金光耀，复旦大学历史学系教授，博士生导师，兼任复旦大学中华文明国际研究中心主任、复旦大学亚洲研究中心主任。研究方向中华民国外交史、共和国史、知青史。本文初刊于《中国社会科学》2003年第6期。
中国参与联合国的创建是20世纪中国对外关系史上的重要事件。以往中外关系史的研究对这一课题缺少应有的重视，近年来一些学者围绕中国对联合国成立所做出的贡献等问题进行了研究，但仍有不少问题有待进一步的深入讨论。本文拟对国民政府在参与联合国创建过程中，围绕联合国的基本架构与中国在其中的地位所展开的政策讨论和决策过程，以及中国将自己对联合国的构想向敦巴顿橡树园会议和旧金山会议提出的情况作一探讨，以求对国民政府有关联合国的设想及对中国大国地位的认识有一具体了解。
一、国民政府对战后国际组织的最初考虑
国民政府是在太平洋战争爆发后开始考虑在战后参与建立一个维护世界和平与安全秩序的国际组织的。在此之前，基于对国际联盟的失望，国民政府及国民党有过在战后应产生集体安全组织的提法，但这只是一般性的呼吁，并没有进行过正式决策前通常应有的政策讨论，也未有相关议案，更没有落实到决策的层面。在签署《联合国家宣言》后，战后国际组织问题进入国民政府外交决策层的考虑之中。
1942年6月间，国防最高委员会属下的国际问题讨论会在对战后国际组织问题讨论后，拟定了一份《国际集团会公约草案》。这是中国关于战后国际组织的第一份政策文件，集中了众多国际事务专家的意见。7月4日，国防最高委员会秘书长同时也是国际问题讨论会主任的王宠惠将这份草案呈交蒋介石。草案首先检讨国际联盟失败的教训及其对战后国际组织的启示，认为国联未能尽维护和平之责的原因有三：其一，国联盟约与对德、奥和约两者牵连，致使战败国敌视国联，因此此次战后和平机构之新组织法必须与和约分开，单独成立；其二，国联组织欠缺、权力过小，无法强制实行制裁措施，今后国际和平机构首先须从健全机构扩大职权做起；其三，各国对国联缺乏信心，而美、德、日不在其中，缺少普遍性，因此须加强各国合作。
基于以上原因，国际问题讨论会认为，国联盟约应予废弃，而另订国际集团会公约，并根据世界局势从中国的立场出发拟定了草案。该草案共25节，阐述了被称之为国际集团会的新国际组织的基本原则、组织构成、运作规程等内容。在对草案要点所作的总说明中，国际讨论会指出所构想中的国际组织介于国联与世界统一国家之间，“较之国际联盟，其地位已大见增强，但与‘世界国家’之程度相距尚远”，但“循此而进，将来不难演变为一真正之世界国家”。拟议中的新的国际组织与原来的国联有两个重要的不同之处。第一个不同是机构设置的变更，包括理事会改为常设，成为集团会重心，以便随时执行制裁、处理重大问题；另增设军缩与经济合作两委员会，分别掌理军缩与国际经济事宜；至于理事会成员的确定，国际问题讨论会自称“颇费斟酌”，因为“若所有理事完全指定，易滋纷争，若完全选举，则小国众多，难免操纵”，因此最后确定“兼采指定与选举方式”，“理事会由人口最多之八会员国与其他七会员国组成”，前者由大会指定，后者由大会选出；此外，该草案提出，新的国际组织应设国际警察。第二个不同之处是组织内制度和运作程序上的变更。首先是废除国联盟约任何决议须一致通过的原则，规定出席代表2/3同意即可通过；其次针对国联的弊端，强调对制裁的实施，包括设置经济军事两参谋团，负责制定制裁办法，以及设置国际警察，负责实行制裁之决议。
至于新国际组织的成立，国际问题讨论会认为“应取渐进方式，不宜操之过急”。具体而言，就是战后先开和会，其讨论范围仅限于和约。和约成立后，由中、英、美、苏及其他盟国共同担任和约之执行。待世界秩序大体恢复后，再由中、英、美、苏发起召集永久和平会议，讨论集团会公约。这份草案主要从总结国联面对侵略和战争束手无策的经验教训出发，力图纠正国联在体制上存在的先天缺陷，强调新的国际组织必须在组织和制度上确保能够对侵略行为实施有效的制裁，并因此加强了理事会的职能。而国际组织最终将演变为世界国家，则显示出制订者对国际事务的理想主义看法。但该草案并不认为成立这样一个国际组织是迫在眉睫的事情。不过它明确表示中国应与美、英、苏一起承担召集人的责任，即《联合国家宣言》签署时形成的四个大国对发起新的国际组织应起特殊作用，而在新的国际组织中中国因为人口众多仍应起重要作用。
1942年下半年世界大战战局发生有利于盟国的变化后，美国也开始考虑战后世界的安排问题。罗斯福总统设想在战后建立一个维护和平的世界性组织，由美、英、苏、中四大国在其中起支配作用。1943年8月上旬，国务卿赫尔及国务院的顾问们就建立这样一个国际组织拟定了一份四国宣言草案。草案经正在魁北克举行美英首脑会议的罗斯福、丘吉尔认可后，分送斯大林和正在美国的宋子文征求意见。
