最高人民檢察院第十六批指導性案例

最高人民檢察院第十六批指導性案例

劉強非法佔用農用地案

（檢例第60號）

【關鍵詞】

非法佔用農用地罪 永久基本農田 “大棚房” 非農建設改造

【要旨】

行為人違反土地管理法規，在耕地上建設“大棚房”“生態園”“休閒農莊”等，非法佔用耕地數量較大，造成耕地等農用地大量毀壞的，應當以非法佔用農用地罪追究實際建設者、經營者的刑事責任。

【基本案情】

被告人劉強，男，1979年10月出生，北京大道千字文文化發展有限公司法定代表人。2008年1月，因犯敲詐勒索罪被北京市海淀區人民法院判處有期徒刑二年，緩刑二年。

2016年3月，被告人劉強經人介紹以人民幣1000萬元的價格與北京春傑種植專業合作社（以下簡稱合作社）的法定代表人池傑商定，受讓合作社位於延慶區延慶鎮廣積屯村東北蔬菜大棚377畝集體土地使用權。同年4月15日，劉強指使其司機劉廣岐與池傑簽訂轉讓意向書，約定將合作社土地使用權及地上物轉讓給劉廣岐。同年10月21日，合作社的法定代表人變更為劉廣岐。其間，劉強未經國土資源部門批准，以合作社的名義組織人員對蔬菜大棚園區進行非農建設改造，並將園區命名為“紫薇莊園”。截至2016年9月28日，劉強先後組織人員在園區內建設魚池、假山、規劃外道路等設施，同時將原有蔬菜大棚加高、改裝鋼架，並將其一分為二，在其中各建房間，每個大棚門口鋪設透水磚路面，外壘花牆。截至案發，劉強組織人員共建設“大棚房”260餘套（每套面積350平方米至550平方米不等，內部置櫥櫃、沙發、藤椅、馬桶等各類生活起居設施），並對外出租。經北京市國土資源局延慶分局組織測繪鑑定，該項目佔用耕地28.75畝，其中含永久基本農田22.84畝，造成耕地種植條件被破壞。

截至2017年4月，北京市規劃和國土資源管理委員會、延慶區延慶鎮人民政府先後對該項目下達《行政處罰決定書》《責令停止建設通知書》《限期拆除決定書》，均未得到執行。2017年5月，延慶區延慶鎮人民政府組織有關部門將上述違法建設強制拆除。

【指控與證明犯罪】

2017年5月10日，北京市國土資源局延慶分局向北京市公安局延慶分局移送劉廣岐涉嫌非法佔用農用地一案，5月13日，北京市公安局延慶分局對劉廣岐涉嫌非法佔用農用地案立案偵查，經調查發現劉強有重大嫌疑。2017年12月5日，北京市公安局延慶分局以劉強涉嫌非法佔用農用地罪，將案件移送北京市延慶區人民檢察院審查起訴。

審查起訴階段，劉強拒不承認犯罪事實，辯稱：1．自己從未參與紫薇莊園項目建設，沒有實施非法佔地的行為。2．紫薇莊園項目的實際建設者、經營者是劉廣岐。3．自己與紫薇莊園無資金往來。4．蔬菜大棚改造項目系設施農業，屬於政府扶持項目，不屬於違法行為。劉廣岐雖承認自己是合作社的法定代表人、項目建設的出資人，但對於轉讓意向書內容、資金來源、大棚內施工建設情況語焉不詳。

為進一步查證紫薇莊園的實際建設者、經營者，北京市延慶區人民檢察院將案件退回公安機關補充偵查，要求補充查證：1．調取劉強、劉廣岐、池傑、張紅軍（工程承包方）之間的資金往來憑證，核實每筆資金往來的具體操作人，對全案賬目進行司法會計鑑定，瞭解資金的來龍去脈，查實資金實際出讓人和受讓人。2．尋找關鍵證人會計李祥彬，核實合作社賬目與劉強個人賬戶的資金往來，確定劉強、劉廣岐在紫薇莊園項目中的地位作用。3．就測量技術報告聽取專業測量人員的意見，查清所佔耕地面積。

經補充偵查，北京市公安局延慶分局收集到證人李祥彬的證言，證實了合作社是劉強出資從池傑手中購買，李祥彬受劉強邀請負責核算合作社的收入和支出。會計師事務所出具的司法鑑定意見書，證實了資金往來去向。在補充偵查過程中，偵查機關調取了紫薇莊園臨時工作人員胡楠等人的證言，證實劉廣岐是劉強的司機；劉廣岐受劉強指使在轉讓意向書中籤字，並擔任合作社法定代表人，但其並未與劉強共謀參與非農建設改造事宜。針對辯護律師對測量技術報告數據的質疑，承辦檢察官專門聽取了參與測量人員的意見，準確掌握所佔耕地面積。

2018年5月23日，北京市延慶區人民檢察院以劉強犯非法佔用農用地罪向北京市延慶區人民法院提起公訴。7月2日，北京市延慶區人民法院公開開庭審理了本案。

法庭調查階段，公訴人宣讀起訴書，指控被告人劉強違反土地管理法規，非法佔用耕地進行非農建設改造，改變被佔土地用途，造成耕地大量毀壞，其行為構成非法佔用農用地罪。針對以上指控的犯罪事實，公訴人向法庭出示了四組證據予以證明：

一是現場勘測筆錄、《測量技術報告書》《非法佔用耕地破壞程度鑑定意見》、現場照片78張等，證明紫薇莊園園區內存在非法佔地行為，改變被佔土地用途且數量較大，造成耕地大量毀壞。

二是合作社土地租用合同，設立、變更登記材料，轉讓意向書，合作社大棚改造工程相關資料，延慶鎮政府、北京市國土資源局延慶分局提供的相關書證等證據，證明合作社土地使用權受讓相關事宜，以及未經國土資源部門批准，劉強擅自對園區土地進行非農建設改造，並拒不執行行政處罰。

