“檢察建議”是指檢察機關為促進法律統一正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合司法辦案具體情況，向有關單位提出的完善制度、加強內部制約、對違法現象予以糾正處理等方面的建議，其是檢察機關以其法律監督職權參與完善社會治理，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。在司法體制改革背景下，如何調整檢察建議的內容以及行使方式，使檢察機關的職能轉型成為發展的轉機，在新時代中更好地履行法律所賦予的職責，是需要研究的重要問題。
檢察建議工作面臨的新情況
如今，本輪司法體制改革對檢察機關的職權內容有較多調整。其中，既有國家監察體制改革帶來的使檢察機關不再保留對職務犯罪的（一般）偵查權，也有公益訴訟使檢察機關增加了新的職權。檢察機關職權的這種增減變化，以及司法體制改革的其他相關內容，對檢察建議工作來說，有以下三個方面的新情況需要特別關注。
一是檢察建議的內容和重心發生變化。在以往的檢察建議工作中，檢察機關在辦理民事訴訟和行政訴訟案件時，也會根據案件的具體情況，向有關部門提出檢察建議。然而，其相對於檢察機關辦理刑事案件所制發的檢察建議，無論是從數量上，還是從重要程度上，都存在明顯的差距。重刑輕民（包括“輕行”）的問題仍較為突出。而在本輪司法體制改革中，檢察機關承擔了提起（民事和行政）公益訴訟的職責，這促使檢察建議更多地源自民事和行政訴訟領域。改變以往檢察建議工作中刑事強而民事、行政弱的局面，除了預防違法犯罪這樣的傳統功能，檢察建議應更加凸顯督促行政機關依法履行相應行政職權等功能。為此，檢察機關需要順應民事和行政這兩個方面檢察建議的增長趨勢，在不削弱刑事檢察建議工作的同時，加強民事和行政方面的檢察建議工作，使檢察建議工作這一新的增長點成為法律監督職能服務社會發展的重要方面。
二是檢察建議發揮作用的方式產生了變化。檢察建議是向有關部門提出的，其能否發揮作用以及產生何種效果，並不僅由制發檢察建議的檢察機關決定。以往實踐中，檢察機關以檢察建議等方式所開展的法律監督，往往被稱之為“軟監督”“柔性監督”。對此，檢察機關為使檢察建議能夠發揮積極作用、產生預期效果，應當探討具有實質推動作用的方式，以使檢察建議能夠得到落實。當然，刑事訴訟中檢察機關提出的量刑建議等，由於認罪認罰從寬制度的健全將產生更大實效。為了促進民事和行政方面的檢察建議能夠發揮積極作用，一些地方的檢察機關進行了探索。例如，上海市檢察機關、山東省一些地方檢察機關採用了公開宣告送達，檢察官與被建議單位以及人大代表、政協委員、人民監督員等第三方人員全程參與送達等不同方式，使檢察建議得到較高程度的採納。
三是檢察建議的品質要求更加突出。在司法體制改革背景下，檢察建議工作重心發生變化，這對檢察建議的品質有了更高的要求。為提升檢察建議的品質，最高人民檢察院在一些省市進行了檢察建議規範化的試點，取得了預期的效果。例如，將檢察建議書的審核統一由檢察機關法律政策研究室負責，改變了以往由各業務部門具體負責，而未實行集中管理和留底存檔的做法，避免了檢察機關對檢察建議的制發和回覆情況難以全面掌握、管理較為混亂、查找不方便等問題。
檢察建議工作的新思路
確立檢察建議工作新的理念。新的理念主要有三個方面：一是檢察機關的法律監督並非高人一等；二是檢察機關的法律監督應追求雙贏多贏共贏；三是應將檢察機關的法律監督與辦案相結合。應當明確，檢察機關作為法律監督機關，不是要在地位上超越誰，並不是要追求比其他部門更大的權力，甚至不是要求說話就要算數、就要管用，而是為了與被監督的部門一起，積極促進國家的法治事業。需要看到，新形勢下檢察建議的提出是為了促進整個國家的法治發展，是為了促進各部門依照法律規定履職；更重要的是，檢察機關發現問題而提出檢察建議，旨在解決問題。