美国在将四国宣言草案送交宋子文时口头说明，宣言草案将列入10月下旬在莫斯科召开的美、英、苏三国外长会议议程，中国政府对该草案“如有意见或评论须要向美国政府表示者，当为美国政府欢迎”。该草案关于国际组织的内容为：“有于最早可能实现之日期，成立一普遍国际组织之必要。以各国平等之原则为根据，无论大国小国，均可为会员，以维持国际和平与安全。”蒋介石在接宋子文报告后，批示将宣言草案交军事委员会参事室研究。国民政府军事委员会参事室主任王世杰研究后认为，该草案内容“对我均甚有利”，但“苏联对日尚保持中立关系，苏方对我国参加此项宣言，尚难免不持异议”，因此，他向蒋介石建议：“我方似不宜于此时增提任何条件，我方政策在力求此项草约得经四国同意迅速成立。”蒋介石表示同意。
10月30日，美、英、苏三国莫斯科外长会议结束。中国虽未与会，但在美国提议并坚持下一同签署了会议通过的《关于普遍安全的宣言》。宣言向全世界宣告，四国将继续对轴心国的战争，直至轴心国无条件投降，并根据一切爱好和平国家主权平等的原则，建立一个普遍性的国际组织，以维持国际和平与安全。这样，美、英、苏、中四国首次明确表示共同建立一个新的国际组织，并确立了四大国为该国际组织重心的设想，从而奠定了日后联合国的最初基础。对中国而言，这也是在《联合国家宣言》之后进一步确认了中国作为四强之一的地位。11月2日蒋介石致电罗斯福总统，对美国所起的作用表示感谢。中国由此承担起与美、英、苏三国共同参与建立新的国际组织的义务与责任。
四国宣言刚签署，中、美、英三国就决定于11月下旬在开罗举行首脑会晤。为出席开罗会议，国民政府军事委员会参事室与国防最高委员会秘书厅分别准备了中国拟在会议上所提问题的方案。这两个方案均涉及战时与战后的许多问题，其中包括对国际组织的建议。由军委会参事室主任王世杰主持起草的方案指出，四国宣言规定，战争结束至普遍安全制度建立以前，四国政府应彼此协商并采取共同行动，但目前四国间并无任何常设机构，而联合国(此处指《联合国家宣言》所有签字国———引者注)间也无任何机构。该方案认为，如无这类机构，中苏间的问题及随战事演进可能出现的其他问题将无中间机构帮助解决。但是联合国总机构的成立须经多国协商，头绪多，费时长，因此中国政府应主张及早成立四国机构。这一机构常设于华盛顿，但有时也可在伦敦、重庆或莫斯科开会，同时四国机构也应负责联合国总机构的筹建。这一方案对联合国机构也提出了粗略的设想，即按美国提议由11国组成一执行机关，而由美、英、中、苏任主席团。，国防最高委员会秘书厅的方案有关国际组织的内容则较为简略，仅提出，在和约成立后集体安全制度建立前，联合国家应有一共同组织，执行解除侵略国武装、监督和约之履行、复兴战区、维持和平等任务。蒋介石对这两个方案十分重视，在赴开罗前将国际政治组织列为与美英首脑会谈中应注意的7个问题中的一个。开罗会议期间，王宠惠拟成《关于设立四国机构或联合国机构问题》节略，作为蒋介石个人意见送交美方。
上述两个方案尤其是军委会参事室的方案与前述国际问题讨论会提交的国际集团会公约草案相比，一个重要的变化是将战后建立改为战时先建立过渡组织，即提出在新的国际组织正式成立前先建立四大国常设机构，承担与世界安全相关的责任。这一变化一方面是因为担忧中苏间出现问题及随战事演进发生其他问题，而有这样一个机构则有助于问题的解决，另一方面则是由于美英在莫斯科宣言后均倾向于在大战结束前就建立这样一个机构。但这一方案沿袭了国际问题讨论会方案的一个重要主张，即维持包括中国在内的四大国在国际事务中的特殊地位，这是中国对新的国际组织的基本立场。
二、敦巴顿橡树园会议前夕的各种方案
莫斯科四国宣言签署后，大国间关于国际组织的筹建提上议事日程。1944年5月，美国政府制定了一个初步计划，拟邀请中国、英国、苏联赴华盛顿附近的敦巴顿橡树园开会，具体商讨筹建事宜。蒋介石获悉后于6月2日致电罗斯福，表示对此“极为欣慰”，“盖东方人民如无代表，则此会议将对于世界之一半人类失去其意义”，俨然以东方人民代表自居，并表明“中国向来主张早日成立此种机构，如其可能，并望在战时结束以前成立”。但由于苏联以尚未与日本开战为由，不愿与中国坐在一张会议桌上，最后会议只得采取开罗会议模式，即第一阶段为美、英、苏三国会议，第二阶段为美、英、中三国会议。7月10日，魏道明将这一安排报告重庆，蒋介石批示“应可赞成”。