三是司法鑑定意見書、案件相關銀行賬戶的交易流水及憑證、合作社轉讓改造項目的參與人證言及被告人的供述與辯解等證據材料，證明劉強是紫薇莊園非農建設改造的實際建設者、經營者及合作社改造項目資金來源、獲利情況等。

四是紫薇莊園宣傳材料、租賃合同、大棚房租戶、池傑、李祥彬證人證言等，證明劉強修建大棚共196個，其中東院136個，西院60個，每個大棚都配有耳房，面積約10至20平方米；劉強將大棚改造後，命名為“紫薇莊園”對外宣傳，“大棚房”內有休閒、娛樂、居住等生活設施，對外出租，造成不良社會影響。

被告人劉強對公訴人指控的上述犯罪事實沒有異議，當庭認罪。

法庭辯論階段，公訴人發表了公訴意見，指出劉強作為合作社的實際建設者、經營者，在沒有行政批准的情況下，擅自對園區內農用地進行非農建設改造並對外出租，造成嚴重危害，應當追究刑事責任。

辯護人提出：1．劉強不存在主觀故意，社會危害性小。2．建造蔬菜“大棚房”符合設施農業政策。3．劉強認罪態度較好，主動到公安機關投案，具有自首情節。4．起訴書中指控的假山、魚池等設施，僅在測量報告中有描述且描述模糊。5．相關設施已被有關部門拆除。請求法庭對被告人劉強從輕處罰。

公訴人針對辯護意見進行答辯：

第一，劉強受讓合作社時指使司機劉廣岐代其簽字，證明其具有規避法律責任的行為，主觀上存在違法犯罪的故意，劉強非法佔用農用地，造成大量農用地被嚴重毀壞，其行為具有嚴重社會危害性。

第二，關於符合國家政策的說法不實，農業大棚與違法建造的非農“大棚房”存在本質區別，劉強建設的“大棚房”集休閒、娛樂、居住為一體，對農用地進行非農改造，嚴重違反《土地管理法》永久基本農田保護政策。該項目因違法建設受到行政處罰，但劉強未按照處罰決定積極履行耕地修復義務，直至案發，也未繳納行政罰款，其行為明顯違法。

第三，劉強直到開庭審理時才表示認罪，不符合自首條件。

第四，測量技術報告對案發時合作社建設情況作了詳細的記錄和專業說明，現場勘驗筆錄和現場照片均證實了蔬菜大棚改造的實際情況，另有相關證人證言也能證實假山、魚池存在。

第五，違法設施應由劉強承擔拆除並恢復原狀的責任，有關行政部門進行拆除違法設施，恢復耕地的行為，不能成為劉強從輕處罰的理由。

法庭經審理，認為公訴人提交的證據能夠相互印證，予以確認。對辯護人提出的被告人當庭認罪態度較好的辯護意見予以採納，其他辯護意見缺乏事實依據，不予採納。2018年10月16日，北京市延慶區人民法院作出一審判決，以非法佔用農用地罪判處被告人劉強有期徒刑一年六個月，並處罰金人民幣五萬元。一審宣判後，被告人劉強未上訴，判決已生效。

劉廣岐在明知劉強是合作社非農建設改造的實際建設者、經營者，且涉嫌犯罪的情況下，故意隱瞞上述事實和真相，向公安機關做虛假證明。經北京市延慶區人民檢察院追訴，2019年3月13日，北京市延慶區人民法院以包庇罪判處被告人劉廣岐有期徒刑六個月。一審宣判後，被告人劉廣岐未上訴，判決已生效。

本案中，延慶鎮規劃管理與環境保護辦公室雖然採取了約談、下發《責令停止建設通知書》和《限期拆除決定書》等方式對違法建設予以制止，但未遏制住違法建設，履職不到位，北京市延慶區監察委員會給予延慶鎮副鎮長等3人行政警告處分，1人行政記過處分，廣積屯村村黨支部給予該村黨支部書記黨內警告處分。

【指導意義】

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。近年來，隨著傳統農業向產業化、規模化的現代農業轉變，以溫室大棚為代表的設施農業快速發展。一些地區出現了假借發展設施農業之名，擅自或者變相改變農業用途，在耕地甚至永久基本農田上建設“大棚房”“生態園”“休閒農莊”等現象，造成土地資源被大量非法佔用和毀壞，嚴重侵害農民權益和農業農村的可持續發展，在社會上造成惡劣影響。2018年，自然資源部和農業農村部在全國開展了“大棚房”問題專項整治行動，推進落實永久基本農田保護制度和最嚴格的耕地保護政策。在基本農田上建設“大棚房”予以出租出售，違反《中華人民共和國土地管理法》，屬於破壞耕地或者非法佔地的違法行為。非法佔用耕地數量較大或者造成耕地大量毀壞的，應當以非法佔用農用地罪追究實際建設者、經營者的刑事責任。

該類案件中，實際建設者、經營者為逃避法律責任，經常隱藏於幕後。對此，檢察機關可以通過引導公安機關查詢非農建設項目涉及的相關賬戶交易信息、資金走向等，輔以相關證人證言，形成嚴密證據體系，查清證實實際建設者、經營者的法律責任。對於受其操控簽訂合同或者作假證明包庇，涉嫌共同犯罪或者偽證罪、包庇罪的相關行為人，也要一併查實懲處。對於非法佔用農用地面積這一關鍵問題，可由專業機構出具測量技術報告，必要時可申請測量人員出庭作證。

【相關規定】

《中華人民共和國刑法》第三百一十條、第三百四十二條

《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國刑法〉第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》

