用勇氣和智慧把不可能變成可能——親歷1994年外匯管理體制改革
（中國金融四十人論壇高級研究員 管濤）
我是1992年8月自武漢大學世界經濟系本科畢業，分配到國家外匯管理局總局工作。到蘇州實習一年後回京，就趕上了1994年初的外匯管理體制改革，見證了新舊兩個差異巨大的體制如何完成順利接軌。
1993年12月28日，中國人民銀行發佈《關於進一步改革外匯管理體制的公告》（以下簡稱《公告》），宣佈自1994年1月1日起實施一系列外匯體制改革的重大措施。這奠定了我國以銀行結售匯和全國統一規範外匯市場為基礎，以有管理浮動的市場匯率為核心的現行外匯管理體制基本框架。從此，人民幣逐漸由弱勢貨幣轉為新興世界強勢貨幣，由完全不可兌換逐步走向經常項目完全可兌換、資本項目部分可兌換。當時的改革是在國內經濟過熱、人民幣匯率面臨較大貶值壓力下實施的，最終取得了"匯率穩定、儲備增加"的超預期成功。除了國家實施從緊的財政貨幣政策，促進經濟"軟著陸"的基礎性作用外，外匯改革本身一系列高超的制度設計和精細的操作安排也發揮了重要作用，對於我們進一步深化改革、擴大開放有著重要的借鑑意義。
1、 改革的三個主要背景
一是1993年底黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，要發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。其中，在"建立健全宏觀經濟調控體系，加快金融體制改革"中，明確要"改革外匯管理體制，建立以市場供求為基礎的有管理的浮動匯率制度和統一規範的外匯市場，逐步使人民幣成為可兌換貨幣"。
二是中國恢復關稅及貿易總協定（GATT）（現為世界貿易組織（WTO））締約國身份的談判進入關鍵時期。當時，"復關"談判的一個重要障礙是，中國存在官方匯率與外匯調劑市場匯率並存的雙重匯率制度，這不符合國際貨幣基金組織成員第八條款的一般義務（即避免歧視性的貨幣安排）。
三是中國經濟開始過熱，1993年外貿進出口出現較大逆差，人民幣匯率面臨較強貶值壓力。儘管人民幣兌美元官方匯率基本穩定在5.80左右的水平，但外匯調劑市場匯率已由1992年的6塊多一路跌至7、8塊錢。1993年初重新採取了限價措施，這導致外匯調劑市場有行無市，場外加價盛行，個別地區甚至出現了11塊以上的調劑價。7月中旬，國家首次直接入市拋售外匯儲備，採用經濟手段調控市場，平抑匯價，初步將調劑匯率穩定在8.70左右的水平。
二、改革的五大主要內容
根據人民銀行發佈的《公告》精神，1994年外匯體制改革主要有以下內容：一是取消雙重匯率安排，人民幣官方匯率與外匯調劑市場匯率並軌，實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度。二是取消外匯留成和上繳，實行銀行結售匯制度，中資企業所有經常項目外匯收入實行強制結匯，進口及與進出口有關的從屬費用（包括進出口運費、保費和佣金等）可以持商業單證和有效憑證直接到銀行櫃檯購買，實現人民幣經常項目有條件可兌換，外商投資企業仍維持現行外匯管理辦法。三是建立全國統一規範的銀行間外匯市場，改進匯率形成機制。四是境內禁止外幣計價結算和流通，外匯兌換券停止發行、繼續使用、逐步回收、退出流通。五是取消外匯收支的指令性計劃，國家主要運用經濟和法律的手段對外匯收支和國際收支實施宏觀調控。
改革開放以來，與金融、外貿體制改革相配套，我國外匯體制也進行了一系列改革，打破了外匯統收統支，實行了外匯留成與上繳制度，在此基礎上建立了外匯調劑市場，實行了官方匯率與外匯調劑市場匯率並存的雙重匯率制度，計劃分配與市場調節相結合的外匯分配雙軌制。匯率並軌前夕，外匯留成的比例已達到80%，官方匯率和外匯調劑市場匯率分別為5.80和8.70元人民幣/美元，官方匯率由固定轉為有管理浮動，市場匯率一度實行過自由浮動。這些改革對於當時的我國外向型經濟發展發揮了重要作用。