接受参加敦巴顿橡树园会议的邀请后，国民政府外交决策层就成立新的国际组织提出了多个方案。7月13日，军委会参事室主任王世杰将本室参事周鲠生起草的新国联约章草案呈报蒋介石，并说明对该草案“职室在过去一年内亦曾一再与之往返商讨”，因此实际上可将此视为参事室方案。该约章草案将新的国际组织定名为国联(Union ofNations)，其组织包括大会、理事会及秘书处，理事会由美、英、苏、中及大会选出之其他五国组成，大会及理事会决议须2/3通过。对于侵略国，该草案规定理事会得大会同意后可实施经济及武力制裁，而需实施武力制裁时，各会员国有派遣武力之义务，并规定大会经理事会同意，得制定有关创立并维持国际警卫力量之章则。7月20日，王世杰又以军委会参事室名义向蒋介石呈报关于国际安全和平组织问题之主张要点，进一步阐述其看法。王世杰主张国际组织应尽速在战争结束前成立，否则将会增加困难。他还强调国际组织应对于侵略国负有执行经济、政治与军事制裁的责任，并应具有执行军事制裁之充分力量，即成立强有力之国际空军。王世杰认为，四大国应为理事会常任理事，但不应享有过大之特权，因为“我如主张其他特权，势必增加各小国对我之反感。且四国纵令享有其他特权，实际上我亦未必能利用，其能利用此种特权者，实际上将为英、苏等国。彼等利用此权时，容或予我以不利。”
7月17日，外交部长宋子文将外交部拟具的国际和平机构方案报蒋介石。该方案将国际组织定名为国际和平联合会，由大会、理事会及国际法院组成，理事会下设军事委员会、经济委员会等机构负责具体事务，理事会由中、美、英、苏四国及其他三或四国组成，大会及理事会决议应得2/3同意。在侵略与制裁一节中该草案具体列举了六种侵略行为，并规定对侵略国实行外交、经济和军事制裁，实行军事制裁时，由军事委员会草拟方案，规定各国出兵数额，由理事会交大会议决。但与王世杰主张国际组织应尽早在战争结束前成立不同，宋子文在将该草案呈蒋介石时指出，此案“系就战后和平建立时假想而设，必须经过相当过渡期间始能成”，因此他又就敦巴顿橡树园会议可能讨论的问题提出具体意见。宋子文十分看重中国的大国地位，强调四大国应列为常任理事。针对美国为安抚小国而提出由其他国家轮流充任另四个理事席位的建议，他认为，“就我国立场言，参加理事会之国家除中、美、英、苏外，似以愈少为愈妙，如无较美国之建议尚少者，似可赞成美国提案”。而理事会之决议理应由2/3多数通过，并有强制施行之效力，但宋子文担心美国对此不能接受，因此建议如美国赞成，“则我当力促其成，否则似可听其自然。”
蒋介石收到王世杰和宋子文的方案后，将其批转给国防最高委员会秘书长王宠惠，嘱其将这两个方案与国际问题讨论会前年递交的方案一起“合并研议”。王宠惠将上述三个方案及国内舆论与美国对国际组织的基本立场比较后，认为中美两者间“相差甚远”。前者“大抵主张设置一坚强有力之和平机构(例如国际警察主张设置)”，而“美方草案中之和平机构，颇与旧日国联相仿佛”，也就是说中国对国际组织抱有很高的期望，赋予国际组织很大的权力和责任，较具理想主义色彩，而美国则较迁就现实。在此情况下，王宠惠认为，在敦巴顿橡树园会议上，“我方似以暂不正式提出整个对案为宜”，“倘我方正式提出整个对案，过重现实，则无甚意义；太重理想，则与美国立场相去悬殊，恐难成立。故转不若就美方所拟草案依照我国立场，提出补充或修改案”。基于这一认识，王宠惠于7月24日向蒋介石递交了题为《我方基本态度与对重要问题之立场》的方案。在这一方案中，王宠惠虽主张在敦巴顿橡树园会议上中国“暂不正式提出整个对案”，但仍表达了对国际组织的基本主张。这些主张包括国际组织“以愈坚强有力为愈宜”，并应“尽早成立”，中国应与美、英、苏取得平等地位同样参与；议案表决以2/3多数通过；对侵略应有明确定义，如何应用制裁也应有具体规定；应设置国际警察或国际空军。
王宠惠虽认为先前的三个方案与美国立场相去甚远，“太重理想”，但实际上他的这些主张与这三个方案基本上是一致的，因此他同时向蒋介石建议将这三个文件交出席敦巴顿会议的代表“以供参考”。与先前的方案相比，王宠惠方案的不同之处主要在具体的应对上，即更注重现实，主张根据本国立场就美方草案提出补充或修改，而在美、英、苏意见不同又与我方无利害关系时，则重视美方意见。
蒋介石对王宠惠所提方案，认为除其中承认种族平等一项不必提出外，“其余均属可行”并于7月29日分电宋子文和在美国的行政院副院长孔祥熙，将王宠惠方案及前述三个方案一并送寄中国出席敦巴顿会议的代表，而以王宠惠方案“为我代表赴会议讨论时应付之根据”。③7月下旬，蒋介石在得到王宠惠方案的同时还专门致电中国驻英大使顾维钧：就敦巴顿会议“我国应取之立场及注意事项”，“以研究所得电告为盼”。8月6日，顾维钧致电蒋，也就中国对国际组织应取的基本立场提出自己的看法。顾主张新的国际组织的中央机构必须具有权威，而会员国有对侵略实施经济和军事制裁的义务，并应预先规定实施大纲，以避免国联之弊端。他还主张，国际组织的投票原则应改国联的全体一致为多数原则，但应包括常任会员国方为有效，“以重我地位也”。
