華中師大縣域研究中心編者按：滄海桑田，日新月異。我國正站在實現“兩個一百年”奮鬥目標的歷史交匯點上，推進國家治理體系和治理能力現代化，不斷開闢“中國之治”新境界，構建鄉村治理現代化為固本強基所在，亦是艱鉅繁重任務之所在。從新中國建立以來，鄉村治理中的實踐經驗脈絡、制度改革調適和治理體系更迭，亟待要求我們把握其中演變規律，以促進破解農業、農村和農民的發展窘境。回顧歷史實踐、立足當前現實和著眼長遠統一起來，鄉村治理現代化面臨著傳統資源的現代性轉化、治理現實問題的系統化考究、治理改革邏輯的階段性總結、治理價值遵循的深入性解讀以及治理期望目標的前瞻性展望等方面的迫切回應。適逢其時，以“如何實現鄉村治理現代化”為主題的第四屆中國縣域治理高層論壇於2019年12月7日在華中師範大學召開。本次論壇由本刊編輯部和華中師範大學政治與國際關係學院主辦華中師範大學中國縣域發展研究中心全國民政政策理論研究基地承辦，«湖北民族大學學報»編輯部協辦。百餘名學者代表圍繞會議主題群策群力、建言獻策。為增進學術交流和現實關切，本刊編輯部根據會議發言組成一組筆談，以饗讀者。
關於鄉村治理現代化的八個認識視角
（賈康 華夏新供給經濟學研究院)
黨的十九屆四中全會，基於十八屆三中全會形成的“國家治理體系和治理能力現代化”的核心理念，進一步形成了“現代國家治理”系統化制度建設指導方針。在以供給側改革為主線打造現代化經濟體系、推進現代國家治理的視域內，鄉村治理現代化是其重要的、不可分割的組成部分。本文對如何推進鄉村治理現代化這個主題，試提出一些基本看法。
我認為中國的鄉村振興和鄉村治理現代化，要放在怎樣彌合二元經濟、實現偉大民族復興的現代化通盤戰略裡來認識和把握。而在中國經濟社會走向現代化的整個過程中間，需要明確而深入地理解：只能順應而不可違拗的歷史潮流是什麼?我在幾十年的研究工作中反覆思考，認為孫中山先生當年所說“世界潮流浩浩蕩蕩，順之則昌逆之則亡”即我們只能順應、不可違拗的潮流，應該是人類文明發展和提升的主潮流。歸結起來，應是工業化、城鎮化、市場化、國際化和法治化、民主化的匯合。中國是在工業革命以後明顯落伍了，必須在工業化進程中大踏步地跟上時代，而推進工業化，必然伴隨著城鎮化應有的進程，再加之實踐證明，只有走社會主義市場經濟這個市場取向改革之路，並擁抱全球化實現國際化的人類命運共同體建設，再加上我們物質文明、精神文明之上必須有的“政治文明”的法治化、民主化，我們才能節節進步，去實現偉大民族復興這個中國現代化戰略目標。於此大思路之下來展開認識，更應該具有關於鄉村治理現代化的一些有針對性的考察和研究。基於此，我想提出下面八個視角，或說相關的維度，應至少要討論這八個方面。
第一個視角，對應於與鄉村緊密相聯的“農”字：農村、農業、農民。這個視角上實際上涵蓋的是所謂大農業，需把種植業、養殖業，而且很多場合中國政府管理部門所稱的“農林牧副漁”放在一起來說。在這樣的廣義農業概念下，我們總體的制度安排，是在改革開放以後，終於肯定了聯產承包為基礎的責任制，來支持生產力的解放和三農的發展，多年間已形成了一個相對穩定、多少年不變的基本制度框架。但是，還必須解決在有一定的發展之後的規模化問題、升級版的打造問題，涉及種田大戶、農場的作用及其發展，還有在實物形態上必須是以設施化為取向的升級發展，從“大棚”開始，現在已見有各種各樣的設施升級狀態。此外，還要強調積極對接互聯網＋的高科技化——這是生產力解放中我們必須抓住的一個潮頭因素，有很多的“後發優勢”，在這方面是有明顯體現的，即不用等待所謂“梯度推移”，窮鄉僻壤也可以在有了通訊信號供給以後加入這個潮流——華為公司就做了這類事情：在信號能夠覆蓋的區域裡，它在撒哈拉以南這個最欠發達的區域，用它的設備供給能力和服務能力，跨越門店銀行建設階段，發展出來當地的手機銀行系統，服務於那裡的經濟社會發展。在中國本土上，我們也要在大農業概念之下，發展鄉村區域的互聯網＋，這樣的一些發展因素，應該融合在一起。