1994年實施的前述一系列改革與之相比，可謂是翻天覆地的變化。所以，外匯體制改革既要促進實現新舊外匯管理體制的平穩接軌，減少社會震盪，又要圓滿完成"匯率穩定、儲備增加"的工作任務，促進外向型經濟健康發展。挑戰前所未有。回顧當時改革方案的藝術、具體操作的精細，無不閃爍著那代改革人無比的勇氣和智慧。
三、注意新舊體制銜接
《公告》中宣佈的外匯體制改革措施非常繁雜，既有匯率水平的調整，也有制度安排和市場建設的內容。有的措施一宣佈就開始實施，有的措施還需要時間準備。這樣，在新舊體制之間存在一個時間差。為此，當局採取了一些過渡性的安排。
1994年1月1日起，取消了匯率雙軌制，開始實行以市場供求為基礎的、單一的（這是相對之前的雙重匯率而言，而不是指單一盯住美元）、有管理的浮動匯率制度。從此，官定匯率退出了中國經濟的歷史舞臺，境內統一使用市場交易形成的匯率。但是，支持匯率有管理浮動的銀行間市場和結售匯制度尚需時間籌備，後者分別於4月4日和4月1日才正式運行或實施。在這一個季度的過渡期內，採取了沿用18個主要外匯調劑公開市場的加權平均匯率作為匯率中間價的做法。當銀行間市場正式運行後，改為以上日銀行間市場交易的加權平均價作為匯率中間價。
根據新體制的要求，銀行對企業和個人辦理結售匯業務必須使用自有的本外幣資金，結售匯的差額部分根據結售匯頭寸管理的規定在銀行間市場買賣，平補資金餘缺。但在過渡期內，保留外匯調劑市場或者中心，繼續為企業和個人提供外匯調劑服務。銀行結匯收入按規定辦理移存，進入國家外匯儲備，所需人民幣由央行支付。在銀行做好售匯準備工作之前，企業符合規定的購匯需求由央行售匯解決。具體來講：有外匯調劑市場的地區，由央行通過市場售匯；沒有外匯調劑市場但有外匯移存業務的地區，從移存的外匯中提取，通過外匯調劑中心售匯解決；沒有外匯調劑市場又沒有開通外匯移存業務的地區，由當地外匯局核准，委託銀行從央行外匯賬戶提取售匯。
四、操作兼顧各方利益
改革取消了外匯留成制度，中資企業的經常項目外匯收入都必須賣給銀行。但為減輕貶值預期下出口企業的顧慮，對於原有的現匯留成，沒有要求立即結匯，對原有的留成額度也未一筆勾銷，強行買斷，仍然允許繼續使用，逐步消化。為方便中資企業用匯，過渡期內，還對出口企業結匯按其結匯額的50%建立臺賬。
為照顧外商投資企業的實際利益，保持政策連續性，沿用了老的外匯管理辦法，允許其繼續全額保留外匯收入，在外匯調劑市場買賣外匯，不納入銀行結售匯體系。直到新體制運行兩年多時間，人民幣匯率穩中趨升，外匯儲備持續大幅增加，各界對於外匯新體制已經建立較強信心以後，才於1996年下半年將外商投資企業納入了銀行結售匯體系，與中資企業同等待遇，取消外匯自求平衡的要求（即使用自有外匯對外支付，不受國家計劃管理，國家也不予以供匯），實行限額結匯（即在核定的額度內可以保留經常項目外匯收入），用匯可以到銀行櫃檯購買。至於外匯調劑市場，作為備用的市場基礎設施，直到1998年才徹底關閉。另外，儘管當時外匯形勢嚴峻，對中資企業實行了強制結匯，但對個人外匯不要求結匯，允許其繼續在銀行開立外匯賬戶，外匯存取自由、存款有息。
1996年7月將外商投資企業納入銀行結售匯體系，我國消除了經常項目匯兌限制的主要障礙，於年底致函國際貨幣基金組織，自12月1日起正式接受《國際貨幣基金組織協定》第八條款義務（此為基金組織成員的一般義務），實現了人民幣經常項目完全可兌換。這是我國先於2001年底加入全球多邊貿易體系——世界貿易組織之前，在外匯管理體制方面率先與國際接軌。
匯率並軌以前，人民幣匯率長期螺旋式下跌，人民幣弱勢特徵明顯，境內企業和個人持匯意願較高，貨幣替代或者美元化現象較為嚴重。為維護人民幣在境內唯一法定貨幣的地位，1994年改革重申禁止境內外幣計價、結算和流通，而只能用人民幣作為計價和支付結算貨幣。當時，措施之一是停止外匯兌換券（簡稱外匯券）的發行。外匯券是1980年4月由中國銀行發行的，在中國境內流通、特定場合使用，面額與人民幣等值的特種貨幣。外匯券一定意義上就等同於外匯。初期，主要是外商投資企業、來華人員（包括外國人、華人華僑）持有，可以在特定的商店、賓館、飯店使用。後期，持有群體擴大到了境內居民個人，他們用外匯券可以在保稅商店買到一些境內緊缺的商品包括進口品。