出于同样的考虑，关于中国参加敦巴顿会议的策略，顾建议采取现实、灵活的立场，“慎重发言，减少提案”，避免提出与美、英、苏三国任何一国正面冲突之主张，“而多事居间调和，折中三国方案，俾增加我参预此次会议之贡献为上策。”顾维钧是老资格的外交家，中国驻国联的首任代表，对国际组织十分关注，他的意见向为最高层所重视。
8月中旬，在收到美国和英国的草案后，王宠惠综合外交决策层各种意见修订了他原先的方案，作出两条重要增补。第一条为“凡美国草案所未提及之各项重要问题，如一时不易获得一致意见者，我方宜相机决定提出与否及主张至如何程度，必要时宁可留待他日继续商洽，此时不必有所坚持，总以促成会议有初步成果为主”。对与会方针取更灵活策略，并更重视美国意见。第二条有关投票表决多数通过原则，加上了“中、美、英、苏四国所投之票，必须在赞成之列方能成立”。这一增补采自顾维钧的电文，进一步强调了大国在国际组织中的特殊地位。王宠惠修订后的方案得到蒋介石的批准。8月18日，蒋介石将此方案电达孔祥熙，指示其“对照前电改正”。
王宠惠修正案发送孔祥熙的第二天，王世杰就该案第二条增补上书蒋介石，指出这使“一重大问题连带发生”，即四国中任何一国为当事国时，“理事会之决议是否亦需该国赞同始能成立？”如需该国赞同，则国际组织对四国中任何一国将永久不能成立任何制裁案。而美英两国对此均不赞成，苏联则倾向这一主张，“我政府对于此一问题，自无背弃英美主张，而附和苏联之理由。”因此，王世杰建议，应在该条款中增加“惟任何争议当事国应不参加投票”一句，并“电知我代表团，俾于提出意见时不致有所误忽”。这一建议为蒋介石所采纳。
孔祥熙和驻美大使魏道明在7月底收到国内发来的各种方案。虽然蒋介石在致孔祥熙电中专门指出，王宠惠方案“为我代表赴会时讨论应付之根据”，而该案主张“暂不正式提出整个对案”，但孔祥熙与魏道明商量后还是致电蒋介石，提出“拟将我方主张以备忘录形式先期送交大会”。8月22日，孔祥熙将拟就的《国际组织宪章中之要点》送交美英代表团。在向蒋介石报告时，孔祥熙强调了这一行动的必要性：“此时我方尚未参加会议，本不必先送阅，惟因时间关系，我方如不事先表示意见，则英、美、苏一经决定，我方将无周旋余地，不得不先以密件方式送出”。送交美英代表团的《要点》，在联合国的组织原则、中国作为常任理事国的地位、对侵略实施制裁、设立国际空军等重要内容方面，基本综合了王宠惠和外交部方案的要点，不同之处仅在于仍保留了已被蒋介石否定的“种族平等”的内容。
在准备参加敦巴顿橡树园会议的过程中，军委会参事室(及周鲠生)、外交部、王宠惠、顾维钧以及孔祥熙分别提出了各自的方案，这些方案集中了国民政府外交决策层对新的国际组织的种种考虑和看法。这些方案对国际组织的基本立场是一致的，即都主张一个强有力的国际组织，国际组织应能对侵略实行经济和军事制裁，为此需设立国际警察或国际空军，国际组织投票表决取多数通过原则。
实际上，外交决策层的这一基本立场在相当程度上代表了中国的民意，因为中国舆论界对新的国际组织普遍抱有相同的期望，这是从国联面对日本侵华束手无策的惨痛经历中获得的教训。但有关包括中国在内的四强在新的国际组织中的地位，如前所述，这些方案间存在着差异。外交部、王宠惠、顾维钧都主张维持战时形成的四强格局，中国应与美、英、苏三国同等参与国际组织，享有大国特权，而王世杰则认为四强不应享有过大之特权。前三个方案强调中国的大国地位及大国在国际事务中的特殊地位，王世杰则是从中国与其他三大国客观存在的差距这一实际出发，主张淡化大国的特殊地位。
对于上述各方案，蒋介石最重视和最信任的是王宠惠提出的方案。王宠惠方案的初稿和修正稿都得到蒋介石的充分肯定，被指定为中国与会“应付之根据”，从而成为国民政府外交决策层的主导意见。8月下旬，蒋介石又根据王宠惠方案和顾维钧的意见进一步指示中国代表团：“一、此次会议，系初步商谈之性质，吾人希望其成功，对于若干困难问题，我方不必坚持，因在将来联合国之大会中，仍可提出解决。二、对于苏联，虽不共同会议，但仍宜设法联络。”因此，中国参加敦巴顿橡树园会议的主要目标是确保中国的大国地位，并与美、英、苏一起在新的国际组织中享有大国的特殊地位，而向会议提出中国对国际组织的完整构想倒显得并不重要。
三、中国代表团在敦巴顿橡树园会议
出席敦巴顿橡树园会议的中国代表团由驻英大使顾维钧、外交部次长胡世泽、驻美大使魏道明和驻美军事代表团团长商震组成，顾维钧任首席代表，正在美国的行政院副院长孔祥熙奉蒋介石令“就近指导”。敦巴顿橡树园会议第一阶段于8月21日至9月28日在美、英、苏三国间进行。中国代表团虽由孔祥熙向美英送交了《国际组织宪章中之要点》，但对于无缘会议第一阶段感到非常失望。顾维钧认为，与将中国列为四强之一的莫斯科四国宣言相比，会议“在这方面几乎倒退了一步”。如何应对这一困难而又尴尬的境地，具体而言，对三国在会议第一阶段达成的草案取何态度，成为中国代表团面临的重要问题。在这一问题上，中国代表团出现了意见分歧。