《中華人民共和國土地管理法》第七十五條

《最高人民法院關於審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條

《最高人民檢察院、公安部關於公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（一）》第六十七條

王敏生產、銷售偽劣種子案

（檢例第61號）

【關鍵詞】

生產、銷售偽劣種子罪 假種子 農業生產損失認定

【要旨】

以同一科屬的此品種種子冒充彼品種種子，屬於刑法上的“假種子”。行為人對假種子進行小包裝分裝銷售，使農業生產遭受較大損失的，應當以生產、銷售偽劣種子罪追究刑事責任。

【基本案情】

被告人王敏，男，1991年3月出生，江西農業大學農學院畢業，原四川隆平高科種業有限公司（以下簡稱隆平高科）江西省宜春地區區域經理。

2017年3月，江西省南昌縣種子經銷商郭寶珍詢問隆平高科的經銷商之一江西省豐城市“民生種業”經營部的閔生如、閔蜀蓉父子（以下簡稱閔氏父子）是否有“T優705”水稻種子出售，在得到閔蜀蓉的肯定答覆並報價後，先後匯款共30萬元給閔生如用於購買種子。

閔氏父子找到王敏訂購種子，王敏向隆平高科申報了“陵兩優711”稻種計劃，後閔生如匯款20萬元給隆平高科作為訂購種子款（單價13元/公斤）。王敏找到金海環保包裝有限公司的曹傳寶，向其提供製版樣式，印製了標有“四川隆平高科種業有限公司”“T優705”字樣的小包裝袋29850個。收到隆平高科寄來的“陵兩優711”散裝種子後，王敏請閔氏父子幫忙僱工人將運來的散裝種子分裝到此前印好的標有“T優705”的小包裝袋（每袋1公斤）內，並將分裝好的24036斤種子運送給郭寶珍。郭寶珍銷售給南昌縣等地的農戶。農戶播種後，禾苗未能按期抽穗、結實，導致200餘戶農戶4000餘畝農田絕收，造成直接經濟損失460餘萬元。

經查，隆平高科不生產“T優705”種子，其生產的“陵兩優711”種子也未通過江西地區的審定，不能在江西地區進行終端銷售。

【指控與證明犯罪】

2018年5月8日，江西省南昌縣公安局以王敏涉嫌銷售偽劣種子罪，將案件移送南昌縣人民檢察院審查起訴。

審查起訴階段，王敏辯稱自己的行為不構成犯罪，不知道銷售的種子為偽劣種子。王敏還辯解：1．印製小包裝袋經過隆平高科的許可；2．自己沒有請工人進行分裝，也沒有進行技術指導；3．沒有造成大的損失。

檢察機關審查認為，現有證據足以認定犯罪嫌疑人王敏將“陵兩優711”冒充“T優705”銷售給農戶，但其是否明知為偽劣種子、“陵兩優711”是如何變換成“T優705”的、隆平高科是否授權王敏印刷小包裝袋、造成的損失如何認定、哪些人員涉嫌犯罪等問題，有待進一步查證。針對上述問題，南昌縣人民檢察院兩次退回公安機關補充偵查，要求公安機關補充收集訂購種子的貨運單、合同、簽收單、交易記錄等書證；核實印製小包裝袋有無得到隆平高科的授權，是否有合格證等細節；種子從四川發出，中途有無調換等，“陵兩優711”是怎麼變換成“T優705”的物流情況；對於損失認定，充分聽取辯護人及受害農戶的意見，收集受害農戶訂購種子數量的原始憑證等。

經補充偵查，南昌縣公安局進一步收集了物流司機等人的證言、農戶購買谷種小票、農作物不同生長期照片、貨運單、王敏任職證明等證據。物流司機證言證明貨物沒有被調換，但貨運單上只寫了種子，並沒有寫明具體的種子品名；隆平高科方面一致聲稱王敏訂購的是“陵兩優711”，出庫單上也註明是“陵兩優711”（散子），散子銷售不受區域限制，並且該公司從不生產“T優705”；而閔氏父子辯稱自己是應農戶要求訂購“T優705”，到貨也是應王敏要求提供場地，王敏代表公司進行分裝。因雙方沒有簽訂種子訂購合同且各執一詞，無法查實閔氏父子訂購的是哪種種子。但可以明確的是2010年5月17日廣西農作物品種審定委員會對“陵兩優711”審定通過，可在桂南稻作區或者桂中稻作區南部適宜種植感光型品種的地區作為晚稻種植，在江西省未審定通過。王敏作為隆平高科的區域經理，對公司不生產“T優705”種子應該明知，對“陵兩優711”在江西省未被審定通過也應明知。另查實，隆平高科從未授權王敏進行設計、印製“T優705”小包裝袋。

針對損失認定，公安機關補充收集了購種票據、證人證言等，認定南昌縣及其他地區受害農戶合計205戶，絕收面積合計4000餘畝。為評估損失，公安機關開展現場勘查，邀請農科院土肥、農業、氣象方面專家進行評估。評估認定：1．南昌縣部分稻田種植的“陵兩優711”尚處始穗期，已無法正常結實，導致絕收。2．2017年10月下旬評估時，部分稻田種植的“陵兩優711”處於齊穗期，但南昌地區晚稻的安全齊穗期是9月20日左右，根據南昌往年氣象資料，10月下旬齊穗的水稻將會受到11月份低溫影響，無法正常結實，嚴重時會絕收。3．根據種子包裝袋上註明的平均畝產444.22公斤的數據，結合南昌縣往年晚稻平均畝產量，考慮到晚稻因品種和種植方式不同存在差異，產量評估可以以種子包裝袋上註明的平均畝產444.22公斤為依據，結合當年晚稻平均單價2.60元/公斤計算損失。205戶農戶因種植假種子造成的經濟損失為444.22公斤/畝×2.60元/公斤×4000畝=4619888元。

