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《閒置土地處置辦法（2012修訂）》《國土資源部關於加大閒置土地處置力度的通知》（國土資電發〔2007〕36號）均規定，實行建設用地使用權“淨地”出讓，處理好土地的產權、補償安置等經濟法律關係，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發，使土地具備動工開發所必需的基本條件，是人民政府及其土地主管部門進行土地出讓前應盡的義務。但實踐中，國有土地使用權出讓合同中可能會設置土地按現狀交付或者受讓方對土地現狀無任何異議的條款，而受讓方實際取得的土地並未達到“淨地”條件。
此情形下，則會引發如下問題：（1）受讓方還能否以出讓方未履行“淨地”出讓義務為由要求出讓方承擔責任；（2）在閒置土地認定過程中可否將土地未達到“淨地”條件歸結為政府或其有關部門之行為？此問題值得探究。為此，筆者結合司法裁判案例對實務中的有關爭議進行了分析和總結，供讀者參考。
關聯法條
1．《閒置土地處置辦法（2012修訂）》
第二十一條 市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求，防止因政府、政府有關部門的行為造成土地閒置：（一）土地權利清晰；（二）安置補償落實到位；（三）沒有法律經濟糾紛；（四）地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確；（五）具備動工開發所必需的其他基本條件。
2．《國土資源部關於加大閒置土地處置力度的通知》（國土資電發〔2007〕36號）
第二條 實行建設用地使用權“淨地”出讓，出讓前，應處理好土地的產權、補償安置等經濟法律關係，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發，防止土地閒置浪費。
精選案例
一、儋州市人民政府與儋州昆誠土石方工程有限公司行政處罰糾紛案
（2018）瓊行終1229號
案情簡介 2013年12月9日，儋州市國土局與昆誠公司簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，合同約定涉案土地於2013年12月30日前交付給昆誠公司，建設項目在2014年6月20日之前開工。土地交付後，2016年9月27日、10月19日，昆誠公司向儋州市政府先後兩次提交申請，向其說明涉案土地上尚存在溝渠和未清完的林木等附著物，造成項目無法按規定時間開發建設，請求儋州市政府及時清表和簽訂土地出讓補充協議，重新明確交地時間和土地開發建設時間。儋州市政府在收到上述申請後，批示儋州市國土局啟動清表工作，按規定辦理補充協議，但此後儋州市國土局未予處理。後昆誠公司未能按期動工開發。
2017年12月30日，儋州市政府作出113號《決定》，認定昆誠公司未按規定動工時間開發滿二年，構成閒置土地，且屬用地單位自身原因造成土地閒置，決定無償收回涉案土地。昆誠公司不服，遂向法院提起行政訴訟。
另查明，涉案土地旁邊的規劃路和市政排汙管道系統於2017年下半年開始動工建設。在此之前，附近居民小區沒有市政排汙管道可供連接，用於排汙的溝渠直接貫穿涉案土地。
裁判觀點
海南省高級人民法院認為，造成涉案土地一直無法開發建設的原因在於儋州市政府未在出讓前對涉案土地完成清表工作，其後也一直未對昆誠公司的報建申請進行處理，屬政府及政府有關部門的行為造成土地閒置。根據《閒置土地處置辦法（2012修訂）》第二十一條、《國土資源部關於加大閒置土地處置力度的通知》第二條的規定，實行“淨地”出讓，完成動工開發必需的前期工作，使土地具備動工開發所必需的基本條件，是人民政府及其土地主管部門進行土地出讓前應盡的法定義務。政府以涉案土地約定為按照現狀交付為由用以規避其應盡的上述法定義務，於法無據，本院不予採納。故儋州市政府作出113號《決定》，決定無償收回昆誠公司對涉案土地的使用權，屬事實不清，證據不足，適用法律錯誤，依法應予撤銷。
二、永康市國土資源局與胡煒、應林光等行政協議糾紛案
（2017）浙07行終74號
案情簡介
2010年2月，永康市國土資源局發佈公告，招標出讓永康市下園朱201號地塊國有建設用地使用權，公告明確了出讓地塊的基本情況和規劃指標要求，出讓地塊以現狀出讓，由投標人自行勘察現場等。原告參與競拍，並以6706萬元中標成交。2010年3月10日原、被告雙方簽訂了訟爭土地出讓合同，合同約定原告於2010年10月10日之前開工建設。
訟爭土地出讓後，因該出讓地塊的水、電、路等基礎設計配套不到位，且因出讓的土地上還有一尚在使用的公共廁所，一半在紅線內，有一變壓器也在紅線內，至今未移除，導致原告無法進場施工，為此原告多次與被告聯繫，反映相關問題。被告雖組織了訟爭地塊違章建築的拆除但始終未能徹底解決地塊遺留問題，造成原告無法動工建設。為此原告向法院提出訴訟，請求解除合同，被告退還已支付的土地出讓金，並承擔違約責任。
裁判觀點
金華市中級人民法院認為，雖然涉案合同規定出讓人在交付土地時該宗地應達到條件為“現狀土地條件”，但其屬預先擬定的條文，附後空白欄處並未填寫相關內容，故其實質上屬既定的格式條款。《合同法》第三十九條規定，採用格式條款訂立合同的，提供格式條款的一方應當遵循公平原則確定當事人之間的權利和義務。被上訴人（一審原告）受讓土地的目的是取得土地使用權，並通過對土地的開發利用實現一定的經濟利益。上訴人（一審被告）作為土地開發建設與管理的職能部門，在土地出讓包括簽訂合同的過程中不僅要與受讓方達成合意，同時也要確保用於出讓的土地符合現行法律和政策規定，不應存在不利於合同目的實現的障礙和瑕疵。對此，國土資源部等部門也多次發文要求土地出讓應做到“淨地”出讓，即在出讓前應處理好土地的產權、補償安置等經濟法律關係，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等。
