河流上卫兵工食银48两，水手工食银105两，赏赐给两个节妇的官方津贴银12两。这份奏折,“生动地表现了征求户部同意支出的多样性和小数额”,让我们看到中央财政对地方的控制细化到了什么程度。在这种制度下，“许多在处理地方财政时富有创造性和革新精神的官员反而遭到处分,也就不足为奇了。
在这种情况下，地方官员没有别的选择，他们不约而同又一次开始在地方上偷偷征收“附加费”，雍正皇帝担心的“耗外加耗”大面积出现。

一切回到原点，甚至更恶劣

历史似乎又回到了原点，乾隆皇帝的正确应对方式，是效仿父亲，来一次新的财政体制改革，大幅度地提高官员收入，把他们从收支不平衡的桎梏下解放出来。
但是乾隆拒绝这样做。相反，因为财政紧张，他开始不停地打官员们那笔养廉银的主意。已经大大缩水的养廉银，在乾隆晚期，又开始遭受朝廷的七扣八扣。比如乾隆四十年(1775年)，浙江省修筑石塘，因为物价上涨严重，工料物价“今昔不同”，原来估算的工程造价，竟然短缺二百万两之多。这短缺的经费如何弥补呢？乾隆要求，浙江通省官员自乾隆四十六年(1781年)起，每年各捐养廉四分之一。
这种做法并非乾隆创新，而是康熙时的旧例。康熙时期，因为地方公用不足，皇帝经常要求官员们捐出俸禄，要求吏员捐出工食银。但是雍正皇帝对这种剜肉补疮的做法是极为反感的。并不需要太高的智商就能想明白，把本来不多的工资捐出之后，官吏们不可能甘于喝西北风，他们肯定要从老百姓身上想办法弄钱，而且还会层层加码，本来只需一万，最终会从百姓身上克扣出三万，国家受到的损失反而更大。

但是乾隆皇帝完全不理解父亲的思路。这种临时抱佛脚式扣款，从乾隆晚年起渐渐成为常态。嘉庆亲政之初，福建巡抚汪志伊说闽省官员“实得养廉不及一半”。福建所属台湾情况更糟糕，据说当地官员的廉俸“非扣罚，即公捐，非部规，即私例，有名无实，百不一存”。
嘉庆皇帝继位之后，也顺理成章地沿用这一“祖制”，靠扣发官员养廉银来解决一时的财政窘迫。比如嘉庆十九年(1814年)四月，因为“教匪滋事”，直隶省动用军需约九十万两，皇帝命令“在现任大小官员养廉银内分作十五年均匀摊扣归款”。

因循守旧的嘉庆帝

本来就不足花用的养廉又被扣得差不多了，现实又是“百物翔贵，委难敷用”。官员们应该如何自处呢？毫不奇怪，贪污腐败又一次开始横行，陋规体系全面死灰复燃。

历史又流转回到了雍正初即位时面临的困境，再次燃起的腐败之火，比原来更有破坏力。

到了道光时期，大清王朝的统治者最后一次鼓起勇气，试图解决陋规问题。
清代皇帝在雍正之后，基本规律是一代不如一代。道光天资平常，能力比较差，也没有什么魄力。但是，再无能的统治者刚上台之时，也想挽起袖子，干点事业。因此，新帝登基，例有一番兴革。道光皇帝在位期间，唯一一次积极进取，就发生在即位初期。
道光皇帝登基不久，召见资深重臣英和，询问他如何整顿政治，改革国家。英和当时任吏部尚书，并在军机大臣上行走。他为官多年，深知当时天下最关键的问题在于吏治，而吏治的核心是整顿陋规。于是他建议道光从陋规这个问题抓起。
关于陋规横行之下官场的种种丑态，道光皇帝当皇子之时，也有所耳闻。听英和这么一说，他也深感这个问题不抓不行。亲政之初，他雄心勃勃，又没有实际政治经验，不知道这个问题的深浅，对英和的建议立即表示同意。十几天内，道光接连下了四道语气坚决的谕旨，宣布要整顿陋规。他说：

自雍正年间至今，已近百年，各省上自督抚大员，下至府、厅、州、县等地方官吏，借口办公经费不足，纷纷私定名目繁多的陋规， 如舟车费、行户费、火耗费、平余费、杂税、存滕费、盐当费、规礼费等等，不一而足，恣意苛求，借以肥私。督抚等各省上司，明知通省官吏，莫不如此，难以参奏纠劾，只好表面禁止，而私下放纵，听之任之，于是，巧取豪夺，敛财聚富之风，日甚一日，小民生计，屡经胶削，日见困顿。