第二個視角，是在鄉村區域，實際上必然還有其他的百業：工業、礦業、商業、旅遊業、服務業，是必須相互呼應和融合發展的。過去就說到農產品供應鏈的“一條龍”，從田頭開始，這些產出物怎麼樣一直聯繫、對接到中心區域，大城市、五星級飯店裡的餐桌需求，這樣的供應鏈和價值鏈的優化，也應該形成一種合理的產業集群。一般情況下學術界現在談產業集群，很少把它與農村放在一起，但是我覺得不妨把這個產業集群概念更廣義地來覆蓋一些鄉村區域，也對接鄉村振興。比如說現在有些事情看起來它會跟“農”的概念打通，自然而然就形成了產能，比如我們聽說這些年大力發展的光伏電廠，在那種戈壁上面，沒想到有大量光伏電池板設在那裡以後，兩三年，這些電池板下面就長出了綠色植物，這就出現了發展養殖業的可能性，養雞、養羊就都有可能了。類似的這些事情，我們不妨把它看成一個產業集群概念之下需要進一步探討優化的問題。
第三個視角，在中國，很敏感地聯繫到國家與民生的“糧食安全”概念下的“基本農田”怎樣保證？過去說的“18億畝紅線”，這其實不是一個準確的數目，但它表現的就是所謂“糧食安全”要有一個本土的基本農田最低限的保障支撐，這也就必然引出了城鎮化推進、城鄉一體化發展中基本農田的“佔補平衡”概念。這方面的制度創新、機制優化，實際上還可以對接到普惠化的很多訴求。像重慶地票制度的試點，我覺得就可圈可點，非常值得總結和深化認識，積極推廣這個經驗，擴大試點範圍。很遺憾，這麼多年來(已十年以上)，始終是隻許重慶一地試點。前面一段時間，曾說有希望擴大試點範圍，然後又無聲無息了，很難理解為什麼是這樣。重慶這個地票試點，最簡單地說，是跟市場對接，把遠離城鄉結合部區域的農民怎麼樣實施土地集約化措施的積極性調動起來，把整治宅基地復墾、小田變大田(減少田埂面積)增加的農田，區別產出當量做了五檔確認以後，進入地票市場可以交易，形成對應於城鄉結合部“佔地”的“補地”機制，而交易中形成的價格，是原來當地農民想都想不到的——原來實際是基本無法交易，沒人會去那裡出手跟他們做交易，哪怕增加了基本農田，別的地方也無從聯動，而“地票”就解決了這個問題，基於“準市場”機制，把遠離城鄉結合部的農民納入整個共享改革開放成果、滿足美好生活訴求的進步過程中了。而城鄉結合部得以憑地票解決原來矛盾特別突出的怎麼形成用地有效供給的問題，匹配上政府的土地收儲制度，可以拿高水平的開發規劃罩著它，比較從容地通過增加土地供給滿足建設需要，去推進城鎮化。實際上帶動的，是城鄉一體化共享、共榮的發展，非常值得總結。我認為在有關管理部門那裡，應該進一步積極考慮認識和推廣重慶的試點經驗。
第四個視角上，我認為應該在城鄉一體化概念之下化解一些突出的矛盾。比如，“農民進城”概念之下，農民工兩地分居的問題已說了多年，“留守兒童”的問題，現在也有這麼多年的矛盾凸顯了，還有空心村的問題，和實際上出現了一些土地撂荒的問題，都是帶有敏感性的屬於突出矛盾的現實問題。在城市這一方面，要面對怎麼樣接納已經進城、但還遲遲沒有拿到戶籍的2億多人成為市民，化解累積的矛盾，未來還要在幾十年內，接納近4億人進城成為市民。那麼與推進戶籍制度改革相匹配，必須處理好怎樣提供有效的保障房供給機制的問題，住房建設和供給需要在房地產這個概念下形成可持續的、健康的雙軌統籌——託底的事情要託好，而且這個託底和整個商品房市場的健康發展應該是相得益彰的，而不是互相脫離或矛盾的。在鄉村的這一方面，淘寶村、淘寶鎮式的超常規發展非常值得注意，這是前面提到的新技術革命帶來的、過去誰也沒想到的超常規發展，並且阿里小貸式的融資創新，在淘寶村、淘寶鎮就可以較低成本地提供融資支持，會越做越順，因為這些原來的農戶，也由於參加電商活動有了電子痕跡，有了信用記錄，阿里公司就可以運用阿里小貸這種形式，於網絡上面接受小貸申請，“零人工干預”地由軟件自動處理風控，於是就解決了給他們資金支持的問題。還有海爾金控式的所謂“產業投行”，是可以面對農村農戶的，養雞、養豬，各種副業，都可以按這個概念形成供應鏈金融，支持他們的升級發展。