據上所述，涉案合同中關於“現狀土地條件”交付土地的約定不能當然視為被上訴人在非“淨地”的情況下也必須無條件接受涉案土地，上訴人仍負有在合理期限內交付“淨地”的義務。否則，上訴人非“淨地”出讓的行為既有違相關政策和法律的規定，最終也會導致合同相對方無法實現合同目的。 依據本案查明的事實，涉案合同簽訂後，至被上訴人向人民法院提起訴訟時，合同項下土地上仍存有廁所、變壓器等未拆除的建築設施，這也是導致被上訴人不能及時對涉案土地進行開發利用的主要原因，以上事實符合《合同法》第九十四條第（四）項“當事人一方遲延履行債務或者其他違約行為致使不能實現合同目的”的規定情形，故被上訴人依法有權要求解除合同，上訴人應返還被上訴人繳納的土地出讓金並支付相應的違約金。
三、韶關太保置業發展有限公司、南雄市人民政府、韶關市人民政府、南雄市國土資源局收回閒置土地決定及行政複議糾紛案
（2018）粵行終67號
案情簡介
2013年11月29日，南雄市國土資源局（出讓人）與韶關太保置業發展有限公司（受讓人）簽訂涉案土地出讓合同，合同的主要內容包括宗地面積、用途、出讓年限、出讓價款、雙方權利義務和違約責任等，另還明確出讓人同意在2014年1月21日前將出讓宗地交付給受讓人，
出讓人同意在交付土地時該宗地應達到本條第二項規定的現狀土地條件，宗地建設項目在2014年7月21日之前開工。因涉案土地缺少汙水處理廠及配套集汙、排汙、回用管網，受讓人未能按期動工開發建設。2016年12月1日，南雄市國土資源局作出《閒置土地認定書》，認定涉案宗地為閒置土地，閒置時間滿2年，閒置原因為：公司自身原因造成土地閒置，應依照《閒置土地處置辦法》的有關規定進行處置。後南雄市人民政府作出《收回國有建設用地使用權決定書》。原告不服向韶關市人民政府申請複議，韶關市人民政府決定維持南雄市人民政府作出的決定。原告不服，遂向法院提起行政訴訟。
裁判觀點
廣東省高級人民法院認為，關於上訴人上訴認為園區內的基礎設施未完善，出讓地塊不具備開工建設條件，出讓地塊至今未通水、通電、通電信等，土地閒置原因是南雄市人民政府的原因造成而非上訴人自身原因的問題，根據被上訴人提供的證據，該地塊建設項目開工建設為建築工程施工，類比園區外和南雄市城區外的建築工程施工，是否有汙水處理廠及配套集汙、排汙、回用管網均不是開工建設的必要條件。
而且，涉案合同未約定出讓的土地南雄市人民政府必須先負責通水、通電、通信等條件，當時的法律法規也並未規定政府交付的土地必須達到通水、通電、通信等條件。因此，上訴人關於涉案土地閒置原因是南雄市人民政府的政府行為造成而非上訴人自身原因造成的主張不能成立，本院不予支持。實務簡評
通過以上案例，我們發現，司法實踐中對於出讓方的“淨地”交付義務是否可以通過在國有土地使用權出讓合同中設置“現狀交付”條款得以免除這一問題尚未形成統一的裁判標準，但多數法院對此持否定態度。[1]
筆者亦傾向於認為，出讓方的“淨地”交付義務原則上應不能通過國有土地使用權出讓合同中的“現狀交付”條款得以免除，理由如下：一是我國相關法律法規已明確規定建設用地使用權應“淨地”出讓，此為人民政府及其土地主管部門進行土地出讓前應盡的義務；二是合同中的“現狀交付”條款通常為出讓方預先擬定的格式條款，出讓地塊實際可能存在影響動工建設的瑕疵，故該條款的設定有違公平原則，存在無效之風險；三是出讓地塊實際存在影響動工建設的嚴重瑕疵時，將導致受讓方開發利用土地的合同目的不能實現，從此角度出發，“現狀交付”條款可能被認定為對雙方沒有約束力。
專業建議
土地受讓方在締約和履約過程中，可參考以下建議，以避免受到出讓方未交付“淨地”之行為的損害，及減輕土地被認定為因受讓方自身原因構成閒置土地的風險：
1．當出讓方公示的土地出讓合同文本中包含“現狀交付“條款時，受讓方在通過招拍掛或者協議方式受讓土地前，應嚴格從法律法規規定的供應土地動工開發所必需的基本條件（土地權利清晰、安置補償落實到位、沒有法律經濟糾紛及地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發）角度，實地勘查土地是否具備上述條件，再視情況決定是否參與競買或協議受讓；
2．土地交付前，對受讓土地現狀再行檢查，確保不存在影響動工開發的瑕疵時方才辦理土地交付手續，或與出讓方對土地所存在瑕疵的解決方案達成一致意見後再行交付，交付時還需注意要求出讓方履行界樁定點的義務，以確保土地四至界限清晰；
3．若土地交付後才發現存在影響動工開發的根本性障礙時，受讓方需注意及時向出讓方反映有關情況，提請出讓方及時解決土地問題，並注意固定和收集此過程中形成的有關材料，以作為後續出現糾紛時證明土地存在瑕疵的證據。與此同時，受讓方還需注意根據問題實際解決情況及時申請延長合同約定的動工開發期限，或者通過解除合同、主張損害賠償等方式維護自身合法權益。
注：[1] 前兩個案例對此問題均持否定態度，第三個案例持肯定態度。
聲 明
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