驻美大使魏道明、代表团空军专门委员毛邦初等认为，三国草案与中国的实际要求相差甚远，中国应该提出自己对国际组织的所有建议，与美英两国进行从容不迫的讨论，不能让第二阶段会议草草了事。但顾维钧认为，“我方对于该建议书(即三国草案)，似不宜坚持修改，或拒绝同意”，因为一方面三国草案“需要补充之处固多，但其业已列入者，对于我国之权益，似尚无不利之点”，另一方面，，美英两国参加第二阶段会议，主要是为了“维护中国的声望”，而不是听取重要意见，因此，为了装点门面而延长会期的做法是不可取的。顾维钧主张，“中国代表团应该作出适当的妥协”。最终，代表团根据顾维钧的意见决定取现实的态度：“此次会议，原系初步商谈性质，一切现时不能解决之问题，仍可留待将来联合国全体会议中提出讨论，是以我方对于各项问题，可不必坚持，并可藉以表示我国爱好和平及与各友邦合作之精神。但对于和平安全机构之重要意见，我方仍应提出并详为说明，一则可使世人明了中国之正义立场，二则又作为将来在大会中或将再行提出之张本。”同时，“我国现时处于四强之一地位必须维持”。代表团决定，在第二阶段会议期间以补充意见的方式向美英表明中国的看法。
中、美、英三国参加的第二阶段会议于9月29日举行开幕仪式。10月3日上午，顾维钧代表中国提出补充意见七点并作说明：（1）维持和平与安全必须根据正义与国际公法之原则，以免新的国际组织沦为强权政治的工具；（2）保障各国政治独立与领土完整，以增加各国特别是小国的安全感；（3）对侵略应予定义，并尽量列举侵略的各种行为；（4）组织国际空军，以作为安全理事会权威的象征和采取行动的手段；（5）国际公法的方针与修订应由大会倡导，以有利于推进符合国际公法原则的安全；（6）国际法庭应能强制裁判；（7）应促进教育和文化合作。中国代表团的七点补充意见中直接涉及国际法和国际法庭的有三点，这与顾维钧强调国际法对国际组织的重要性有关。
对中国提出的七点补充意见，美国和英国代表团并不完全赞同，三国就分歧之处展开了讨论。对于第一点，英国最初认为国际法是不明确的，当出现争端时，国际法只会引起争论。经中国代表团据理力争，美国表示支持中国的立场，英国才同意将其列入联合国宪章。对于第二点，美英方面坚持第一阶段草案中“主权平等”字样已包含政治独立与领土完整的涵义，因此不必列入，最后中方不再坚持此点。对于第三点，美英方面均反对给侵略下定义，因为一方面难于对侵略下令人满意的定义，另一方面原草案已说明将制止侵略，中方表示对此问题可作进一步考虑。对于第四点，美英明确表示无法予以同意。对于第五点，美英接受中国的要求。对于第六点，美英原则上同意，但又称：“此问题复杂，可由修订法庭法规之专家委员会讨论决定”。对于第七点，美英同意“经济与社会理事会”应特别设法促进教育及其他国际文化合作。讨论结果，美英接受了中国补充意见中一、五、七点，对第六点表示原则接受，第三点留待以后讨论，而对第二、四点则予以拒绝。
在讨论中国补充意见的同时，美英方面提出希望尽快结束第二阶段会议，于10月9日同时在四国首都公布敦巴顿会议文件。美英代表强调，美、英、苏“三国草案经长时期之讨论磋商始得成立”，希望中国政府能予以同意。这样，在补充意见未被全部接受的情况下，中国代表团面临着是否同意并完全接受第一阶段会议结果的抉择。尽管代表团内存在着不同意见，但首席代表顾维钧坚持与会的基本方针，认为促成会议的成功和维持中国的四强地位是首要之事。10月2日，他致电重庆当局，指出美、英、苏三国草案对中国主张之主要问题如制裁侵略等均已采纳，虽有数点未被列入，原因在于“其出发点之不同，故特从略”，但“草案全部对我国家权益似无不利之处”。
据此，顾维钧对中国在会议中所处的实际地位作了分析，并对应取的相应对策提出自己的看法：“钧等察英美首席代表语意，此次会议英美邀我参加，乃系形式之举，与莫斯科会议三强发表宣言请我署名于后同一意义。形势如此，倘我对其草案坚持修改，不予同意，则三国政府同时将其发表，我独向偶，不特四强团结之精神不克保持，我国国际地位亦有影响。钧等思维再四，惟有在开会期间仍将我国立场及主张提出讨论予以阐明外，敢请从速授权，对此事相机办理，至本周最后必要时对草案表示我国政府之同意，一面仍请迅速准备届时公布手续，使四国同时发表之议可成事实。”这份电报显示顾维钧对中国在四大国中所处的实际地位有准确和清醒的认识，同时又力图确保这一名实难符的大国地位。顾维钧的建议得到国民政府的认可。10月6日，外交部长宋子文复电：“准予授权，相机办理。”
中、美、英第二阶段会议于10月7日结束，10月9日会议公报正式发表。与美、英、苏三国相比，中国在敦巴顿橡树园会议上所发挥的作用是有限的，因为联合国的基本框架在会议的第一阶段就已决定了。但由于采取务实的方针和灵活应对的策略，中国实现了与会的基本目标，即确保了中国的大国地位。在此基础上，中国代表团对联合国的筹建也做出了自己的一份贡献。中国补充意见中被采纳的三点日后作为中国建议案由中、美、英、苏四国向旧金山会议提出并写入了《联合国宪章》。
