汉朝建立之后，随着商业逐渐发达，产生了很多靠经商发家的商贾，这些商贾利用手中的钱，结交高官作为自己的保护伞，偷税漏税，横行乡里。在和平年代，国家开支不大的时期，商贾的偷税漏税损害不到国本。具有远大抱负的汉武帝刘彻继位后，频繁对外用兵，汉朝七十年聚集的财富，大多燃烧于战火之中，充盈的国库变的空虚，面对日益增长军费开支，汉武帝曾希望借助商贾的力量，帮助汉朝击溃匈奴。
当时的巨型富豪卜式，几乎捐出了全部家产支援汉武帝打击匈奴，汉武帝为了表彰他的忠君爱国之心，将其封为关内侯，赐予齐王丞相的职位，并将他的先进事迹公告天下，希望别的富人效仿卜式。
结局让汉武帝颇为失望，汉武帝希望商人捐款支持抗击匈奴，不但没有人捐款，还引发了隐匿财产潮流，很多商人把钱隐藏起来，或者埋于地下。
军费和收入的矛盾日益激烈后，汉武帝听取了大臣的建议，发布了著名的算缗令，把大工商业主和高利贷者从农民身上剥削来的财物收归国有。
凡属工商业主、高利贷者、囤积商等，不论有无市籍（汉代商人另立户口册，叫做市籍），都要据实向政府呈报自己的财产数字，并规定凡二缗（一缗为一千钱）抽取一算，即一百二十文（一说二百文）。而一般小手工业者，则每四缗抽取一算。这叫做“算缗”。
除官吏、三老（乡官，掌教化）和北边骑士外，凡有轺车（即小马车）的，一乘抽取一算；贩运商的轺车，一乘抽取二算；船五丈以上的抽取一算。
汉武帝希望通过对商业征收重税，撬开那些商业巨富的钱包，然而与高官长时间勾结的富豪们还是详尽一切办法隐匿财产。或者把本应该自己缴纳的重税转嫁到穷苦的百姓身上。
《史记·平准书》说，算缗令公布之后，“富豪皆争匿财”，与政府相对抗
汉武帝发现“算缗令”不起实质作用之后，下了更狠的一道命令——告缗令。所谓“告缗令”，也就是鼓励告发偷税、漏税者。如果举报查证属实，政府没收偷税者全部财产，全家流放边疆一年。将被查获者一半的财产奖励给检举揭发者，同时还扩大征税范围，由原先现金、车、船，扩大到房产、田地、牲畜、奴婢等。
隐瞒不报，或呈报不实的人，罚戌边一年，并没收他们的财产。有敢于告发的人，政府赏给他没收财产的一半，这叫做“告缗”。
禁止有市籍的商人及其家属占有土地和奴婢，敢于违抗法令的，即没收其全部财产。
汉武帝制定政策之后，利用有着酷吏之称的杨可作为主官，直接把矛头指向商人和地主，下令凡是反对告缗令之人，无论是官员还是百姓，一律处死，有个叫义纵的官员，带头阻止告缗令的推行，汉武帝知道后大，为之恼怒，认为义纵有意阻挠破坏政府的法令，直接处死了他。
汉武帝的告缗令发出后，全国掀起了告发偷税者的运动，历史记载由于那是的富人和地主大多偷税，基本告密者一告一个准。通过这两项命令，没收了无数的土地，不少中等以上的商贾因而倾家荡产。而政府的收入却大大增加了，国库也稍稍充实起来，皇家上林苑里充满了没收的财物，不得不新设衙门来管理没收来的财物。
最后，算缗、告缗令的实施，虽然增加了国家收入，打击了奴隶制的残余，缓和了土地兼并，但是却严重的抑制了商业的发展，一度出现了商业者减少，物价飞涨的局面。迟滞了商品经济的发展。
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