道光四年（1824年）冬天，因黄河水倒灌洪泽湖，淮安清江浦高家堰大堤溃决，高邮至清江浦一带运河水势微弱，漕船无法通行，京城粮食供应告急。道光皇帝痛下决心，于第二年二月初下旨要求众大臣认真商讨漕粮海运的方案。
道光朝漕粮海运改革
清初厉行海禁，顺治时曾颁令：商民私自下海贸易者，货物入官，人即正法，家产尽给告发之人。康熙元年（1662年），为进一步挤压纵横台海的郑成功抗清大军的生存空间，下达“迁界令”，强迫东南沿海居民内迁数十里。
直至康熙二十三年（1684年）台湾郑氏集团归附，才开海禁，但历经雍正、乾隆、嘉庆三朝，一百几十年里，清廷对民间海上活动的管控从未松懈。
无视“蓝海” 贻误先机
一八五五年黄河改道北徙，困扰淮安城多时的河患自此减轻。但运河北段的严重淤塞，让漕粮海运渐成常态，运河之都的命运发生重大转折。
其实，因黄河水患不断，漕运时通时断，遇到饥荒之年，北方缺粮甚多，一些官员早有借海运以济漕运之议。康熙三十九年（1700年），运河咽喉淮安清口段淤塞，皇帝本人也坐不住了，下旨要大臣讨论海运是否可行。当时的河道总督张鹏翮力主淤塞之处可以疏浚，明年粮船必定通行无误，后来果如其言，海运之议作罢。
雍正时期（1722~1735年），广州知府蓝鼎元鉴于漕运耗费巨大，重提海运之议。他建议借保护海上运输船队之机，控制海上交通要道，提高水师作战能力。他力驳反对派担心“奸商”与“洋船”扰乱中国秩序之说，直指那不过是迂腐书生坐井观天之见。
蓝鼎元乃福建漳浦人，曾参与平定康熙末年台湾反清叛乱之役，事后撰写《平台纪略》一书，提出系统治理、经营台湾的观点。后来乾隆帝读其著作，曾誉为“筹台宗匠”。以今人视角来看，早在三百年前，蓝氏以海运促海军、争海权的战略眼光，确实非常超前，可惜朝中君臣多见不及此，未予采纳。
嘉庆九年（1804年），一度公开反对海运的乾嘉学派领袖、时任浙江巡抚阮元，因洪泽湖水势低弱，不足以冲刷河道，淮安黄淮河口淤塞，江南各省漕船至此动弹不得，不得不转而暗中筹办海运。他的计划，是在江南筹集海船400余艘，每艘载米1500余石，算上装卸等各种成本，每年往返3次，可比漕船节省三分之二的运费。可是正当商船陆续聚集浙江，准备起运之时，北上运河又通畅了，一切只得半途而废。
嘉庆皇帝本人是倾向于海运、漕运并举，以防万一的。他屡次下旨让江浙各地官员试行海运，但从两江总督到江苏巡抚，对推行海运似乎都不热心。两江总督勒保等官员，甚至上奏力陈海运“不可行十二条”，大意是海运开销大，风险高，漕运海运并举，徒增机构人手而无实质益处等等。嘉庆帝心烦意乱，干脆下令：以后不要再谈此事了。
清代中前期的海运之议，之所以长期流于空谈，症结在于大部分中央与地方官员，仍受小农经济传统意识束缚，对海运的广阔前景缺少认识，将漕运、海运二者截然对立起来。当然，漕运沿线省份的官员每年可从治河、治漕的庞大经费中分肥，漕船往返也给了漕运管理机构官员们上下其手、中饱私囊的好机会，如此复杂利益纠结，改革怎可轻松推进？
道光“下海” 一波三折
道光四年（1824年）冬天，因黄河水倒灌洪泽湖，淮安清江浦高家堰大堤溃决，高邮至清江浦一带运河水势微弱，漕船无法通行，京城粮食供应告急。道光皇帝痛下决心，于第二年二月初下旨要求众大臣认真商讨漕粮海运的方案。
协办大学士、户部尚书英和上奏《筹漕运变通全局疏》，详述海运的可行性，称“海运神速，风顺七八日可到，较河运不啻十几倍”。道光帝见之大喜，遂斥退仍持反对意见的大臣，起用支持海运的琦善（就是后来鸦片战争中因签约割让香港而声名狼藉的那位）接任两江总督，同样热心改革的原安徽巡抚陶澍，则调任江苏巡抚。
陶澍的新团队中，既有江苏布政使贺长龄、江苏按察使林则徐等办事精干的政坛新星，又有眼界开阔的幕僚包世臣、魏源等学者专才。熟悉清朝中后期历史的人都应该清楚，这个以“经世致用”为己任的改革派阵容，是何等“豪华”。
史料记载，道光五年六月二十，陶澍抵达淮安清江浦，视察河漕。时值盛夏，数万运夫烈日下挥汗如雨，扛米翻坝，他见之不禁动容，后来曾作诗记述当日情境：“车声辘辘人如蚁，运米漕河无勺水。万竿楚舳与吴樯，涸向湖 僵不起（‘ ’意为水边）。”这下子，他筹办海运的决心就更坚定了。
在贺长龄、林则徐等人的策划辅助下，江苏率先试行海运。同年九月，两江总督琦善、漕运总督穆彰阿、江苏巡抚陶澍联名上奏“筹议漕粮海运章程六条”，道光皇帝御笔一挥：“著照所议办理”。
道光六年（1826年）二月初一，即皇帝下旨商议海运的整整一年后，清代有史以来第一次官方海运正式启动。十天之内，每天超过90艘商船前来兑运，共装米粮80万石。以当时的装卸技术而言，速度相当惊人，可见陶澍等一众官员筹划之精，督办之勤。大约一个月里，有不下1000余艘运粮海船，出长江口扬帆北上。随船押运参将关天培抵达天津后，于三月十五报告称：已查明到岸进口船424艘，后继船只390余艘“不日可来”。漕粮海运的首航，显然相当成功。
道光六年的首次海运成绩，朝野上下有目共睹，但仍只是一次应对京师粮食危机的“短期动员式”的行动，未能形成常设制度。道光二十八年（1848年），第二次漕粮海运启动。此时，陶澍、林则徐等官员或已辞世，或被贬黜，漕运派与海运派又一次在朝中激烈争辩。
但1840年第一次鸦片战争后，清朝既要偿付大量战争赔款而财政压力大增，又面临英法等列强抢夺制海权的严酷现实，运费较廉、船期较短，且有助于锻炼海上力量的漕粮海运，已成大势所趋。
据记载，第二次漕粮海运共拨用船只1400余艘，河海并运使得当年到达京师的漕粮，超出往年50万石以上，主事官员颇感满意。
七年之后，发生“咸丰五年黄河大改道”。左支右绌的清廷，一面忙于对付太平军，一面勉力赈济，根本无力重修运河河道，海运成为江浙两省运送漕粮的唯一选择，自此渐成常态。至于清同治十二年（1873年）李鸿章、盛宣怀等在上海成立轮船招商局，近代化的轮船加入漕粮海运行列，海运与漕运之争，那又是另一段充满曲折情节的故事了。
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