標題：經濟下行疊加嚴峻疫情 財稅政策尤需注重提質增效
單位：中南財經政法大學財政稅務學院
刊期：《財政科學》2020年第3期
內容提要
新型冠狀病毒這一重大突發疫情年初起肆虐，給本已面臨下行壓力的我國經濟疊加了一個典型的黑天鵝事件，需要財稅政策加大支持與扶持力度，而持續且高強度的財稅政策支持，正不斷加劇財政收支緊張狀況。在既要取得抗疫勝利，又要促進經濟平穩健康增長，並化解當前經濟內在的結構性矛盾的背景下，財稅政策的設計與運用，必須基於成本效益原則、經濟高質量發展理念、財稅政策實際執行等視角更加註重提質增效。
關鍵詞：新型冠狀病毒疫情 經濟下行 財稅政策 提質增效
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精彩內容摘編
歲末年初，一場始料未及的重大突發疫情——新型冠狀病毒，由近及遠，悄無聲息地開始肆虐武漢、湖北，並快速蔓延至全國。元月23日，武漢做出前所未有的“封城”決定，全市關閉所有出入通道，同時，市內交通停止運行。一直沉浸在即將歡度春節長假喜悅中的國人，猝不及防地在這場具有強傳染性、高致病率的災難中驚醒。短短几天后，隨著國內病毒感染者的數量持續快速增加，且多個國家相繼出現確診新冠肺炎病例，世界衛生組織元月30日正式宣佈新型冠狀病毒疫情為國際公共衛生緊急事件！這一“官宣”，不僅進一步明確無誤地宣告此次疫情是一次需要全球共同對抗的重大災難，而且亦引起了更大範圍與更高程度的恐慌、焦慮與不安，進而引發相當程度及範圍的各種“應對”反應，無疑構成一次規模大、影響深而遠的重大社會事件。歷史經驗表明，任何大規模社會事件的發生，都必將給一國經濟、政治、社會乃至文化帶來全方位即時、深入、持久的影響。而受到即時且全方位影響的2020年，是我國全面建成小康社會和“十三五”規劃的收官之年，也是“十四五”規劃的開局之年，其經濟、社會發展狀況多年來被高度重視並寄予厚望，但不幸的是，其開年即受到新冠肺炎疫情這一難以預測的不可抗力性因素的干擾，而且實際上受諸多內外部因素的影響，近年來我國也一直面臨經濟下行壓力，從而進一步加大了2020年各項經濟社會發展目標實現的難度與不確定性。顯然，在當前嚴峻的疫情與經濟下行壓力下，需要財稅政策繼續積極承擔對沖經濟下行，並抗擊疫情的責任，不僅如此，在財政收支狀況已處於緊平衡的狀態下，如何更有效地運用財稅政策工具，也亟待研究。
應對嚴峻疫情，更加註重提質增效是財稅政策支持的不二選擇
前述分析表明，面對嚴峻的疫情與國內外目前經濟政治形勢，財稅政策必須大步跟進，但隨之而來的問題是，財政收支緊張狀況將進一步加劇。不僅如此，需要我們清醒地認識到的問題是：當前的中國，既要保企業這一國民經濟最為重要的微觀基礎，又要保居民收入，以維持社會的穩定與經濟的可持續增長，同時，財政作為國家治理的基礎與重要支柱，必須以相對充裕的財力來充分保障其“基礎與重要支柱”的地位。因此，財稅政策的制定，必須處理好防控疫情與經濟社會發展的矛盾，並注意短期目標與長期目標相結合。其中，短期目標是儘早完全取得抗擊疫情的勝利，同時保障企業的生存與發展，而中長期目標則是確保央地財政的可持續性與經濟高質量發展，並促進居民收入的穩步增長。即使在疫情嚴峻的當下，財稅政策的出臺，也不能僅僅“擇其一點不及其餘”。正因為如此，財稅政策更加註重提質增效將是其政策運用的不二選擇。這種提質增效是指需要採取更加強而有力的措施，並作出比常規動作更大、更真的努力，以更好地兼顧抗疫、生產與生活；企業財務、個人收入與國家財政；克服眼前困難與確保長遠穩健發展。其基本思路如下：
（一）基於成本效益原則，對財稅政策進行提質增效
所謂成本效益原則，一般是指一項活動的收益必須大於其成本。即對可選擇的方案可能獲得的利益與成本進行測定，並將二者結合起來加以合理分析，以確定取捨。在確立一項活動應該“為”的時候，所完成的工作僅僅是品質分析，而成本效益分析則是數量分析。在公共資源、私人資源普遍稀缺的基本約束下，這種分析，無論對微觀決策還是宏觀決策都是必要的，其原理亦基本相同。所不同的是，對於微觀領域而言，其成本和效益基本上可以通過貨幣來直觀地加以計量，而宏觀領域所衡量的成本與效益不僅要考慮貨幣性成本與效益，而且也要考慮政治、外交、社會、生態、文化等諸多方面因素。而就財稅政策支持經濟、支持企業和居民抗擊疫情而言，其成本效益原則的運用與微觀領域應該是類似的。