綜合上述證據情況，檢察機關採信評估意見，認定損失為461萬餘元，王敏及辯護人對此均不再提出異議。

2018年7月16日，南昌縣人民檢察院以被告人王敏犯生產、銷售偽劣種子罪向南昌縣人民法院提起公訴。9月10日，南昌縣人民法院公開開庭審理了本案。

法庭調查階段，公訴人宣讀起訴書指控被告人王敏身為隆平高科宜春地區區域經理，負有對隆平高科銷售種子的質量進行審查監管的職責，其將未通過江西地區審定的“陵兩優711”種子冒充“T優705”種子，違背職責分裝並銷售，使農業生產遭受特別重大損失，其行為構成生產、銷售偽劣種子罪。針對以上指控的犯罪事實，公訴人向法庭出示了四組證據予以證明：

一是被告人王敏的立案情況及任職身份信息，證明王敏從農業大學畢業後就從事種子銷售業務，有著多年的種子銷售經驗。2015年8月至2018年2月在隆平高科從事銷售工作，身份是江西宜春地區區域經理，職責是介紹和推廣公司種子，並代表公司銷售種子，對所銷售的種子品種、質量負責。

二是相關證人證言，證明王敏接受閔氏父子種子訂單，並向公司訂購了“陵兩優711”種子，印製“T優705”小包裝袋分裝種子並予以冒充銷售。其中，閔蜀蓉證言證明郭寶珍需要“T優705”種子，自己向王敏提出採購種子計劃，王敏表示有該種種子，並承諾有提成；證人曹傳寶等的證言，證明其按王敏要求印製了“T優705”種子小包裝袋，王敏予以簽字確認。證人閔生如的證言，證明王敏明知印製“T優705”小包裝袋用於包裝“陵兩優711”種子，仍予以簽字確認。

三是相關證人證言，證明四川隆平高科研發、運送“陵兩優711”到江西豐城等情況。其中，四川隆平高科副總張友強證言證明：王敏向隆平高科江西省級負責人楊劍輝報購了訂購“陵兩優711”計劃；楊劍輝證言證明公司收到“陵兩優711”計劃並向江西發出“陵兩優711”散子，該散子可以銷往江西，由江西有資質的經銷商賣到廣西，但不能在江西直接銷售。隆平高科票據顯示收到王敏訂購“陵兩優711”計劃併發貨至江西。

四是造成損失情況、相關鑑定意見及被害人陳述、證人證言等，證明農戶購買種子後造成絕收等損失。

王敏對以上證據無異議，但提出在小包裝袋印製版式上簽字是閔生如讓他籤的。

法庭辯論階段，被告人王敏及其辯護人認為王敏沒有主觀犯罪故意，其行為不構成犯罪。

公訴人針對辯護意見進行答辯：

第一，從主觀方面看，王敏明知公司不生產“T優705”種子，卻將其訂購的“陵兩優711”分裝成“T優705”予以銷售。王敏主觀上明知銷售的種子不是訂購時的種子，仍對種子進行名實不符的分裝，具有銷售偽劣種子的主觀故意。

第二，從職責角度看，不論王敏還是四川隆平高科的工作人員，都證明所有種子訂購，是由經銷商報單給區域經理，區域經理再報單給公司，公司發貨後，由區域經理分銷。王敏作為四川隆平高科宜春地區區域經理，具有對種子質量進行審查的職責，其明知隆平高科不生產“T優705”種子，出於謀利，仍以此種子冒充彼種子進行包裝、銷售，具備犯罪故意，社會危害性大。

第三，王敏的供述證明，其實施了“在百度上搜索‘T優705’及‘T優705’審定公告內容”的行為，並將手機上搜索到的“T優705”種子包裝袋版式提供給印刷商，後在“T優705”包裝袋版式上簽字；曹傳寶和李亞東（江西運城製版有限公司設計師）都證實“T優705”小包裝袋的製版、印刷都是王敏主動聯繫，還拿出公司的授權書給他們看，並特別交代要在印刷好的袋子上打一個洞，說種子要呼吸；劉英（隆平高科在南昌縣的經銷商）也證實，從種子公司運過來的種子不可以換其他品種的包裝袋賣，這是犯法的事。王敏能夠認識“在包裝袋印製版式上簽字就是對種子的種類、質量負責”的法律意義，仍予以簽字。

第四，王敏作為隆平高科的區域經理，實施申報銷售計劃、設計包裝規格、尋找印刷點、簽字確認、指導分包作業等行為，均表明王敏積極實施生產、銷售偽劣種子犯罪行為，王敏提出是閔生如讓他簽字，與事實不符，其辯護理由無法成立。

法庭經審理，認為公訴人提交的證據能夠相互印證，予以確認。2018年10月25日，江西省南昌縣人民法院作出一審判決，以生產、銷售偽劣種子罪判處被告人王敏有期徒刑八年，並處罰金人民幣十五萬元。

王敏不服一審判決，提出上訴。其間，王敏及其家屬向南昌縣農業局支付460萬元用於賠償受害農民損失。2018年12月26日，南昌市中級人民法院作出終審判決，維持一審法院對上訴人王敏的定性，鑑於上訴期間王敏已積極賠償損失，改判其有期徒刑七年，並處罰金人民幣十五萬元。

【指導意義】

生產、銷售偽劣種子的行為嚴重危害國家農業生產安全，損害農民合法利益，及時、準確打擊該類犯罪，是檢察機關保護農民權益，維護農村穩定的職責。檢察機關辦理該類案件，應注意把握兩方面問題：

