據最新消息顯示，意大利累計新冠確診病例增至152271例，死亡病例19468例。意總理孔特10日表示，
原定4月13日結束的全國“封城”措施將延長到5月3日。意大利是歐洲大陸新冠肺炎疫情暴發最早的國家，也是歐洲疫情最嚴重的國家之一。一個醫療條件優良、應對迅速的歐洲發達國家，卻出現如此多的確診病例和高死亡率，原因究竟何在？我們從歷史、現實國情以及歐盟等多視角中似乎找到了答案。
來源 | 人民論壇雜誌及人民論壇網（rmltwz）
作者 | 北京市社會科學院外國問題研究所所長、研究員 劉波
意大利是最早對新冠肺炎疫情作出反應的國家之一，也是歐盟內部最早宣佈全國衛生緊急狀態的國家，總理孔蒂於2020年1月31日信心十足誇口說：“意大利建立的預防體系是歐洲最嚴格的體系。”作為發達國家，意大利在2019年“全球健康安全指數”的“監測疾病”“跨境應對”兩項細則排名指數位列全球第一。然而在應對本次新冠肺炎疫情中，意大利的表現卻並不如世界排名中那麼優秀。
01
歷史回望
瘟疫歷史是一部人類災難史。在意大利（古羅馬）漫長的歷史上，曾多次發生大的瘟疫災害，一些重大流行傳染病也始於亞平寧半島。早在公元79年，在維蘇威火山爆發後，瘟疫迅速席捲了坎帕納平原，羅馬城內大批的人死於致命瘟疫。公元165年，對羅馬帝國影響極為嚴重的“安東尼瘟疫”暴發，這場瘟疫也拉開了羅馬帝國人口持續衰減的序幕，導致約500多萬人死亡，佔全國人口的四分之一。隨後幾百年，天花病毒一直影響著羅馬帝國。公元250年暴發“西普里安瘟疫”、公元312年又暴發大瘟疫，這兩次瘟疫導致羅馬帝國日漸衰微。
14世紀中期，黑死病（鼠疫）作為一種烈性傳染病，肆虐歐洲。1347年9月，黑死病抵達意大利南部西西里島的港口城市墨西拿，這場大瘟疫造成歐洲乃至人類歷史上的至暗時刻，大約2500萬人死亡，約佔當時歐洲人口的1/3，其中意大利受災最為嚴重。1629年10月，意大利米蘭又暴發鼠疫，米蘭成為名副其實的“恐怖之城”，當時擁有13萬人口的米蘭，約一半人口6萬多人死於此次瘟疫。不久疫情傳播至威尼斯、那不勒斯、倫巴等北部城市，最終這場發源於米蘭的大瘟疫，共造成意大利28萬人死亡。
歷史上意大利暴發的瘟疫，一方面是因為隨著農業社會發展，城市開始形成大規模的人口聚集。在意大利沒有實現國家統一之前，由零零散散的城市邦國組成，這些城邦位於地中海沿岸，大多是連接歐洲和世界各地的貿易通道，人口稠密且密集流動，容易成為瘟疫傳染的中介。另一方面，戰爭對瘟疫的流行影響十分巨大。早期羅馬帝國疆土的快速擴張，在新的地區贏得戰爭的同時，一些病菌也被帶回意大利本土，導致瘟疫爆發。
4月10日，在意大利首都羅馬，一輛清潔車清洗人民廣場的地面。
02
新冠肺炎疫情肆虐，原因幾何？
▴第一，意大利社會老齡化嚴重。根據意大利國家統計局年度政府通報資料顯示，截止2019年，意大利老齡人口接近1400萬，22.6%的人口都是65歲以上的老年人，高居歐盟第一，整體老齡化程度僅次於日本，位居全球第二。老年人免疫功能減弱，慢性病等基礎性疾病患病率高，是傳染病的易感人群和高危易發人群。而本次新冠肺炎疫情的危重患者中老年人居多，死亡率也最高。
▴第二，經濟發展不景氣影響公共醫療發展 。疫情是否會擴散，取決於病毒傳播的速度和社會基本醫療體系的篩檢能力。2008年以來，意大利先經濟持續下滑，政府不得不削減財政預算，公共醫療衛生系統預算也受到很大影響。最近5年，意大利有758家醫療機構關門；2009年至今，醫生缺口是5.6萬人，護士缺口是5萬人。醫療條件匱乏甚至導致意大利麻醉學和重症監護學會3月8日發佈“臨床倫理學”建議，提出醫療人員應將“更長的預期壽命”作為評估中優先考慮的因素，而不一定需要按照“先到先得”原則來處理。也就是說，一旦醫療資源出現短缺，醫生很有可能會優先救治年輕人，而老年人的生命則被放棄，西方人權捍衛者的形象蕩然無存。