四、中国出席旧金山会议
敦巴顿橡树园会议后，美、英、苏三国首脑在1945年初的雅尔塔会议上就安全理事会常任理事国否决权行使范围等问题进行了讨论，并根据苏联的建议达成共识：有关需采取经济、政治或军事制裁解决的争端，安理会常任理事国即使是当事国也有权投票，而可以通过和平方式解决的争端，争端当事国不参加投票。三国首脑还商定，于1945年4月25日在美国旧金山召开联合国制宪会议，会议请柬由美国、英国、苏联、中国及法国临时政府发出。
2月13日，美国驻华使馆将雅尔塔会议有关联合国事宜的决定通知中国。国民政府外交部次长吴国桢在向蒋介石报告这一决定时着重分析了安理会投票程序问题，认为雅尔塔会议之“决定投票程序，并未规定参加争议之国家应不投票，是五常任理事之一，遇有争议涉及其本身时，仍有权否决施用任何制裁办法”，这表明“英、美对于苏联让步”。但吴国桢还是认为，“就我国目前环境而言，我对三国会议所提之安全理事会投票办法亦只好同意”，显示了面对三强所作决定的无奈心态。
3月中旬，在征询王宠惠和顾维钧的意见后，国民政府外交部拟定出席旧金山会议有关国际和平机构各项问题之方案共七点。（1）关于国际法院规程应行注意之要点，主张中国“，对外可暂勿作硬性主张，并与英美协商，在可能范围内，与苏联采取一致态度，避免不必要之摩擦”。（2）关于设立领土代管制度之原则，认为“代管领土之目的在于改善被代管领土之人民经济教育状况，促进其社会福利，并扶助其完成自治或独立”。（3）对于区域组织问题之意见，认为“区域组织流弊甚多，且易为大国所把持”，而“太平洋区域组织对中国远不若对英国有利”，因此应在草拟联合国宪章时，将其权力“尽量设法缩减”。（4）主张将中国所提已经英美接受之三项建议编入宪章。（5）关于中国所提而未经英美接受各项建议之态度，认为这些建议既然在敦巴顿会议上未被英美接受，而此次中国为召集国之一，“似不便再行提出”。（6）关于各国对敦巴顿议案之意见与中国应取之态度，针对不少国家减少理事会职权扩大大会权力的呼声，主张凡已经规定者，中国不便提出异议，但未经规定者，“我国可酌量赞成增加大会职权”；针对一些国家关于常任理事国为当事国时不应投票的主张，提出中国应表明已同意雅尔塔会议的相关决定，“未便再作主张，惟对于常任理事为争议国时仍得投票一点，不必为之辩护”。（7）解散国际联盟之步骤。
这个方案的重点在前三点，其中所提出的问题在敦巴顿会议前的几个方案中已有涉及，并曾列入向美英提出的《国际组织宪章中之要点》，只是由于美英方面的原因，像领土代管制度和区域组织这些问题在敦巴顿会议中并未展开，而此方案与前述方案相比其基本立场并无多大变化。该方案的第四、第五点是对中国在敦巴顿会议所提补充意见的处理方针，第六点是围绕各国对敦巴顿草案反应的具体应对，第七点是关于国联的善后，都是较为具体的策略方针。由此可见，外交部为旧金山会议准备的这个方案对于联合国的基本看法并无什么新意。同时，外交部的方案也延续了前几个方案对协调中国与其他大国关系的关注。
在美苏两国在大战中形成的合作已出现裂痕之时，提出“与英、美协商，在可能范围内，与苏联采取一致态度，避免不必要之摩擦”，虽力图在三大国间保持平衡，但基点是向美国靠拢。另一方面，由于联合国宪章的基本框架在敦巴顿会议已经确立，而中国的大国地位也因出席敦巴顿会议及作为旧金山会议的发起国而得到保证，外交部方案的重点转移到了国际法院、领土代管制度和区域组织这些与中国自身利益相对不那么直接的问题上，即更多地表达了中国对联合国组织本身的关注。与敦巴顿橡树园会议前国防最高委员会、军委会参事室等都准备了各自的方案不同，这次外交部方案是惟一的方案。但这并不意味着外交决策层中没有不同看法。军委会参事室主任王世杰对外交部方案中未包含国际空军的内容，以及未反对雅尔塔会议商定的安理会投票方式就表示不满。
中国出席旧金山会议的代表团在1945年3月下旬组成，成员有：宋子文、顾维钧、王宠惠、魏道明、李璜、张君劢、董必武、胡适、吴贻芳、胡霖。代表团团长为宋子文，由于会议期间宋子文专心于与美国洽商财政及其他事务，其不在旧金山期间会议事宜则由顾维钧全权处理。
旧金山会议的主旨是制定联合国宪章。美国为使旧金山会议顺利进行，提议美、英、苏、中四强在会议正式开幕前先行协商。4月3日，美国国务卿斯退丁纽斯与三国驻美大使开始讨论会议程序问题。美国提出，会议应设主席一人，由美国担任，另设副主席三人，由三国分任。但苏联主张设主席四人，由四大国轮流主持会议，以体现平等原则。英国则在美苏间调和，表示可接受四个主席轮流主持公开会议，但美国国务卿应是会议指导委员会和执行委员会的主席，主持重要的工作会议。面对美苏间的争执，顾维钧、王宠惠和魏道明讨论后认为，中国应该支持美国方案，同时“为避免有不赞成苏方提议之嫌”，可提出“美方代表缺席时由其他三国轮流主席”，并以此意见请示重庆。