（一）以此種子冒充彼種子應認定為假種子。根據刑法第一百四十七條規定，生產、銷售假種子，使生產遭受較大損失的，應認定為生產、銷售偽劣種子罪。假種子有不符型假種子（種類、名稱、產地與標註不符）和冒充型假種子（以甲冒充乙、非種子冒充種子）。現實生活中，完全以非種子冒充種子的，比較少見。犯罪嫌疑人往往抓住種子專業性強、農戶識別能力低的弱點，以此種子冒充彼種子或者以不合格種子冒充合格種子進行銷售。因農作物生產週期較長，案發較為隱蔽，冒充型假種子往往造成農民投入種植成本，得不到應有收成回報，嚴重影響農業生產，應當依據刑法予以追訴。

（二）對偽劣種子造成的損失應予綜合認定。偽劣種子造成的損失是涉假種子類案件辦理時的疑難問題。實踐中，可由專業人員根據現場勘查情況，對農業生產產量及其損失進行綜合計算。具體可考察以下幾方面：一是根據現場實地勘察，邀請農業、氣象、土壤等方面專家，分析鑑定農作物生育期異常的原因，能否正常結實，是減產還是絕收等，分析減產或者絕收面積、產量。二是通過審定的農作物區試平均產量與根據現場調查的往年產量，結合當年可能影響產量的氣候、土肥等因素，綜合評估平均產量。三是根據農作物市場行情及平均單價等，確定直接經濟損失。

【相關規定】

《中華人民共和國刑法》第一百四十七條

《中華人民共和國種子法》第四十九條、第九十一條

《最高人民法院、最高人民檢察院關於辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第七條

《最高人民檢察院、公安部關於公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（一）》第二十三條

《農作物種子生產經營許可管理辦法》第三十三條

南京百分百公司等

生產、銷售偽劣農藥案

（檢例第62號）

【關鍵詞】

生產、銷售偽劣農藥罪 借證生產農藥 田間試驗

【要旨】

1．未取得農藥登記證的企業或者個人，借用他人農藥登記證、生產許可證、質量標準證等許可證明文件生產、銷售農藥，使生產遭受較大損失的，以生產、銷售偽劣農藥罪追究刑事責任。

2．對於使用偽劣農藥造成的農業生產損失，可採取田間試驗的方法確定受損原因，並以農作物絕收折損面積、受害地區前三年該類農作物的平均畝產量和平均銷售價格為基準，綜合計算認定損失金額。

【基本案情】

被告單位南京百分百化學有限責任公司（以下簡稱百分百公司）。

被告單位中土化工（安徽）有限公司（以下簡稱中土公司）。

被告單位安徽喜洋洋農資連鎖有限公司（以下簡稱喜洋洋公司）。

被告人許全民，男，1971年12月出生，喜洋洋公司法定代表人、百分百公司實際經營人。

被告人朱樺，男，1971年3月出生，中土公司副總經理。

被告人王友定，男，1970年10月出生，安徽久易農業股份有限公司（以下簡稱久易公司）市場運營部經理。

2014年5月，被告單位喜洋洋公司、百分百公司準備從事50%吡蚜酮農藥（以下簡稱吡蚜酮）經營活動，被告人許全民以百分百公司的名義與被告人王友定商定，借用久易公司吡蚜酮的農藥登記證、生產許可證、質量標準證（以下簡稱“農藥三證”）。雙方約定：王友定提供吡蚜酮“農藥三證”及電子標籤，並對百分百公司設計的產品外包裝進行審定，百分百公司按久易公司的標準生產並對產品質量負責。經查，王友定擅自出借“農藥三證”，久易公司並未從中營利。

2014年5月18日、6月16日，許全民代表百分百公司與中土公司負責銷售的副總經理朱樺先後簽訂4噸（單價93000元）、5噸（單價87000元）採購合同，向朱樺採購吡蚜酮，並約定質量標準、包裝標準、付款方式等內容，合同金額計813000元。

2014年5月至6月，中土公司在未取得吡蚜酮“農藥三證”的情況下，由朱樺負責採購吡蚜酮的主要生產原料，安排人員自研配方，生產吡蚜酮。許全民聯繫設計吡蚜酮包裝袋，並經王友定審定，提供給中土公司分裝。該包裝袋印製有百分百公司持有的“金鼎”商標，久易公司獲得批准的“農藥三證”，生產企業標註為久易公司。同年6月至8月，中土公司先後向百分百公司銷售吡蚜酮計2324桶（6.972噸），銷售金額計629832元。百分百公司出售給喜洋洋公司，由喜洋洋公司分售給江蘇多家農資公司，農資公司銷售給農戶。泰州市姜堰區農戶使用該批農藥後，發生不同程度的藥害，水稻心葉發黃，秧苗矮縮，根系生長受抑制。經調查，初步認定發生藥害水稻面積5800餘畝，折損面積計2800餘畝，造成經濟損失計270餘萬元。經檢驗，藥害原因是因農藥中含有煙嘧磺隆（除草劑）成分。但對涉案農藥為何混入煙嘧磺隆，被告人無法給出解釋，且農藥生產涉及原料收購、加工、分裝等一系列流程，客觀上亦無法查證。

案發後，許全民自動投案並如實供述犯罪事實，朱樺、王友定到案後如實供述犯罪事實。久易公司及王友定向姜堰區農業委員會共同繳納賠償款150萬元，中土公司繳納賠償款150萬元，喜洋洋公司繳納賠償款55萬元，百分百公司及許全民繳納賠償款95萬元，朱樺繳納賠償款80萬元，合計530萬元。

【指控與證明犯罪】

本案由泰州市姜堰區農業委員會於2015年8月12日移送至姜堰區公安局。8月14日，姜堰區公安局立案偵查。2016年5月13日，泰州市姜堰區公安局以許全民等涉嫌生產、銷售偽劣農藥罪移送泰州市姜堰區人民檢察院審查起訴。11月1日，泰州市姜堰區人民檢察院以被告單位及被告人涉嫌生產、銷售偽劣農藥罪向泰州市姜堰區人民法院提起公訴。12月14日，泰州市姜堰區人民法院公開開庭審理了本案。