1994年1月1日外匯券停止發行以後，允許其繼續使用、逐步收回、退出流通；1995年1月1日起停止使用、限期兌換，允許其在1996年6月30日之前按5.80元的原官方匯率兌換成外匯。自此，與千家萬戶聯繫緊密的外匯券逐漸平穩退出了歷史舞臺，成為社會收藏品。在限期兌換的過程中，國際貨幣基金組織曾經質疑中國涉嫌恢復了雙重匯率的做法（所謂"雙重匯率"，是指境內存在兩種匯率且這兩種匯率之間的差價超過2%以上）。但我們對其解釋，這只是用於解決歷史遺留問題的臨時性措施，涉及面窄、持續期短。最終，國際貨幣基金組織採信了我們的說法。這一安排在1996年底正式接受《國際貨幣基金組織協定》第八條款義務時已經終止，不違背經常項目可兌換原則。
五、制度設計充滿智慧
1979年以來，為調動企業和地方的出口創匯積極性，實施了外匯留成制度，企業出口創匯的一定比例可以現匯或者額度形式持有，且留成比例不斷提高。留成外匯可用於計劃外的外匯支出，也可以在外匯調劑市場上賣出。按照以往改革的路徑依賴，外匯體制本應走向意願結匯、全額現匯留成。但1994年改革採取了有進有退、有保有壓的做法。
一是實行強制結匯，結匯的範圍更寬、要求更嚴了。除外商投資企業、個人和幾項經過特殊允許的外匯收入外，其他外匯收入都要求結匯，這樣就把大部分外匯集中了起來。
二是銀行結匯取代了中央銀行結匯，銀行用自有人民幣資金辦理結匯，加快了企業資金週轉。
三是取消外匯留成和上繳後，實行銀行售匯，用匯統一由銀行售出，同時取消了用匯的計劃審批，用匯手續簡化，用匯也更加方便了。
四是按照人民幣經常項目有條件可兌換的原則，中資企業進口及與進出口有關的貿易從屬費用的用匯需求，持有效憑證和商業單證就可直接在銀行購買，沒有額度限制，經常項目外匯管理進一步放寬，人民幣從不可兌換貨幣向可兌換貨幣邁出了重要的一步。
此外，在企業進口用匯沒有額度限制的情況下，能否保證供匯的關鍵在於結匯的數量。為此，除鼓勵企業努力擴大出口外，國務院還特別要求外經貿部門對督促企業收匯、結匯負起責任來：（1）將出口結匯與出口額掛鉤，考核企業出口效益，真正做到貨出去錢收回來，使出口增長與出口收入增長保持同步；（2）將出口結匯與企業人民幣信貸掛鉤，對於企業出口不結匯的，銀行可以減少對其人民幣放款，對於那些出口不結匯還大量佔用人民幣貸款的，銀行可回收其貸款；（3）將出口結匯與出口退稅掛鉤，把出口結匯與鼓勵出口的政策結合起來；（4）將出口結匯與出口企業工資獎金掛鉤，使結匯與職工切身利益結匯起來，提高其自覺性。
六、市場框架中西合璧
1994年之前，雖然也培育和發展了外匯調劑市場，但其本質上還是外匯買賣的零售市場，企業和個人是市場參與者，按照外匯調劑指導序列入場交易。而且，由於各地外匯調劑市場或者調劑中心沒有實現集中交易、資金統一調配，實際是各自分割的市場，基本是一地一價，而且經常有行無市。
1994年外匯體制改革，建立全國統一規範的外匯市場，才真正建立了嚴格分層的兩級市場架構。其中，銀行間外匯市場是人民幣匯率形成的市場，也是銀行平補結售匯頭寸的市場；銀行結售匯市場是人民幣匯率執行的市場，也是銀行對客戶買賣外匯的市場。
在銀行間市場建設方面，我們借鑑國際經驗、立足中國國情，採取了在上海設立總中心（即中國外匯交易中心繫統（CFETS）），在主要城市設立分中心，總分中心電子聯網，集中報價、撮合交易、集中清算的市場組織模式，這有別於傳統上的國際外匯市場，集合了有形市場（固定交易場所）與無形市場（計算機網絡）的特點，實現了場內與場外的功能融合。考慮到當時國內經濟金融秩序混亂，市場誠信缺失，基於雙邊授信的無形市場組織形式缺乏可行性。而作為央行下屬事業單位，中國外匯交易中心承擔市場中介的角色，以集中交易、集中清算的模式組織起境內外匯交易，大大降低了交易的信用風險和清算風險，因為其他市場機構通常信任央行而且不敢對央行違約。