對於私人部門而言，其投資決策大體遵循的程序是：確定一組可能的方案；確定各項方案投入—產出的完整結果；計算出每一方案的投入與產出價值；選擇收入減成本之差最大的方案。對於財政收入而言，無論是否已收入國庫，本質上都屬於公共資源，正是在這個意義上，稅收優惠可以稱之為稅式支出。儘管私人領域的資源配置是通過市場來完成，而公共部門必須藉助於預算，但預算的安排同樣必須考慮社會資源是否符合成本效益原則。
對照我國現實，以新能源汽車較早實行的財政補貼辦法為例。為貫徹落實國務院關於培育戰略性新興產業和加強節能減排工作的部署和要求，中央財政安排專項資金，對支持開展私人購買新能源汽車進行補貼試點，目的無疑是通過刺激消費進而促進新能源汽車行業發展。但具體操作上，對個人直接購買新能源汽車的情況，實際是由中央財政對汽車生產企業給予補助，即通過汽車生產企業按扣除補助後的價格再將新能源汽車銷售給私人用戶。這種政策安排本質上是將財政補貼直接轉變成“產品補貼”，因此，企業幾乎無需進行復雜的成本效益分析，在資源配置上，就自然而然地更傾向於生產與銷售新能源車，由此形成一方面是國家鉅額的財政補貼支出，另一方面則是企業大量騙補①，而續航里程短、充電速度慢、成本高等方面的技術瓶頸並未獲得有效改善，相對於發達國家的競爭力亦遠未得到有效提升。顯然，從財政與社會的角度進行經濟計量，其成本效益完全不對稱。
再以稅收為例。在我國經濟體制改革不斷深化，稅收收入成為一般公共預算最為重要的收入來源的今天，藉助於稅式支出所做的財政支出在經濟生活中比比皆是，但因為忽視成本效益原則，實際效果仍亟待改善。以增值稅為例，作為我國當今第一大稅種，儘管其徵收對象是每一環節的增值額，但其特殊計稅依據、稅率設計等，使得其應納稅額計稅公式為“銷售額×增值稅稅率-進項稅金”，式中，銷售額是銷售額全額，而允許抵扣的進項稅金通常應該獲得購進的專用發票。因此，要想使徵稅結果與增值稅優越性相吻合，其基本要求就是，所有增值稅納稅人都應無差別地依此方法計稅、納稅。顯然，為照顧一定納稅人所採用的多檔稅率及大量小規模納稅人、免稅納稅人的存在理論上是不允許的，或範圍起碼應該是儘可能受到嚴格控制的，否則，其後果必然是或導致抵扣鏈條斷裂，或形成高徵低扣、低徵高扣，最直觀的結果，必然是雖照顧到某部分納稅人或一些納稅人，但同時會損害另一部分納稅人或另一些納稅人，綜合來看，其成本效益同樣是不對稱的。
因此，在財稅政策運用如此普遍的今天，必需高度重視成本效益原則，以確保政策制定本身提質增效。
（二）基於經濟高質量發展理念，對財稅政策進行提質增效
儘管當前嚴峻的疫情形勢為新中國成立以來的最大“戰役”，但畢竟屬於短期性影響事件，不可能也不應該打亂中國長遠的發展進程。當前，在中國特色社會主義進入新時代這一新的歷史方位下，經濟發展的基本特徵是轉向高質量發展階段。其基本要求是：創新成為發展的首要動力，協調成為發展的內生特點，綠色成為發展的普遍形態，開放成為發展的必由之路，共享成為發展的根本目標。
而微觀企業主體作為經濟發展的核心支撐，從本質上說，經濟的高質量發展，核心意義上，也就是微觀企業主體的高質量發展。正因為如此，上述要求的達成，需要為微觀企業提供精準高效的政策激勵。以稅收為例，作為政府收入的主要來源和調節經濟社會發展的重要政策工具，稅收可在目標導向、功能定位、結構調整、優惠激勵等方面促進經濟的高質量發展，並通過稅收政策的分解細化、落地實施，為助力創新發展，推動協調發展，引領綠色發展，擴大開放發展，落實共享發展提供重要而堅實的制度保障。