法庭調查階段，公訴人宣讀起訴書，指控被告人及被告單位在無“農藥三證”的情況下，生產、銷售有藥害成分的農藥，並造成特別重大損失，其行為構成生產、銷售偽劣農藥罪。針對以上指控的犯罪事實，公訴人向法庭出示了三組證據予以證明：

一是銷售合同、出庫清單、協議書等證據，證明被告單位、被告人借證生產、銷售農藥的事實。

二是田間試驗公證書、農作物生產事故技術鑑定書、檢驗報告等證據，證明被告單位、被告人生產、銷售的吡呀酮中含有煙嘧磺隆（除草劑）成分，是造成水稻受損的直接原因。

三是證人證言、被害人陳述、被告人供述和辯解等證據，證明被告單位、被告人共謀借用“農藥三證”，違法生產、銷售偽劣農藥，造成水稻大面積受損，及農戶損失已經得到賠償的事實。

法庭辯論階段，被告人及辯護人提出：1．涉案農藥不應認定為偽劣農藥，行為人不具有生產偽劣農藥的故意。2．鹽城市產品質量監督檢驗所並非司法鑑定機構，其出具的檢驗報告不具有證據效力；泰州市農作物事故技術鑑定書是依據農藥檢測報告等作出的，不應作為定案依據。3．水稻受損原因不明，不能排除天氣、施藥方法等因素導致。

公訴人針對辯護意見進行答辯：

第一，雖然因客觀原因無法查證涉案農藥吡呀酮如何混入煙嘧磺隆（除草劑）成分，但現有證據足以證明，涉案吡呀酮含有煙嘧磺隆（除草劑）成分，並造成水稻大面積減產的危害後果，可以認定為偽劣農藥。被告單位、被告人無“農藥三證”，未按照經國務院農業主管部門審批獲得登記的農藥配方進行生產，生產完成後未進行嚴格檢驗即出廠銷售，主觀上具有生產、銷售偽劣農藥的故意。

第二，鹽城市產品質量監督檢驗所具有農藥成分檢驗資質，其出具的檢驗報告符合書證有關要求，可證明涉案吡蚜酮含有煙嘧磺隆（除草劑）成分這一事實。泰州市農業委員會依據該檢驗報告和田間試驗結果出具的《農作物事故技術鑑定書》，系按照《江蘇省農作物生產事故技術鑑定實施辦法》組成專家組開展鑑定後作出的，符合證據規定，能證明受害水稻受損是使用涉案吡蚜酮導致。

第三，為科學確定水稻受損原因，田間試驗結果系由泰州市新農農資有限公司申請，在泰州市姜堰公證處的全程監督下，進行拍照、攝像固定取得的。“七種配方，八塊試驗田”的試驗方法，是根據農戶將吡呀酮與阿維氟鈴尿、戊唑醇、咪鮮三環唑混合施用的實際情況，並考慮涉案吡呀酮僅存在於兩個批次，確定第一到第四塊試驗田分別施用兩個批次、不同劑量（20克和40克）的吡呀酮；第五和第六塊試驗田分別將兩個批次吡呀酮與其他農藥混合施用；第七塊試驗田混合施用不含吡呀酮的其他農藥；第八塊試驗田未施用農藥。結果顯示凡施用涉案農藥的試驗田，水稻均出現典型的除草劑藥害情況，排除了天氣等因素影響，證明水稻受害系因農戶使用的涉案農藥吡呀酮中含有煙嘧磺隆造成。

法庭經審理，認為公訴人提交的證據能夠相互印證，予以確認。因被告人許全民自動投案，如實供述罪行，且判決前主動足額賠付了農戶損失，達成了諒解，構成自首，依法減輕處罰，2017年9月19日，江蘇省泰州市姜堰區人民法院作出一審判決，以生產、銷售偽劣農藥罪判處被告單位百分百公司罰金五十萬元，中土公司罰金四十萬元，喜洋洋公司罰金三十五萬元；以生產、銷售偽劣農藥罪判處被告人許全民有期徒刑三年，緩刑五年，並處罰金八萬元；因被告人朱樺及王友定系從犯，如實供述，積極賠償損失，依法減輕處罰，以生產、銷售偽劣農藥罪判處被告人朱樺有期徒刑三年，緩刑四年，並處罰金五萬元；判處被告人王友定有期徒刑三年，緩刑三年，並處罰金人民幣二萬元。一審宣判後，被告單位及被告人均未上訴，判決已生效。

【指導意義】

（一）借用或通過非法轉讓獲得他人“農藥三證”生產農藥，並經檢驗鑑定含有藥害成分，使生產遭受較大損失的，應予追訴。根據我國《農藥管理條例》規定，農藥生產銷售應具備“農藥三證”。一些企業通過非法轉讓或者購買等手段非法獲取“農藥三證”生產不合格農藥，擾亂農藥市場，往往造成農業生產重大損失，危害農民利益。借用或者通過非法轉讓獲得“農藥三證”生產不符合資質農藥，經檢驗鑑定含有藥害成分，致使農業生產遭受損失二萬元以上的，應當依據刑法予以追訴。農藥生產企業將“農藥三證”出借給未取得生產資質的企業或者個人，且明知借用方生產、銷售偽劣農藥的，構成生產、銷售偽劣農藥罪共同犯罪。其中使農業生產遭受損失五十萬元以上，銷售金額不滿二百萬元的，依據刑法第一百四十七條生產、銷售偽劣農藥罪追訴；銷售金額二百萬元以上的，依據刑法第一百四十九條從重處罰原則，以生產、銷售偽劣產品罪予以追訴。