第五個視角，是應把前面說到的城鄉一體化看作一個大系統，在將其運作對接市場機制的同時，結合政府政策手段的扶持和引導。這些年大家已經接觸到的訂單農業，農產品期貨，巨災保險，政策性擔保，財政貼息，支持片區綜合開發的特色小鎮、特色開發區等等，都可以做得更加積極而有聲有色。在這方面還得不斷總結經驗。像相關的PPP這個在實際生活中受到高度重視、但也引出不少爭議的創新事項，我們應該看明白，它是中國支持超常規發展戰略勢在必行的一種機制創新。不應認為這兩年強調其規範發展，就是要對它叫停，不可能叫停，這是符合事物波浪式發展規律的階段性處理——前面有了大發展局面以後，穩一穩，是要尋求它的健康的、更可持續的發展。這些都非常值得我們重視。
第六個視角，更多地是涉及到社會治理的制度建設和層級架構。村民自治，基層民主，這些於地方說了多年，怎樣總結經驗，完善相關的法規?我們已聽到的一些負面的情況反映，是說即使強調村民自治和基層民主，往往也變成了賄選，變成了黑社會對於基層的一些操控——類似的具體案例，可能不能否定，確實出現過這樣一些情況，現在打黑除惡，也涉及到基層這樣的不良案例，但在總體上，決不能否定村民自治、基層民主這條道路，關鍵是怎麼樣完善它。從基層再往上，我認為中國的縣這一行政層級，是要積極考慮和市這一層級併到一起的，這就是所謂“扁平化”的改革。浙江經驗，表明可以首先是財政“省直管縣”，在縣和市“行政不同級”的同時“財政同級”，放在一個平臺上處理對省的體制問題，這才能把分稅制在省以下，找到可行方案而逐步實現，落實到基層——這涉及在整個制度安排上怎樣適應市場經濟來把1994年的分稅制改革真正貫徹到底，又正是一個意義重大的系統工程。在政府層級的架構安排上，從最基層的自治，到其上面一個應該相對簡潔的市縣平級的所謂實體基層政權，再往上是中國的中間層次省，再往上則是中央，這樣改原來的五級框架變為三級框架，很多的鄉鎮管理機構，以後就類似於城市的街道辦事處，是上級派出機構，不必五大班子齊全，不必那麼多疊床架屋、高成本的制度和組織安排。
第七個視角，我認為還亟應注重總結在鄉村區域已經有多年的希望工程、母親水窖、農村小學營養餐等等公益項目的經驗與教訓。要積極引導志願者組織、非營利的環保組織、公益慈善機構等等，使他們進一步有所培育和得到發展，使他們更積極地發揮作用，這也是國家現代化具有共性的所謂“第三部門”必須發揮的作用，是國家治理現代化在鄉村治理方面也應該覆蓋的重要領域。
第八個視角上，是要強調在農村區域的教育、醫療、文化事業和社會保障等等這些事項的發展完善，緊密關係著基本民生，要形成從託底，到縮小鄉村區域與城鎮區域的差距，到最後融合為一個全體社會成員共享改革開放成果、有效實現城鄉基本公共服務均等化局面這樣一個歷史過程。這個方面當然有很多具體問題需要進一步總結和借鑑國內外經驗，形成各地的具體解決方案，並在實踐中堅持不懈地加以優化。
賈 康 介 紹
第十一屆、十二屆全國政協委員和政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，中國一帶一路PPP項目開發委員會委員，中關村公共資源競爭性配置促進中心首席經濟學家，北京市、上海市等多地人民政府諮詢委員，北京大學、中國人民大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志之邀座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。根據《中國社會科學評估》公佈的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大數據統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。
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