美國經濟制裁的歷史有上百年之久，而它立國至今不過200年出頭。在1914年到1990年世界範圍內的116起經濟制裁中，美國主導的就有77起，主要針對蘇聯、東歐等社會主義陣營國家。20世紀90年代美國實施的30起制裁，對象為非洲國家的佔了14個，其理由是“在落後國家推廣價值觀外交”。
高光招牌開路 不分敵友通吃
2001年“9·11事件”後，美國經濟制裁策略逐漸向金融領域轉移。動用金融手段，美國先後制裁了朝鮮、伊拉克、利比亞、伊朗、敘利亞等“失敗國家”，以及俄羅斯等國際權力競爭對手，還有基地組織等恐怖組織或個人。2018年美國財政部公佈了正在實施的28項經濟（金融）制裁清單，涉及20個國家和地區，絕大部分為價值觀與其相左的敵對國家或地緣上的競爭者。近年來，美國實施金融制裁的規模逐漸擴大，頻率不斷提高，很可能是主事者相信此舉能取得良好效果。美國知名智庫彼得森國際經濟研究所披露，在他們考查的53個單獨實施金融制裁的案例中，19個取得明顯效果，佔36%；在101個貿易與金融制裁結合的案例中，32個是成功的，佔32%；在40個單獨實施的貿易制裁中，只有10 例取得預期效果，佔25%。
美國也“一碗水端平”，對盟友也毫不客氣實施金融制裁。1956年蘇伊士運河危機（編按：英法為奪得蘇伊士運河的控制權，與以色列聯合，於1956年10月29日，對埃及發動的軍事行動。英法以三國的行動遭到國際社會的普遍指責。美蘇兩國均介入此事件，並對三國施加壓力），美國動用金融手段使英國退出埃及。可見，美國的金融制裁是維護其國家利益、國家戰略和國家榮譽的根本手段之一。
北京師範大學國際法學者黃風列舉了美國方面實施金融制裁時常見的六個理由：第一，實施聯合國安理會制裁決議；第二，維護美國國家安全、外交政策和經濟利益；第三，維護美國的“自由”“民主”“人權”等價值標準；第四，打擊國際恐怖主義活動；第五，打擊國際販運毒品活動；第六，防止大規模殺傷。
性武器擴散。國外有學者研究發現，美國使用經濟制裁的目的在於促使製造某一“國際麻煩”的對象國改變政策。而不少西方學者仍堅持認為，金融制裁的主要目標是“保障自由人權”。
五花八門“工具箱”
中國現代國際關係研究院美國所學者李崢指出，美國的金融制裁手段包括：禁止或限制向被制裁國放貸；禁止向被制裁國企業提供出口信貸和擔保；禁止被制裁國在美投資；停止美國向被制裁國進行官方援助；要求國際金融組織（如世界銀行、國際貨幣基金組織等）停止向被制裁國提供援助或貸款；凍結被制裁者在美國本土資產或在海外金融機構中被美國控制的財產；對被制裁者處以罰金；對違反規定與被制裁者進行交易的個人處以罰金或監禁等。
中國人民大學重陽金融研究院徐以升、第一財經研究院馬鑫兩位學者撰文指出，美國的金融制裁有五個主要手段：一是凍結或沒收資產，即凍結受制裁國或者受制裁實體在美或由美籍人士控制、管轄的資產；二是凍結或取消受制裁國預期應得的雙邊援助款項，以及國際機構的商業、信貸融資，並禁止第三方對受制裁國家或受制裁實體投資；三是切斷獲取和使用美元的渠道；四是禁止美國境內的金融機構與被制裁國同行有融資、貸款等業務往來；五是制裁對象國的銀行體系，增加後者的工商業資本使用成本。這些五花八門的手段，可以稱之為美國金融制裁的工具箱。
與美國金融制裁相關的法律，包括國內法與國際法兩類。國內法有1976—1977年先後通過的《國家緊急狀態法》《國際緊急經濟權力法》。美國法律還規定，總統與財政部門分擔金融制裁的決定權與執行權。2011年頒佈的《愛國者法案》以防止恐怖主義為目的，擴張了財政部長在控制、管理金融流通方面的權限，同時也擴展了總統的權力——當美國總統認定國家已經或將遭受恐怖主義襲擊時，便可單方面決定金融制裁。這一法律是“9·11事件”後對金融制裁工具箱的重要補充。到了2010年，《外國賬戶稅務合規法案》更要求全球性金融機構向美國國稅局上報賬戶資產超5萬美元的美籍客戶信息，否則將被處以“ 應代扣所得稅收入30%”的處罰。這顯然暴露了美國在金融制裁上“長臂管轄”不斷伸展的良苦用心。