（二）生產損失認定方法。生產、銷售偽劣農藥罪為結果犯，需以“使生產遭受較大損失”為前提。辦理此類案件，可以採用以下方法認定生產損失：一是運用田間試驗確定涉案農藥與生產損失的因果關係。可在公證部門見證下，依據農業生產專家指導，根據農戶對受損作物實際使用的農藥種類，合理確定試驗方法和試驗所需樣本田塊數量，綜合認定農藥使用與生產損失的因果關係。二是及時引導偵查機關收集、固定受損作物折損情況證據。檢察機關應結合農業生產具有時令性的特點，引導偵查機關走訪受損農戶瞭解情況，實地考察受損農田，及時收集證據，防止作物收割、復播影響生產損失的認定。三是綜合評估損害數額。農業生產和糧食作物價格具有一定的波動性，辦案中對損害具體數額的評估，應以絕收折損面積為基準，綜合考察受損地區前三年農作物平均畝產量和平均銷售價格，計算損害後果。

【相關規定】

《中華人民共和國刑法》第一百四十七條、第一百四十九條、第一百五十條

《最高人民法院、最高人民檢察院關於辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第七條、第九條

《最高人民檢察院、公安部關於公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（一）》第二十三條

《農藥管理條例》第四十五條、第四十七條、第五十二條

《農藥登記管理辦法》第二條

《農藥生產許可管理辦法》第五條、第二十八條

湖北省天門市人民檢察院訴拖市鎮政府

不依法履行職責行政公益訴訟案

（檢例第63號）

【關鍵詞】

行政公益訴訟 行政監管職責 違法建設 農村垃圾治理

【要旨】

一級政府對本行政區域的環境質量保護負有法定職責。政府在履行農村環境綜合整治職責中違法行使職權或者不作為，損害社會公共利益的，檢察機關可以發出檢察建議督促其依法履職。對於行政機關作出的整改回復，檢察機關應當跟進調查；對於無正當理由未整改到位的，可以依法提起行政公益訴訟。

【基本案情】

2005年4月，湖北省天門市拖市鎮人民政府（以下簡稱拖市鎮政府）違反《中華人民共和國土地管理法》，未辦理農用地轉為建設用地相關手續，也未按照《中華人民共和國環境保護法》開展環境影響評價，與天門市拖市鎮拖市村村民委員會簽訂《關於垃圾場徵用土地的協議》，租用該村5.1畝農用地建設垃圾填埋場，用於拖市鎮區生活垃圾的填埋。該垃圾填埋場於同年4月投入運行，至2016年10月停止。該垃圾填埋場在運行過程中，違反汙染防治設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的“三同時”規定，未按照規範建設防滲工程等相關汙染防治設施，對周邊環境造成了嚴重汙染。

【訴前程序】

2017年2月，天門市人民檢察院發現拖市鎮政府在沒有申報審批獲得合法手續的情況下，未建設必要配套環境保護設施，以“以租代徵”的形式，違法建設、運行生活垃圾填埋場，在運行過程中存在對周邊環境造成嚴重汙染、損害公益的行為，決定立案審查。

調查核實過程中，檢察機關查閱了拖市鎮政府關於租用拖市村集體土地建設垃圾填埋場的會議紀要、文件、協議等檔案材料；督促天門市環境保護局進行了現場勘查；採集了現場影像資料，詢問了相關人員。基本查明：拖市鎮政府未辦理用地審批、環境評價等法定手續，建設並運行生活垃圾填埋場，未建設防滲工程、垃圾滲濾液疏導、收集和處理系統、雨水分流系統、地下水導排和監測設施等必要配套環境保護設施，垃圾填埋場在運行過程中對周邊環境造成嚴重汙染。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國環境保護法》等相關法律規定，拖市鎮政府作為一級人民政府，對本行政區域負有環境保護職責，應當對自身違法行使職權造成環境汙染的行為予以糾正，並及時治理汙染，修復生態環境。

2017年3月6日，天門市人民檢察院向拖市鎮政府發出檢察建議，督促其依法履職，糾正違法行為並採取補救措施，修復區域生態環境，恢復農用地功能。檢察建議書發出後，天門市人民檢察院多次與拖市鎮政府進行溝通，督促整改。3月22日，拖市鎮政府針對檢察建議書作出書面回覆稱：其已將該垃圾填埋場的垃圾清運至天門市垃圾處理場進行集中處理，並投入資金、落實專人對垃圾場周圍進行了清理、消毒，運送土壤進行了回填處理，杜絕了垃圾汙染，且在該處設立了禁止傾倒垃圾的警示牌。

4月12日，天門市人民檢察院對拖市鎮政府的整改情況進行跟進調查時發現，拖市鎮政府雖然採取了一些整改措施，但整改後的垃圾填埋場表層覆土不到1米，覆土下仍有大量垃圾。天門市人民檢察院委託湖北省環境科學研究院對垃圾填埋場垃圾滲濾液及周邊地下水樣進行檢測。檢測結果表明，拖市鎮垃圾填埋場周邊地下水樣中鉻、鉛超標嚴重，滲濾液中含有重金屬、氨氮、磷等汙染物。經專家檢測評價認為，該垃圾填埋場周邊水質顯示出典型的垃圾滲濾液汙染特性，嚴重影響當地居民的健康和生態安全；現存垃圾隨著時間推移還會產生大量滲濾液，若不採取措施將會對周邊水體和漢江造成持續15到20年的長期生態汙染風險；建議採取清理轉移的方法，將垃圾清挖送到市區垃圾處理場，垃圾滲濾液抽取送城區汙水處理廠處理，原址採用回填土壤綠化。

【訴訟過程】

（一）提起訴訟

通過訴前調查取證，天門市人民檢察院固定了相關證據，認定拖市鎮政府採取有限整改措施後，其違法行政行為造成的公益侵害仍在持續。經湖北省人民檢察院批准，2017年6月29日，天門市人民檢察院向天門市人民法院提起行政公益訴訟，請求判令：1．確認拖市鎮政府建立、運行該垃圾填埋場，造成周邊環境汙染的行政行為違法；2．判令拖市鎮政府繼續履行職責，對關停後的該垃圾填埋場環境進行綜合整治，消除汙染，修復生態。