从这道圣旨来看，道光对陋规问题的实质看得倒是很清楚。其思路与雍正完全相同。
可惜，道光不是雍正那样的大有为之君，道光时的大臣们也罕少雍正时期那样的能臣，道光时期，“人才消磨已尽”，剩下的绝大多数已经是能力严重退化只知维护自身利益的庸臣。
道光皇帝的这道圣旨一发下，大清官场一下子炸了锅。大臣们纷纷激烈反对，不断上奏，给刚上台的皇帝杀了个下马威。如吏部侍郎汤金钊、山西学政陈官俊、礼部尚书汪廷珍等上了奏章，认为对陋规作明文规定，与传统的以德治国的精神不符。道光的这道谕旨，不仅解决不了吏治腐败的问题,反倒会加深政治矛盾，进而引起社会危机。

气势汹汹的反对把道光皇帝一下子吓倒了。他本来是一个没什么主意的人，现在一看大臣们异口同声说此事不可行，那显然是不可行了。所以他后来回忆说，“据汤金钊、陈官俊、汪延珍先后陈奏，皆以此事为不可行，朕心已悟此举之非矣”。等到地方大吏进京面陈，特别是读到孙玉庭的奏折，完全说服了他，让他感觉“所言尤为剀切详明。此事不但无益于民生，抑且有伤国体”。他出了一身冷汗，感觉非常后怕，因为自己差点捅了个政治大娄子，造成政治严重不稳定，幸亏有经验的大臣们救了他。

结语：

鸦片战争之后，国家步入危急存亡之秋，财政问题更加突出，但是清代末期的几个皇帝更是一蟹不如一蟹，他们解决财政问题的思路只剩下一条，就是扣减百官的俸禄和经费。特别是太平天国军兴，咸丰皇帝首先想到的“节源”之方，就是给京官“减薪”。“咸丰六年(1856年)，为缓解太平天国战争造成的财政收支不平衡，政府对京职文官俸禄进成折扣发放：

文职官员二品酌给七成；三四品酌给八成；五品以下及七品之正印官，武职三品以上，酌给九成。

甲午战争爆发，扣减又接踵而至。光绪二十一年(1895年)“在京王公以下，满汉文武大小官员俸银并外省文武大小官员养廉，均按实支之数核扣三成，统归军需动用”。
如果能效法雍正的改革精神，后世皇帝本来可以有更大作为。传统社会除了宋代之外，其他王朝大多数都陷人了财政思维误区，皇帝们只重视田赋，工商业税收却大量流失。在“崇本抑末”的思想指导下，即使在康乾盛世，皇帝对于日益发展的工商业，也没有给予足够的关注。商业特别是盐商等垄断商业获得的巨额利润一部分只是以陋规的形式进入官员的腰包，政府却要承受财政拮据。所以晚清统治者完全有机会彻底改革财政制度，变不完全财政为完全财政，增加财政收入，大幅增加财政支出中养廉和地方公费的预算。当然，这样做就要求他们打开国门，让中国经济融入世界经济大潮，充分发展工商业，以提供足够的税源。

崇本抑末的思想导致清朝不可能发生西方式的工业革命

在世界大势发生急剧变化大背景下，清朝统治者却更加因循守旧，更加抱残守缺。因此我们可以说，养廉银改革的失败，不是因为“高薪养廉”思路的失败，而是大清后世统治者们缺乏雍正皇帝那样实事求是的政治作风和敢任艰巨的改革勇气所导致。

感悟：

通过研究雍正、乾隆皇帝的财政制度改革，我有以下很强烈的感受：

1、 我党一直强调“实事求是”“从群众中来，到群众中去”。任何组织、个人如果要有一番作为，这两句话应作为座右铭，没有实事求是的作风，没有深入一线的扎实的工作经验，任何改革的成功性都不可能有。

2、 万事万物都是不断变化的，如果以僵化的、固定的思维看待世间的事务，看待自己所面对的工作，总想用一种一成不变的法治一针捅破天的解决，那是痴心妄想，一定会捅出篓子的。

3、 王安石变法事提出的三不足，其中有一句“祖宗不足法”，听起来离经叛道，但是却有他的道理，法祖有时就是因循守旧，不敢突破现有思维，不敢打破自己的舒适区，安于现状又怎会取得变革的成功？

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