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當前管理人制度實踐問題的思考
作者：關麗（最高人民法院民二庭副庭長）
來源：人民法院報 2020年04月16日第8版
管理人制度是破產製度中最為核心的制度之一。2007年起施行的《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱企業破產法）吸收現代破產立法的先進經驗，首次在我國確立了這一制度。同年，最高人民法院根據企業破產法的原則和精神公佈了《最高人民法院關於審理企業破產案件指定管理人的規定》和《最高人民法院關於審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》兩個司法解釋。企業破產法和上述兩個司法解釋形成了管理人的初步法制格局。多年來，各地法院按照管理人法律制度的要求編制管理人名冊、在個案中依法指定管理人、開展對管理人的監督指導，較好地處理了一批企業破產案件。管理人也在辦理破產案件的實踐中得到了鍛鍊，隊伍不斷壯大，經驗和水平得到積累和提升。但同時我們也看到，管理人制度實踐中也出現了許多不容忽視的問題，有些還比較突出，需要及時解決。對此，在充分調研和認真總結的基礎上，最高人民法院於2018年3月印發《全國法院破產審判工作會議紀要》（以下簡稱《破產審判紀要》），其中對解決管理人制度實踐中的一些根本性、重大性問題提供了思路；另外，去年出臺的《關於適用〈中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定（三）》和《全國法院民商事審判工作會議紀要》也對管理人履行職責中的具體問題作出了規定。當前人民法院在工作中應繼續加強對管理人制度相關規範的學習、領會，瞄準問題、全力解決、尋求突破，推動管理人制度的實踐和發展。
一、管理人制度運行中的突出問題
隨著企業破產審判工作的深入推進，我們發現管理人制度運行中很多方面還不能適應新的情況和要求，管理人在企業破產中的重要作用仍未充分發揮出來，主要表現在以下方面：
（一）管理人職業能力發展很不平衡
從全國範圍來看，地區間管理人職業能力發展不均衡。在經濟較為發達、破產案件數量較多的地方，管理人通過處理大量破產案件積累了較多經驗，區域內管理人行業比較成型和成熟，部分地方還成立了專門的管理人行業協會實施自律管理。而在破產案件數量較少的地方，因缺少實戰經驗，擔任管理人的中介機構在管理和變價財產、制定重整計劃等方面的能力和水平不高，無法應對重大破產案件的處理。即使是同一地區，也存在管理人職業能力水平差異較大的情況，部分中介機構規模大、水平高、保障強，而另一部分則缺乏執業經驗，人員少而流動性強，難以勝任破產案件的系列複雜事務。
（二）管理人隊伍結構有待進一步優化
目前的管理人基本上是由律師事務所、會計師事務所和破產清算事務所或者上述機構中的從業人員擔任。在具體的破產案件中，法院指定的管理人在搭建團隊時也基本上是彙集律師、會計師等專業人員。這種人員構成方式使管理人更擅長從實現破產企業清算價值的角度辦理案件，而缺少對企業運營價值的發掘和實現。但是，對破產企業的價值不僅應關注清算價值，更應關注運營價值，尤其是進行重整的企業一定要具有運營價值，否則其就不具備重整意義。而判斷企業是否具有運營價值以及如何制定最佳的重整或清算方案來體現企業運營價值，需要具有企業經營管理經驗或科學技術知識的專業人員來配合完成。目前，在引入具有企業經營經驗和科學技術知識的專業人員加入破產管理人方面，雖然業界有一些共識，但實踐還很不充分。