▴第三，聯邦制國家結構分權模式引發的央地關係失調成為意大利早期防疫乏力的重要原因之一。意大利是聯邦共和國，地方權力很大，中央政府相對羸弱，面對突發公共安全衛生事件，各方利益較難協調，中央政府的政策在地方也較難落實。例如，疫情暴發後，中央政府與倫巴第大區政府在測試標準上出現較大分歧，互相指責對方不作為的行為導致防控錯失了窗口期。
▴第四，意大利多黨派共存的政黨制度使疫情應對效率難以得到保障 。意大利政府是多黨聯合執政，在出臺一些政策的時候各黨派意見一時難以統一，效率大打折扣。在本次疫情暴發初期，一些反對黨人士就公開表達對政府作為的不滿，撕裂第一時間統一全國意識的可能性。意大利北部的倫巴第、威尼託大區長期由極右翼政黨“聯盟黨”掌權。2019年，“聯盟黨”黨魁、意大利民粹政客薩爾維尼被現任意大利總理孔特執掌的新內閣踢出執政聯盟，雙方矛盾升級。疫情暴發之後，聯盟黨就開始向執政黨孔特政府發難。意大利議會政客們還為需不需要動員民眾戴口罩爭論不休，這種基於政黨利益的爭論，極大地延誤了疫情防控。
▴第五，意大利特有的生活風俗文化為病毒的滋生提供了土壤。意大利人對於傳染病的固有認知和一貫的生活方式，導致未能很好地配合管控。意大利人很重視親情和友情，親人和朋友見面不僅會擁抱、施貼面禮，還有親吻面頰的習慣。此外，廣場文化也是意大利一個非常重要的民俗習慣，這些都在客觀上為病毒傳播提供了條件。包括意大利在內的很多西方民眾注重個人權益維護，崇尚自由。而本次新冠肺炎存在潛伏期和無感症狀，沒有恰當的保護措施，後果會非常嚴重。
▴第六，無法從外界、特別是歐洲盟友那裡獲得及時有效的援助，是意大利繼續身陷疫情泥潭的外部原因。由於這次疫情暴發突然，在感染人數加速增長狀態下，歐洲多國暴露不同程度的醫療人員不足、核酸檢測試劑和個人防護設備緊缺、公共可控經費有限等問題。當意大利嘗試通過歐盟民事防護機制向歐盟請求防護物資的支援時，包括德國在內的大部分歐盟國家加強了對醫療器械的出口限制，回絕意大利請求。友邦們甚至還戲劇性地上演“搶口罩”“截物資”等，對歐盟的核心價值觀和公信力產生強烈衝擊。這種以國傢俬利為出發點的“自掃門前雪”行為導致意大利傳統慣性的以歐盟集體協調應對的援助思維出現短路。
4月10日，在意大利首都羅馬，一名戴口罩的男子走過人民廣場。
03
應對舉措
首先，確立首長負責制，成立以總理為核心主體和決策中樞的危機管理權力機構。意大利一直比較重視對突發公共事件的應對工作。2004年意大利建立新的指揮中心大樓，建立應對突發事件決策指揮系統、應急救援信息共享系統資源配置體系和聯合辦公機制等。意大利在發現第一例病例之前，就已開始相關準備，政府成立了跨部門工作小組，統籌防疫措施。隨著疫情蔓延發展，成立總理為核心的快速反應小組，逐步升級防控舉措，從“封城”到“封國”。此外，意大利執法部門和軍隊人員也參與防控工作，主要負責人員流動管控。
其次，危機事前學習機制，注重平時演習訓練和理性國民危機意識培養。意大利重視培養公眾的危機意識，通過宣傳、培訓和演習、構建各種專家庫等手段來塑造公眾的危機應對品質，提高社會的應對能力。在中國疫情暴發之前，在意大利很多城市的街頭髮放市民應急指南小冊子，為市民提供危機應對知識。國民危機意識的強弱直接關係到政府危機管理的效果。理性的國民危機意識是一種寶貴的精神財富，也是整個社會危機管理的基礎。
再次，多元文化下的艱難應對。疫情短期內急劇改變意大利國民生活軌跡，多元文化背景下的一些國家制度的可持續性遭受強有力的衝擊。意大利是一個文化多元的國家。例如，米蘭就是一個高度分散的多種族城市，包括華裔、阿拉伯裔、西班牙裔、菲律賓人、印第安人、還有一些羅馬尼亞人和斯拉夫人，以及來自各個地區的意大利人。在這這種多元文化下，當疫情來臨時，不同種族展現了團結一致，攜手抗擊疫情的精神狀態。醫療資源不因種族身份等出現差異。
又次，採取相對“柔性”的封城舉措。不同於中國武漢等城市“封城”的嚴格管理，意大利封城較為靈活，更多的目的是的減少聚集，減少大型活動，避免人員的區域性流動。公共交通、銀行、郵局這樣的基礎公共服務還繼續運營。米蘭、威尼斯等地市民只要帶上自己簽名的承諾書，保證自己有充分理由出門在外，依然可以在城裡自由活動。不過，隨著疫情日趨嚴峻，封城的舉措也更為嚴格。