（二）法庭審理

2017年12月22日，天門市人民法院公開開庭審理了本案。

法庭審理過程中，拖市鎮政府答辯認為：1．只有縣級以上政府及其環保部門才是具有環境保護職責的行政機關，其作為鎮政府，不具有該項職責；2．檢察機關關於垃圾填埋場汙染周邊環境的證據不充分；3．鎮政府建設垃圾填埋場的行為並非行政行為，在行政訴訟中不具有可訴性。

針對鎮政府答辯意見，天門市人民檢察院向法院提交了《天門市委辦公室、市政府辦公室關於印發鄉鎮綜合配套改革三個配套文件的通知》《市環保局關於拖市鎮垃圾填埋場環境問題的覆函》、湖北省環境科學研究院《檢測報告》、相關專家出具的《關於天門市拖市鎮區垃圾填埋場汙染潛在生態風險的評估意見》、垃圾填埋場現場照片等證據。天門市人民檢察院認為，《中華人民共和國環境保護法》第六條第二款規定，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責；第三十三條第二款規定，縣級、鄉級人民政府應當提高農村環境保護公共服務水平，推動農村環境綜合整治；第三十七條規定，地方各級人民政府應當採取措施，組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用。本案中，鎮政府與村委會簽訂徵地協議，建設、運行垃圾填埋場，目的是為了處置鎮區生活垃圾，履行農村環境綜合整治職責，是行使職權的行政行為。但其履職不到位，未辦理用地審批、環境評價，未建設防滲工程、滲濾液處理、地下水導排監測等必要配套設施，導致周邊環境嚴重汙染，造成社會公共利益受到損害，應當依法履職，採取積極措施治理汙染，修復生態；拖市鎮政府在收到檢察建議後，雖然對該垃圾填埋場做了覆土處理，但未完全進行治理，檢察機關經跟進調查和委託檢測，確認社會公共利益仍處於受侵害狀態。綜上，拖市鎮政府答辯理由不成立。

（三）審理結果

2018年3月19日，天門市人民法院作出判決，支持了檢察機關全部訴訟請求，認定拖市鎮政府作為一級政府，具有環境保護的法定職責；拖市鎮政府建設垃圾填埋場是履行職權行政行為；根據現有證據，該垃圾填埋場存在潛在汙染風險；拖市鎮政府治理垃圾填埋場是其違法後應當承擔的法律義務，其應當繼續履行整治義務。判決如下：1．確認被告拖市鎮政府建設、運行垃圾填埋場的行政行為違法；2．責令被告拖市鎮政府對垃圾填埋場採取補救措施，繼續進行綜合整治。

（四）案件辦理效果

該案判決後，拖市鎮政府積極履職，組織清運原垃圾填埋場覆土下的各類垃圾1000餘立方並進行了無害處理。經湖北省相關部門審批同意，2018年4月至12月，在垃圾填埋場原址上新建汙水處理廠一座，設計產能日處理汙水500噸。目前該汙水處理廠已投入使用。

該案辦理後，天門市人民檢察院摸排發現全市鄉鎮垃圾填埋場普遍存在環境汙染風險問題。經過全面調查分析，天門市人民檢察院向天門市委、市政府報送《關於建議進一步加強對全市鄉鎮垃圾填埋場進行整治的報告》，提出了將鄉鎮垃圾填埋場整治工作納入天門市汙染防治工作總體規劃、進行清挖轉運以及覆土植綠等建議。天門市委、市政府高度重視，相關職能部門迅速組織力量，對全市鄉鎮27個非正規垃圾填埋場、堆放點進行了專項重點督查，整治恢復土地近8.5萬平方米。

【指導意義】

改善農村人居環境是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是實施鄉村振興戰略的重要內容。加強農村生活垃圾治理，是改善農村人居環境的重要環節，也是推進鄉村生態振興的關鍵之舉，對於促進鄉村治理具有重大意義。

（一）基層人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，其在農村環境綜合整治中違法行使職權或者不作為，導致環境汙染損害社會公共利益的，檢察機關可以督促其依法履職。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國環境保護法》《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等法律法規規定了基層人民政府對農村環境保護、農村環境綜合整治等具有管理職責。其在履行上述法定職責時，存在違法行使職權或者不作為，造成社會公共利益損害的，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規定的情形，檢察機關可以向其發出檢察建議，督促依法履行職責。對於行政機關作出的整改回復，檢察機關應當跟進調查，對於無正當理由未整改到位的，依法提起行政公益訴訟。

（二）涉及多個行政機關監管職責的公益損害行為，檢察機關應當綜合考慮各行政機關具體監管職責、履職盡責情況、違法行使職權或者不作為與公益受損的關聯程度、實施公益修復的有效性等因素確定重點監督對象。農村違法建設垃圾填埋場可能涉及的行政監管部門包括規劃、環保、國土、城建、基層人民政府等多個行政機關，而基層人民政府一般在農村環境治理、生活垃圾處置方面起主導作用。如果環境汙染行為與基層人民政府違法行使職權直接相關，檢察機關可以重點監督基層人民政府，督促其依法全面履職，根據需要也可以同時督促環保部門發揮監管職責，以形成合力，促使環境汙染行為得到有效糾正。檢察機關通過辦案發現本地普遍存在類似環境汙染行為的，可以經過深入調查，向當地黨委、政府提出建議，以引起重視，促使問題“一攬子”解決。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條

《中華人民共和國環境保護法》第六條、第十九條、第三十三條、第三十七條、第四十一條

《中華人民共和國土地管理法》第四十四條

《最高人民法院、最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條

《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第三十九條

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