美國國內法還包括針對某些國家和個別事件的“特定製裁法律”。以美國多年來對伊朗的制裁為例，就包括1996年、2010年、2012年相繼通過的《伊朗制裁法》《伊朗綜合制裁、問責和撤資法》《伊朗自由和反擴散法》《減除伊朗危險和敘利亞人權法》等。另外，《國防授權法》每財年由國會通過，其中有許多與金融制裁密切相關的條文。如 2012年和 2013年《國防授權法》都對伊朗做出金融制裁。從國際法看，《聯合國憲章》是美國實施金融制裁的法理前提，而該憲章明確規定，所有制裁應由安理會以決議的方式通過後才能實施。問題是，在實際操作中，國際法對美國金融制裁他國的限制性極小。
“聰明制裁” 反受其害
在上述多部法律保駕護航下，美國金融制裁的運行由三類部門或機構推行：一是負責制定制裁決策的國會和總統本人；二是行政上監管制裁執行的財政部外國資產管理辦公室、商務部；三是直接執行制裁措施的銀行等金融機構。
而對美國金融制裁的效果到底該如何評價，國內外國際法和國際關係學者眾說紛紜。中央財經大學國防經濟與管理研究院學者劉建偉指出，2005年美國製裁朝鮮的案例中，雖然朝鮮與國際金融體系合貿易體系關係並不密切，但美國仍然可以通過增加朝鮮獲取海外資產與融資的難度進行制裁；2006年美國對伊朗的金融制裁則是針對伊朗的銀行發難，凍結其資產。這表明美國的金融制裁具有花樣多變和有針對性的特徵。
這些案例還凸顯了此類制裁的三個邏輯基礎，即“聰明制裁”（編按：伊拉克戰爭爆發前的2001年，美國對伊政策中出現的新詞彙，按照美方解釋，它旨在加大力度，重組反伊聯盟，既狠狠打擊伊總統薩達姆，直至把他搞垮臺，又要不累及無辜的伊拉克人民。言外之意，美國承認此前的對伊制裁是“不聰明”的，不僅沒能搞垮薩達姆，反而在伊拉克造成了嚴重的人道主義危機，遭到世界輿論的強烈譴責）、市場機制與金融霸權。但也有學者指出，被制裁國可能也會採取“聰明反制裁”手段，如金融制裁對朝鮮的影響並沒有想象中的大，因為朝鮮想方設法與不理會美方制裁的其他國家進行貿易往來。
同時，美國金融制裁的成效也取決於其他因素。遼寧大學國際關係學院的鄒順強、顧一旻認為，美國金融制裁受到一些因素的限制，比如制裁聯盟中其他國家的意願，被制裁國家的經濟體量，金融制裁方式天然的滯後性，以及被制裁國國內的政治運作等。馬鑫等學者分析了2014年烏克蘭危機後美國對俄羅斯的金融制裁，指出這已是美外交政策中最具殺傷力的非對稱權力，“金融戰”也成了大國博弈的新焦點。
中國社科院俄羅斯東歐中亞研究所俄羅斯經濟室學者許文鴻則認為，俄羅斯應對美國金融制裁的反制手段較為主動，如美歐金融制裁引發盧布貶值，俄政府果斷放手讓盧布貶值；俄國內股市大跌，政府又出資支持一些大公司共克時艱；面對資本外逃，俄官方很快宣佈大赦“離岸資本”（編按：指設在某國境內但與該國金融制度無甚聯繫，且不受該國金融法規管制的金融機構所作資金融通活動），號召資本回流。俄方還轉向可替代的亞洲金融市場尋求支持，如與中國銀聯合作等，強大的能源武器和豐厚的黃金儲備等也幫助俄羅斯有力應對美國金融制裁。
今夜無人喝彩？
對金融制裁的有效性研究，國外學者的觀點主要分為兩類：一、能否促使被制裁國發生相應的政策轉變，比如逼迫伊朗、朝鮮改變核政策；二、是否真的能夠推動被制裁國更深刻的價值觀轉變，比如所謂“尊重人權、走上自由、民主之路”等等老生常談。從現有研究結論來看，仍存在極大爭議。一些大樣本（編按：專業術語，指考察較多樣本）研究表明，經濟金融制裁不能扭轉對象國的行為。也有研究者指出，金融制裁想達到預期的效果需要滿足特定條件，如果被制裁國經濟上依賴制裁國，那麼制裁成功的可能性更大，若制裁過火，重創被制裁國的經濟，失敗的可能性則更大。進一步說，如果制裁僅僅針對被制裁國精英群體，那麼制裁的有效性也不大。
總體而言，美式經濟和金融制裁的失敗率在65%到95%之間。更有學者警告，長期過度的制裁極可能會引發人道主義災難，反而造成被制裁國人權狀況倒退。國際學者吉彭斯通過 1991年至1994年美國對海地的制裁案例研究發現，制裁並不會促進受制裁國的民主，甚至會使其進一步惡化，它還會對受制裁國領導者執政的穩定性構成挑戰，導致民間遊行抗議盛行，激發社會嚴重動盪，造成深遠的負面效果。
當然，在風雲變幻的國際舞臺上，那些急於以各種高調唱腔和強橫身段，賣力表演貿易與金融制裁大棒“武功”的“明星大咖”們，也許正樂於目睹這樣“亮麗”的場面和“喜人”的效果，並期待收穫“烏合之眾“們的醉心喝彩呢！
閱讀更多 中國經營報 的文章