最後，媒體和社會力量積極介入，協同建立社會公共安全聯動工作機制。社會突發事件的處理和應對中，政府與媒體之間的良性互動關係至關重要。在疫情特殊期間，媒體成為傳播政府決策的途徑，公眾獲取正確信息的渠道和官民共同解決危機的橋樑。疫情暴發以來，整體上政府與媒體良性互動，信息公開透明。在疫情初期，意大利舉行記者招待會，第一時間公開疫情情況，杜絕社會上的猜測和不良傳聞。
3月17日，在意大利帕多瓦，中國抗疫醫療專家組與當地醫生、紅十字會人員開會交流。
04
疫情的外溢：歐盟集體協調的“失調”
在全球化背景下的經濟生產體系中，民族國家的邊界概念被進一步削弱。疫情“至暗時刻”既考驗也檢驗歐盟整體應對公共突發事件能力、應急響應能力。隨著塞浦路斯3月9日首次確診新冠肺炎病例，27個歐盟國家無一“免疫”。
首先，疫情危機在一定程度上衝擊了歐洲一體化成果，分裂了“團結”的歐洲。二戰後，反思希特勒德國的教訓基礎上，歐洲開始走上一體化的議程，逐步實現跨邊境活動、統一使用歐元，歐盟似乎朝一個國家的方向發展。但是，2008年的次貸危機打破了歐洲人的幻想，圍繞債務問題陷入分裂。2011年，隨著敘利亞大批難民遷往歐洲，歐盟再次面臨各自為政的分歧。
歐盟作為一個整體，在疫情逐步升級時，表現零散，各個國家之間難以形成醫用物資的共享與合作，並沒有表現出共同面對危機的共同體意識和協同應對能力，而更多的是分歧與互不信任。如果以德、法為核心的歐盟不能很好協調各國應對此次疫情，將重挫民眾對歐盟的信心。
其次，疫情危機衝擊歐洲共同庇護體系，削弱歐盟協同治理能力。從歐盟形成的法理基礎和權力分配結構來看，在資金、物資以及關閉邊境等問題上，歐盟起到協調組織作用，“權力有限性”導致歐盟整體應急機制的遲緩與低效面對疫情，歐盟層面缺乏相關法律與政策的指導，各國只能各行其是，各自為戰，無法形成應對疫情的合力。作為一個超國家組織，衛生安全政策“是國家職能，而非歐盟職能”，歐盟不能干涉成員國是否停飛、是否封城、如何調配防疫物資，歐盟僅起組織協調作用。
《申根協議》確立了歐洲人員流動自由的共同庇護根本原則，本次疫情導致自由邊境等很多政策遭遇毀滅性打擊。例如，斯洛文尼亞、奧地利管制邊界，對意大利來往車輛實行禁運；捷克、波蘭也對德國進行邊境管制，破壞《申根協定》邊境開放重要原則。
再次，疫情加重歐盟國家財政危機，拖累歐洲經濟的復甦。美國等多國宣佈對歐洲國家的旅行禁令、入境管制措施，重創歐洲的航空運輸、旅遊消費、製造業以及對外貿易，汽車、運輸設備、機械設備等出口佔比較大的行業將首當其衝，本已低迷的歐洲經濟將雪上加霜。不可低估本次疫情對歐洲經濟衝擊的嚴峻性、複雜性及後續影響。面對不斷蔓延的疫情，緊縮政策和擴張政策之間的兩難角力或將再次加劇，經濟受到嚴重衝擊需財政刺激，但無疑會加劇債務系統性風險。
最後，疫情危機暴發導致右翼政治勢力抬頭，增添政治格局變動的可能性。近年來，由於不滿政府在處理難民問題上的低效與無能，右翼勢力逐漸獲得部分民眾的支持，成為歐洲危險的政治力量。而本次疫情，歐洲一些國家極右翼政黨利用疫情導致民眾焦慮的情緒大做文章，疫情成為攻擊執政當局應對疫情不力的武器。歐洲極右翼政黨勢力以疫情之機追求政治資本，勢必導致民粹主義情緒在歐洲進一步蔓延，未來政治格局走向更趨複雜多變。
每次重大災難都會推進社會變革。歐洲中世紀黑死病結束後，歐洲人迴歸理性，宗教勢力讓位於科學與醫學。而這次新冠肺炎疫情，同樣對歐洲未來發展有啟發意義。儘管當前歐盟國家在醫用物資、開放邊界等問題上存在矛盾分歧，但抗擊疫情需要各國攜手應對，各國在信息共享、共同研發藥物以及長期防控機制上有著合作的內在需求，而歐盟也恰好可以扮演組織協調的角色。歐洲人在歷史上積累的嚴謹科學精神與在危機面前爆發的一體化凝聚力，有理由相信歐洲在不久的將來能夠戰勝疫情。總之，新冠肺炎疫情是全人類的悲劇，包括歐盟在內的世界各國唯有加強合作，以理性的方式應對，才是出路。
上文略有刪減
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