在有組織交易平臺模式下，銀行間市場不但可以服務於市場交易，也可以服務於央行調控和監管。央行透過外匯交易的電子系統，可以實時掌握外匯交易情況，做出是否需要適時干預的判斷。國際清算銀行每三年才做一次全球外匯交易抽樣調查，中國的央行卻每天都可以知道境內外匯交易的基本情況。實際上，2008年全球金融危機以後，在世界範圍內引起了對數據透明度的高度關注，而中國外匯交易中心繫統已具備外匯交易數據報告庫的雛形。另外，現在看來，外匯電子交易平臺其實也並不落伍。2008年危機以後，主要經濟體推進場外交易進入受監管的有組織交易平臺，路透、彭博都豐富了外匯電子交易平臺的功能，撮合交易模式開始更廣泛地運用於全球外匯市場。
關於中國交易中心為什麼選擇了有形外匯市場的組織模式，還有一個插曲：時任國家外匯管理局局長任職之前，剛參加過上海證券交易所股票交易系統的開發設計，於是便把這套思路引入到了外匯交易。
七、我與一九九四年匯改
記得第一次晚上加班的時候，因為不熟悉情況，我基本搭不上手，只能幫忙搞搞校對、跑跑打字室，後來都睡著了。就是從這次改革起，因為政策溝通的需要，外匯局加強了與新聞媒體的聯繫。時任司長楊貢林指定我為對外新聞聯絡員，我由此開始了20多年與媒體打交道的職業生涯。不論是給領導寫講話稿，還是陪領導參加媒體通氣會，耳濡目染、親聆教誨、受益良多。可見，沒有一件工作是沒有價值的，只在於你是否善於利用、善於學習。
1994年4月，隨著銀行結售匯制度和銀行間市場正式實施或運行，我又同政研室的領導同事一道，投入到日常外匯市場監測和調研中，及時掌握外匯市場第一手材料。4月4日，我赴上海見證了中國外匯交易中心的開業典禮，從此與中國外匯市場結下了不解之緣。不久，受司裡指派，陪時任副局長宋海鵬到四川、廣西、湖南等地調研外匯新體制的運行情況，回來由我負責起草調研報告，報告得到了領導好評。那時，我到政研室才幾個月時間，就不得不開始獨當一面。實踐是最好的老師，惟有在工作中成長和進步才快。所以，後來我常給新同事講："第一年你是新人，但第二年起你就是老人了"。
去年底召開的黨的十九大明確提出，中國特色社會主義進入了新時代。新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和發展不平衡不充分之間的矛盾。新時代，要堅持新發展理念，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。新時代，要主動參與和推動經濟全球化進程，發展更高層次的開放型經濟，不斷壯大我國經濟實力和綜合國力。去年7月份召開的第五次全國金融工作會議在重申擴大金融對外開放的同時，指出要深化人民幣匯率形成機制改革，穩步推進人民幣國際化，穩步實現人民幣資本項目可兌換，積極穩妥擴大金融業對外開放，合理安排開放順序。這兩次會議對於下一步中國金融改革開放做出了重大的戰略部署。"三分部署七分落實"。戰略確定之後，還要有具體的戰術安排確保戰略的順利實施。
總結1994年外匯體制改革、匯率並軌的超預期成功，無疑，宏觀調控使經濟趨穩是重要保證，用發展的辦法解決前進中的問題是基本思路。然而，1994年改革的許多戰術設計、細節安排，於現在和未來的改革開放工作依然具有重要的參考價值。比如：激進式的改革要注意過渡性的操作，以減少對經濟發展的震動；涉及重大利益調整的改革，需要兼顧各方利益，以降低改革的阻力；細節決定成敗，越是重大的改革舉措，越要注意技術細節，精心設計；改革不是簡單的線性外推，有時可能需要驚險的一躍，有時可能需要以退為進；改革不必崇洋媚外，要注意國際經驗與中國實際相結合，合適的才是最好的，……。
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