但既有減稅降負政策的出臺，包括抗疫政策的推出，往往較多地是基於為微觀主體減負和增強微觀主體活力。因此，實踐中，經濟下行壓力越大，經濟形勢越嚴峻，國家出臺的減稅減負政策往往就越多越頻繁，且涉及面就越廣，相應地，減稅降負政策效果的觀察，關注點基本上都是是否給微觀主體減了負？減了多少負？而減稅降費後財政收入增速是否得到同步降低則相應成為重要的衡量視角。至於財稅制度、減稅降負是否實現了促進經濟高質量發展？千差萬別的微觀個體的減負情況究竟如何？與政策目標、政策出臺主旨是否吻合？存在何種問題等則往往關注不足。其結果，一方面國家讓渡了大量財政收入，另一方面部分企業又存在“獲得感”並不強的問題，而且由於財稅政策調整始終著眼於促進經濟增長，也使得財稅政策工具在促進經濟高質量發展方面貢獻不足。在當前的嚴峻疫情下，財稅政策的推出，既要考慮抗疫，又要將之視為促進經濟結構調整的契機，將促進經濟高質量發展作為財稅政策運用的重要理念，使之進一步從制度設計中提質增效。
（三）基於財稅政策執行，對財稅政策進行提質增效
衡量一項財稅制度是否有效的標誌，不僅體現為制度設計是否適應當時所處的制度環境，而且還綜合地體現為制度執行結果上其理論效應與實際效應是否大體一致。而上述狀況的達成，與政策管理部門的執行能力及被管理部門的奉行能力密切相關。而後者的能力如何實際上又可以為前者所覆蓋。因此，關注財稅政策的執行能力或管理能力，也是財稅政策提質增效的重要保證。
近年來，為應對嚴峻的經濟形勢，我國高效率密集出臺大量稅收優惠措施，涉及增值稅、企業所得稅、個人所得稅、財產行為稅、社保費等多個稅費種和一般納稅人、小規模納稅人、自然人等多類型納稅人、繳費人，出臺主體有國務院、相關部委等，但在稅費優惠政策從結構型向普惠型轉變的過程中，往往是普惠的基礎上疊加特惠，使得地域性、產業性、自貿區、高新技術等一系列減免稅政策相互交織，既零散、交叉，又極為繁雜，且因適用條件多、核算複雜，使得徵納雙方均疲於應付，既增加了管理部門的培訓成本、宣傳成本、政策執行負擔，也加大了管理部門的執法風險，同時也令納稅人無所適從，望而生畏，並加大企業面臨的涉稅風險，從而也不利於政策作用的真正發揮。
再以本次抗擊疫情新鮮出爐的鼓勵捐贈措施為例，上述問題同樣存在。如財政部、稅務總局2020年第9號公告規定，“企業和個人直接向承擔疫情防治任務的醫院捐贈用於應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的物品，允許在計算應納稅所得額時全額扣除。”“單位和個體工商戶將自產、委託加工或購買的貨物，直接向承擔疫情防治任務的醫院，無償捐贈用於應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的，免徵增值稅、消費稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加。”該公告可以視為因重大突發疫情形勢極為嚴峻，而某些慈善公益組織運轉不力，為提高效率、推進抗疫物資儘快抵達前線、保障一線抗疫人員生命安全等所做的政策應急選擇。但理性的分析可以發現，從稅務機關的管理而言，將“公益性社會組織或者縣級以上人民政府及其部門等國家機關”這類“中間環節”去掉後，極有可能會因缺少防止稅收漏洞的“擋板”而形成高昂的稽核成本，而企業也將為因享受這一優惠需要的“自證”而付出極高的操作成本，並帶來稅收風險。事實上，繼續維繫傳統的捐贈規定，通過提高疫情期間的扣除比例，明確“中間環節”的功能，同時，借鑑現代物流企業的管理運營，並直接藉助其實現捐贈物資分揀、分發配送，則既可以提高效率，又可減少徵管和奉行成本。因此，既有財稅政策的檢視，未來財稅政策的出臺，都必須充分重視從徵管的執行層面注重提質增效，以減少政策效果的耗損。
同時，對於財稅部門而言，作為財稅政策的執行者，財稅政策工具的運用者，有必要注重通過自身的工作實踐，及時收集和反饋政策執行過程中的問題，適時評估財稅政策的實施效果，積極發現、挖掘、反饋政策潛力，使財稅政策工具真正大力提質增效落到實處，從而有效發揮財稅政策工具在抗擊重大災難、促進經濟增長和經濟高質量發展中的獨特作用。
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