超越法律監督“軟”和“硬”的觀念，確立監督實效的新思維。以往，檢察建議通常被認為是發揮配合、輔助和補充作用。確實，在刑事訴訟中，檢察機關在履行捕、訴等職能外，通常以檢察建議這種“軟手段”的監督方式延伸法律監督職能。對檢察建議的這種認識在傳統的刑事領域具有合理性，但在民事和行政領域，對檢察建議的這種認識卻是片面的。檢察機關如果通過司法辦案發現社會治理中存在的不足和缺陷，提出相應的建設性的意見，從而推進社會治理的創新，這樣的檢察建議，就其預防違法犯罪、延伸辦案效果、服務社會來說，並不是居於輔助功能的“軟”監督。至少，不能再以“軟”或“硬”來概括其特點。當前有觀點提出，檢察建議要以“柔性監督”的方式實現“剛性監督”的效果。這種認識比原來認為只有依託“剛性”才能實現監督的職責，當然是一種進步。但在此基礎上還應進一步思考，超越檢察機關法律監督的“剛柔”思維，轉為強調效果思維。由此，可以消除檢察建議工作中的硬性思維、直線思維，避免以一己之力強行推動檢察建議的落實，而是積極尋求有效途徑和方法推動檢察建議的落實，最終將有助於促進在法律監督中實現雙贏多贏共贏。
根據不同類型的檢察建議確定相應的工作思路。可以對檢察建議進行不同的分類。例如，按照檢察建議所涉專業領域不同，可以將其分為刑事、民事和行政這三種類型的檢察建議。又如，根據檢察建議是為了糾正違法還是為了預防違法犯罪，也可以作相應的分類。再如，按照檢察建議是在辦理案件之後所制發還是在啟動訴訟程序之前所制發，也可以進行分類。分類是為了方便歸納其不同的特點，為深入研究、推進工作奠定基礎。例如，刑事檢察建議因為經歷多年，在建議的內容和行文格式以及促進落實等方面，已經積累了較多經驗，雖也不乏需要改進之處，但這方面檢察建議工作的重點主要是完善。而民事和行政領域的檢察建議，一方面經驗相對匱乏，另一方面在快速發展的社會中新情況又層出不窮，因此，這方面的工作重點是積極探索。
新的時代背景要求檢察建議工作應探索新的方法。現階段，檢察建議工作是一項需要更多投入才能完成使命的工作。為此，需要研究推進檢察建議工作的新方法。從一些地方的探索情況來看，除了制發高質量的檢察建議之外，特別引人矚目的是推行檢察建議公開宣告、公開送達，以及爭取當地黨委、政府、人大、政協等部門對檢察建議工作的支持。這種方式貫通了檢察監督與其他監督，便於聚焦典型突出問題，更加有利於推動違法情形的整改糾正，督促有關部門積極依法履行職責。同時，以公告、宣告形式公開檢察建議內容，也是對檢察建議的主動宣示、集中宣傳，有利於贏得社會輿論更多瞭解和支持，促進與公眾的良性互動，提升檢察公信力。
檢察建議主要基於檢察機關的履職而展開。質言之，並不是行政機關產生的所有問題都應納入檢察建議關注的範圍，檢察機關只是在履行法定職責的過程中，即通常所說的“司法辦案”過程中，發現行政機關在執法等方面存在問題，才需要通過制發檢察建議的方式解決問題。當然，肯定了檢察建議以“辦案”為前提，並不意味著制發檢察建議本身就不是辦案。雖然檢察建議並非完全一樣，也有繁簡、難易等區別，但這不應影響其本身就是辦案的一部分，因此，如何激勵各地檢察機關將檢察建議工作作為辦案事項，積極推動檢察官開展這項工作，是個需要進一步研究的問題。（檢察日報 浙江大學光華法學院教授王敏遠）
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