（三）管理人指定方式相對單一
長期以來，多數地方法院在指定管理人時習慣在管理人名冊中簡單地採取搖號、抽籤、輪候等隨機方式，而較少在綜合考慮破產案件的類型、特點、難易程度等因素基礎上採取其他恰當方式確定最合適的管理人。實際上，對非常簡單的企業破產案件採取隨機方式指定管理人，一般問題不大，管理人能夠依法完成破產管理工作。而對於較為複雜的破產案件，尤其是破產重整案件，採取隨機方式指定的管理人有時難以勝任相應工作，而真正有意願、有能力的中介機構又難以入圍。管理人選任方式單一，一定程度上導致個案中管理人能力水準不適應案件特點和需求，給審理破產案件的法院造成工作負擔，也對破產的順利推進造成了障礙。
（四）管理人職能定位不夠清晰
根據我國破產法律規定和破產法理論，總體而言，破產程序啟動後，涉及到債務人重大財產事項的處分權屬於債權人，管理和執行具體破產事務的職權屬於管理人，法院則是法定事項和重大爭議的裁決者。然而，管理人的法定地位和職權邊界並沒有在實踐中得到統一把握和貫徹。比如，很多案件中出現管理人將日常性支出和內部管理事務提交法院審批，不經審查直接將債權申報材料提請法院確認等情況。還有的管理人存在執行重大事項不依法向法院和債權人委員會報告，未經法院確定自行提取管理人報酬等情況。管理人的“缺位”和“越位”不僅有違法律的規定，而且不利於管理人獨立地位的塑造和依法履職意識的強化。
（五）管理人履職保障不足問題亟待解決
一方面，管理人身份地位缺少認同。管理人依法執行調查、管理、變價債務人財產等職務時得不到社會，特別是行政機關、金融機構等單位的必要配合，相當程度上導致管理人依法履職困難。審判實踐中已有中介機構因無法開展相關工作而請求辭去職務的情況發生。另一方面，管理人報酬的保障機制還未普遍建立。實踐中，有的破產企業沒有財產或者全部財產已經被設定擔保，此時管理人很難從破產企業中獲得報酬。缺乏管理人報酬保障機制，影響管理人推進破產工作和建設破產隊伍的積極性，制約破產審判質量效果，也容易引發一些新的問題。比如有的企業重整中將企業股權調整給管理人以抵償報酬，這種方式是否會影響管理人在工作中的獨立性，有待關注和研究。
二、管理人制度實踐中需要處理好的三個關係
管理人是破產程序的主導者。破產審判的質效如何，很大程度上取決於管理人的能力和其作用的發揮程度。當前，應當將完善管理人制度作為提升企業破產質效的重要抓手。在完善管理人制度實踐中，應當處理好以下三個關係：
一是要處理好實現管理人主體地位與監督管理人依法履職之間的關係
法院一方面要為管理人搭好履職平臺，加強與政府在破產程序中的溝通協調，建立完善管理人報酬綜合保障制度，同時避免外部對管理人工作的不當干預，充分發揮管理人的專業能力和主觀能動性。另一方面，又要堅持依照法律規定和破產製度宗旨妥善把握法院與管理人、破產當事人與管理人之間的職權邊界，強化法院依法監督職能作用的發揮。既要積極擔當作為，又要避免越俎代庖，代替管理人履行職務。
二是要處理好管理人的專業化與適當擴大管理人來源之間的關係
我們既要充分發揮社會中介機構及其工作人員的既有專業優勢，也要積極擴大管理人的來源，要將那些懂經營、有技術、會管理的優秀人才吸收到管理人隊伍中，對困境企業查明病因對症下藥，確保有拯救價值和拯救可能的企業及時獲得救治，促使無經營前景的企業及時退出市場。要特別強調的是，不能將管理人的專業化等同於狹隘的行業化、區域化，在破產個案中要切實避免以專業化為藉口來排除優秀、合適的人員參與破產管理。
三是要處理好管理人選任中法院指定與利害關係人推薦之間的關係