4月9日，蒋介石指示：“关于联合国主席事，我方可赞成英大使提议，由美代表担任，但应事前向苏表示，依照国际惯例，国际会议主席多推地主国担任，故我赞成美方担任。”当日稍后，中国代表团又接到蒋介石第二个电报，嘱对苏联解释可便中说明，不必特意为之。根据蒋介石的指示，在美苏冲突中，中国代表团应站在美国一边，而不必太顾及苏联的反应。根据蒋介石的指令，代表团团长宋子文在会议期间向美国国务卿当面表示：“我国与美国态度完全一致，美方有何主张，中国必然赞同。”但实际主持代表团工作的顾维钧认为，一方面与美国合作并支持美国是代表团的基本原则之一，另一方面由于中国在四强中的地位比较微妙，不应不必要地冒犯和惹恼苏联。因此，中国代表团在旧金山会议期间，对美苏冲突虽偏向美国，但并不放弃在两国间居中调停的立场。有关会议主席的争执一直延续到会议正式开幕，才在全体会议中以表决方式通过英国方案。
旧金山会议于1945年4月25日正式开幕。与在敦巴顿橡树园会议上只提出有限的补充意见不同，中国代表团在会议期间对联合国及其宪章进一步表明看法，提出新的提案。根据四大国商定，所有提案在提交大会或各委员会前，必须先经四大国审查批准。5月初，中国代表团向四国审查修正案小组会提出对联合国宪章草案的三项新的修正案，即：国际间如有危害和平事件发生，安全理事会应有权采取临时办法；国际法院之判决，争执中一方不能遵从时，安全理事会在另一方申请下，可采取它认为必要的措施使裁决生效；当非会员国为国际争议之一造，或当非会员国将争议事件送交大会或安全理事会时，此等非会员国在国际组织中之地位及安全理事会对此等非会员国之权力，在宪章中应有说明。这三项修正案是汲取国际联盟在侵略发生后不能迅速作出反应或无法采取有效行动的教训，针对联合国宪章草案中相应的不足之处提出的。四国小组讨论中国修正案时，对第一项，英、苏赞成，美国最初称须稍加研究，但最终还是认为这一修正案基于九一八事变后国联束手无策的教训，填补了安全理事会执行程序中的一个空白。对第二项，美国表示反对，认为这涉及常任理事国的否决权、主权国家的司法权等复杂问题，由于美国的坚持，中国表示保留自己的立场。对第三项，苏联起初稍有疑问，但后来也予赞同。这样，中国三项修正案中两项被四国小组接受而提交大会并最终被写入宪章。
在5月3日四国小组讨论安全理事会非常任理事国的选举时，英国重提在敦巴顿会议上被否决的提议，即非常任理事国应根据对安全贡献之大小来确定，意在增加中等国家特别是英联邦国家入选的机会。中国代表团当即以口头修正案的形式，建议非常任理事国的选举应考虑地域平等分配的原则，实际上就是给欧美以外的小国、弱国更多更公平的机会。最后，中国提案与英国提案同时作为四个发起国的修正案向大会提出，而中国的提案最终获得大会通过被列入联合国宪章。
除了在四国小组会议上，中国代表团在会议讨论中继续提出自己的看法。如在负责国际法院章程的法学家小组委员会中，中国提出联合国大会有权要求国际法院提供咨询意见，而美国原先的草案只写上安全理事会有此权限。中国这一提议为会议所接受，从而加强了大会的权限。中国还对有关侵略定义的问题再次表达了看法。在王宠惠为敦巴顿会议准备的文件中就有对侵略要作定义的提议，并作为中国补充意见第三点提出，但为美英所拒绝。在旧金山会议上，墨西哥、埃及、菲律宾、新西兰等许多中小国家都提出须对侵略下定义，以便一旦发生侵略行为，安全理事会不必再经复杂繁琐的程序就可立即实施制裁。中国在四个发起国中是惟一支持这一立场的。但美、英、苏三国对此坚决反对，其主要理由是任何事先的定义都无法涵盖一切侵略行为，而未被涵盖的侵略行为则将导致对其实施制裁发生困难。由于美、英、苏三国及其他一些国家的坚持，最终联合国宪章未对侵略作出定义。
旧金山会议中各国争论最为激烈的问题当属托管制度。托管制度是美国最初提出的概念，即在国际组织监督下由受托国对殖民地进行管理，意在取代殖民地制度。但这一主张遭到最大殖民帝国英国的强烈反对。英国首相丘吉尔曾言，对美国关于托管制度报告的每一个字都不同意，只要当首相一天，就决不让出英帝国遗产的任何部分。而美国对托管制度的看法在大战后期发生变化，认为太平洋地区有关美国国家安全，必须在美国控制之下，因此主张将太平洋地区列为所谓的战略地区另类处理。雅尔塔会议期间，美、英、苏三国就托管制度达成谅解，托管领土仅适用于：国联的现有委任统治地；此次战争中割自敌国之领土；自愿要求置于托管制度下之领土。这一谅解意味着托管制度将不涉及英国的殖民地，是美国对英国的一大让步。