根據法律和司法解釋的規定，選任管理人的方式有隨機指定和公開競爭兩種。隨機方式有時不利於選出最恰當的管理人，因此《破產審判紀要》進一步放寬了競爭方式的適用。但是，競爭機制選任管理人同樣具有程序較為複雜、用時較長的不利方面。實際上，破產案件中如果適當允許債務人、債權人等利害關係人推薦管理人，可能有利於激勵債務人主動啟動破產程序、有利於激勵債權人等各方積極參與破產談判以達成共識，最大限度地降低破產成本。目前，在法院指定管理人時可以探索隨機、競爭與利害關係人推薦相結合的方式。對於利害關係人推薦管理人的，法院應當注意審查中介機構是否具有不得或不宜擔任管理人的法定情形，並強化內部審批和事後監督，即推薦方式並不排除法院在管理人選任上的審查和指定的職權。
三、未來管理人制度實踐的著力點
為充分發揮管理人的積極作用，當前法院破產審判部門應當以推進“殭屍企業”處置和營商環境優化為重要契機，協同有關方面著力抓好以下工作：
一是要完善對管理人的管理模式
首先，要推動建立行業自治組織。沒有成立管理人協會的地區應借鑑現有地方經驗，探索嘗試以法院或司法行政管理部門等作為業務主管單位，找準民間行業自律組織定位，通過行業自治加強管理人管理、維護管理人權益，提升破產理論水平和職業素養。其次，要統一規範管理人履職。對於管理人獨立履職和獨立承擔責任的原則以及各項法定職責，應當統一司法尺度的把握，在此基礎上通過制定規範、樹立典型案例、開展培訓等方式不斷規範管理人履職。最後，要加強對管理人的監督考核。根據管理人法定職責和實際履職情況對管理人進行統一履職評價和定期業績考核，在此基礎上實現管理人分級。分級後仍要對管理人繼續考核，以實現管理人名冊的動態調整，確保優勝劣汰的市場機制發揮作用。
二是要指導管理人合理擴充隊伍
受理破產案件的法院要在管理人搭建團隊、管理人隊伍建設方面積極發揮作用，採取有效措施引導管理人改變其團隊構成單一的局面。在具體破產案件中，可以根據案件實際需要對管理人聘用專業人員提出相應建議，使具有工程技術、科學知識、企業管理經驗的人員獲得參與企業破產管理的機會，並及時依法批准，同時在確定和調整管理人報酬時考慮相關因素。在對管理人隊伍日常管理工作中，可以制定相關的執業規範指引，在對管理人動態考核和重新編制管理人名冊時都可以將相關情況納入作為加分項目，鼓勵管理人廣納專業人士，強化人才積聚效應。
三是要完善管理人指定機制
人民法院要在堅持既有規定的前提下，採取靈活辦法指定適合的管理人。第一，對較為重大複雜或者有著特殊需要的破產案件，應當積極運用競爭方式、探索運用利害關係人推薦等方式指定管理人。當前，有的地方就競爭、推薦方式頒佈了實施細則或規程，很多都具有借鑑意義。第二，對有實際需要的破產重整案件，法院可以探索適用預重整審理模式，在受理破產案件前指定管理人，由管理人明確重整方向、組織商業洽談、制定重整草案，提高重整成功率。第三，破產案件較少、管理人隊伍尚不成熟的地區，可以探索指定兩家以上的中介機構組成聯合管理人的方式，通過優秀的管理人“傳、幫、帶”，實現管理人隊伍良性發展。
四是不斷推動配套保障制度建設
要推動建立完善破產審判政府法院統一協調機制，尚未建立相應機制的地區應當借鑑先行地區經驗，在破產企業信用修復、財產處置、稅收便利、職工安置、登記註銷等方面加強法院與政府的統一配合、協調聯動，共同保障管理人正常依法履職，推進破產製度順利實施。要推動建立完善管理人報酬綜合保障制度，在積極爭取地方財政部門支持的同時，嘗試採取從其他破產案件報酬中提取、由管理人協會成員自願交納等多種方式籌集資金，制定統一的資金管理使用辦法，解決管理人履職保障難題，並解決因缺少費用而影響破產程序推進、制約破產製度功能發揮的問題。