中国对托管制度有自己的主张。在为敦巴顿会议准备的几个方案中，周鲠生起草的新国联约章草案和外交部方案都提到对托管地(或称国际治理地)的管理，而王宠惠方案则从中国与会主要目标出发，提出该问题“似不必由我方先行提出。”外交部方案的第二点也是关于托管制度的。该方案主旨为，托管制度的目的是“改善被代管领土之人民之经济教育状况，促进社会福利”，尤其要“扶助其完成自治或独立”；被代管领土若“政治发展已届成熟者”，应“将其独立之日期及早公布”，“其政治发展尚未成熟者，应逐渐予土人以参加当地议会之权，使其能早日获得自治及独立。”与三大国在雅尔塔会议达成的谅解相比，中国的主张最明显的特点是以殖民地独立为托管制度的最终目标，符合托管制度提出的本来意义。
旧金山会议期间，美国提出的结合托管制度建立战略地区的提案遭到一些与会国家特别是小国的反对。中国代表团认为，建立战略地区的设想与以往国联委任统治制度一样，有违于托管制度的基本目标。虽然中国代表团因与会方针未便直接反对美国的提案，但提议在联合国宪章有关托管制度的章节中，对托管地的未来前途须在自治之外加上独立的字样。5月17日，会议小组委员会讨论托管制度时，美、英及法国、澳大利亚等国代表均反对中国的提案。中国代表顾维钧四次起立发言，“态度异常坚决”，“会场空气异常紧张，形成中国与英美尖锐之对立”。由于小组委员会无法达成妥协，只能进行会外协商。美国代表为此专门拜访顾维钧，表示只要中国与美英等国意见一致，可以在托管理事会中给中国一个永久性席位。顾维钧答道，中国在此问题上并无特殊利益，也无意为自己谋求特殊好处，只希望将民族独立这一点包括在联合国的基本目标之中。由于中国的坚持，独立两字最终被列入联合国宪章第十二章国际托管制度阐述托管制度目的的条文中。中国还在五国（四国加上法国）协商时提出，一旦托管安排遭到侵犯，应提交联合国大会或安全理事会以采取行动。但由于其他四国的反对，而未被送交会议讨论。
旧金山会议历时两个月，6月25日，全体大会通过联合国宪章，为联合国的正式成立奠定了法律基础。次日，大会举行宪章签字仪式。中国代表团在四个发起国中按字母列于首位，因此会议后期代替宋子文出任首席代表的顾维钧在联合国宪章上第一个签署了自己的名字。四个月后，10月24日，联合国正式宣告成立。
从中国参与筹建联合国的整个过程看，国民政府对联合国始终抱有很高的热情，但对联合国的关注重点前后并不一致。太平洋战争初期，国民政府主要从建立战后国际安全体系与和平秩序出发，将联合国的成立看作是战争结束后的事情。莫斯科宣言发表后，联合国的创建提上议事日程，国民政府的主张从战后建立转变为战时建立，并将确保中国的大国地位作为参与筹建联合国的首要目标。为了这一目标，国民政府在敦巴顿橡树园会议上采取务实的方针，没有向会议提出完整的方案，在与美英意见不合时，暂时搁置了自己对联合国的一些基本构想。及至旧金山会议时，中国的大国地位已基本确立，中国代表团才将关于联合国的主张一一向大会提出。因此，在对联合国及战后国际秩序的考虑中，国民政府是将中国在其中所处的地位作为头等重要的事情，其次才是联合国与国际秩序本身。
在联合国筹建过程中，中国确定并巩固了作为大国的地位，但国民政府外交决策层认识到中国与美、英、苏之间实际上存在的差距。对此，王世杰不赞同大国有过分的特权，因为中国无法使用这些特权，他甚至认为中国宁可不要大国地位，而作为二等强国的代言人，地位倒是很硬的。但外交决策层占主导地位的主张，还是十分看重这一名实并不完全相符的大国地位，并为实现这一目标制定了相应的对策，从而保证了中国的大国地位。可以说，中国在第二次世界大战后期确立的大国地位，固然首先是中国军民艰苦抗战的结果，但也与国民政府的这一外交努力分不开。
由于客观存在的差距，国民政府对大国角色的认识，以及采取的相应政策与其他三个大国并不相同。孙科在敦巴顿橡树园会议后对媒体表示，中国取得大国地位，“应视为一种义务而不应当作权力”，是“中国对世界责任的加重”，可看作是中国所理解的自己承担的大国角色。与美、英、苏等国利用大国地位追求各自的利益不同，中国因其本身情况，在战后国际秩序中除了确保大国地位外并无其他实际利益，因此在旧金山会议上，是四个大国中最关注联合国组织和国际和平基本原则的国家。如在非常任理事国的地域分布、托管地的最终独立等问题上，中国完全从道义原则出发，与其他大国考虑一己私利形成鲜明对比。蒋介石在敦巴顿会议前曾表示中国将以东方人民代表的身份参加会议。实际上正是由于在大国中所处的弱国地位，才使中国扮演了与其他大国不同的角色，在一定程度上确实成为“东方”的代表，并由此为联合国宪章的制定做出了自己的贡献。
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