法制日报记者 赵丽 实习生 李文静
“姐,要装修吗?”“您好,有理财需求吗?”……如今,这样的推销电话、骚扰电话、诈骗电话屡见不鲜,让人不堪其扰。骚扰电话已成为社会肌肤上的一块“牛皮癣”。
你遭遇过骚扰电话吗?面对这个问题,绝大多数人都要吐槽。只是人们对骚扰电话“习以为常”了,只要没有经济损失,大多数人也不会追究骚扰电话的来源,最多拉黑了事。
去年年底,有媒体对2005名受访者进行一项调查,44.7%的受访者经常接到骚扰电话,42.1%的受访者每天至少会接到1个骚扰电话。
根据中国互联网协会12321网络不良与垃圾信息举报受理中心数据，2018年第二季度，骚扰电话举报量近14万件次。腾讯手机管家骚扰电话标记量为8289万件次。
通过综合各类举报投诉标记数据对骚扰电话的类别进行分析，中国信息通信研究院产业与规划所的工作人员杨天一注意到，多数骚扰电话为商业营销类，广告主商家主要分布在金融、保险、房产中介、教育培训、食药等行业，“涉嫌违法犯罪类、恶意骚扰类电话在总体规模上明显少于商业营销类电话，典型的有诈骗、‘呼死你’‘响一声’等”。
接到骚扰电话后,大家一般会怎么办?
对于各种各样的骚扰电话,北京白领樊晓珊的做法是,一律不理。“不管是什么样的骚扰电话,你直接说不需要,然后挂掉电话,这就是最好的方式。曾经我也会和他们多说几句,但这样会让他们误以为你需要这种服务,就会不厌其烦地和你说很多,挂了电话之后还不定期地打回来,能把自己搞得头大”。
北京律师陈璐对于骚扰电话的态度比较随意,“除了没办法接电话,其他时候打进来的电话我都会接,虽然这样难免会接到骚扰电话,但是一两句就可以打发了,也不会耽误太多时间”。
“在接到骚扰电话时,人们的本能反应是‘挂掉’,但正是这种‘不再追究’,纵容了骚扰电话的猖獗。许多电话诈骗案件的‘起点’也不过是一个看似普通的骚扰电话,如果个人加强防范意识,此类案件及其悲剧也会减少很多。”陈璐说。
记者注意到，密集的电话骚扰让一些群众不堪其扰，但除一些涉及电信诈骗的案例外，鲜有消费者真正去维权，大多不了了之。“一般骚扰行为对消费者产生了影响，但又不够重大。加上我们受理投诉需要消费者进行举证，出于时间和经济成本的考虑，很多消费者并未去投诉。”作为律师的陈璐向记者介绍说。
对于大多数被骚扰的消费者来说，报案和起诉都是一件麻烦事。
“比起跑去公安局和花律师费去请律师，我还不如就被骚扰呢。”长期被一家私募股权基金公司骚扰的白领小田直白地说，“很少人会因为一个电话或短信骚扰跑去公安局的，就是去了，公安部门是否也会觉得这种案件太小，不属于管辖范围呢？”
骚扰电话种类多虚假主叫要警惕！
在北京市从事相关电信行业的陈冠兰向记者介绍说，目前的骚扰电话有很多类型，比如根据社会危害性质不同可将骚扰电话分为以下三类：
人身骚扰型，即电话发起者(主叫)对接收者(被叫)进行人身攻击或恐吓，或多次反复拨叫被叫，例如恶意呼叫软件“呼死你”；
商业营销型，即用电话间接推销自己的产品或服务，因个人信息被非法买卖和转让问题猖撅，营销型骚扰电话投放也愈加“精准”；
电信诈骗型，即犯罪分子通过语音电话、网络电话方式，编造虚假信息，对受害人实施远程、非接触式诈骗，诱使受害人给犯罪分子打款或转账的骚扰电话，刑法、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》从拨打次数和骗取金额上对电信诈骗做了严格规定。
“根据拨打方式还可以将骚扰电话分为两种，第一种为响一声挂，这类主叫以手机为主，不以被叫接听为目的，多用来号码探测，测试被叫号码是否存在或者诱导回拨，结合呼叫中心进行嵌套诈骗。 ”陈冠兰说，还有一种是语音骚扰，主叫以国内或国际固定电话为主，目的为从事诈骗活动、进行广告营销或者反动宣传，“根据主叫来源还可将骚扰电话分为虚假主叫和真实主叫。虚假主叫指的就是主叫通过改号软件、透传技术等方式冒用他人真实号码，如伪装成公检法、银行或特服号码，或伪装成用户的家属号码等实施诈骗;真实主叫，一般为群拨的人工营销电话”。
现阶段，很多消费者利用手机终端拦截骚扰电话，其实就是通过软件在手机上设置黑名单，直接屏蔽非预期呼叫。手机用户既可以使用终端系统自带的拦截功能，也可以安装拦截软件。
“彻底断绝”骚扰电话 我们还有多少路要走？
对话人
亚太网络法律研究中心主任、北京师范大学法学院教授
刘德良
中国政法大学传播法中心研究员、副教授
朱 巍
中国电子商务研究中心研究员
杜 晓
《法制日报》记者
赵 丽
《法制日报》实习生
李文静
缘何接连出台相关方案？
问
近日，工信部宣布印发《关于推进综合整治骚扰电话专项行动的工作方案》（以下简称《方案》）的通知，明确将全面加强通信资源管理，完善骚扰电话的发现、举报、处置流程，切断骚扰电话传播渠道；加强技术手段建设，提升骚扰电话防范能力；综合调动各方力量，规范电话营销行为，建立骚扰电话长效管控机制，实现商业营销类电话规范拨打、恶意骚扰和违法犯罪类电话明显减少的目标，营造良好的通信环境。
朱巍
《方案》有三个新特点：一是通过制定溯源机制、问责机制、全民举报等规定，更系统全面地清理骚扰电话和垃圾短信；二是在“互联网上搜索、发布、下载和交易的渠道彻底断绝”等表述中，更加明确了广告运营商的责任；三是引入了“信用机制”，如果能够真正落实的话会产生很好的效果。
此次《方案》的出台，体现了相关部门的责任感。只有制定具体的方案，才能量化可执行标准，才能具体衡量执行的成效，最终彻底清除骚扰电话和垃圾短信。
赵占领：新特点主要有三项：第一是从多角度进行规范。把治理骚扰电话的各方主体应尽的职责都进行了规定，如电信运营企业，互联网企业、移动转售企业等。二是措施更全面。不仅有管理措施还有技术防范措施，包括强化主叫号码的溯源能力、提升骚扰电话监测和拦截能力等等。三是要求智能终端企业如手机制造企业引入骚扰电话防范功能，鼓励大众主动拦截。
问
今年8月，工信部、公安部、最高检等13部门近日印发《综合整治骚扰电话专项行动方案》,在全国开展综合整治骚扰电话专项行动。三个月后，工信部宣布印发《关于推进综合整治骚扰电话专项行动的工作方案》，两者有何联系？
赵占领
《综合整治骚扰电话专项行动方案》是由十三部委根据各自的职责权限，相互配合，联合打击骚扰电话等行为。工信部之所以单独出台方案是因为在整治骚扰电话垃圾短信过程中，工信部和各地的通信管理局作为电信运营商和互联网企业的主管部门，具有特殊的职责，工信部依据自己的职责，对打击骚扰电话出台了一些如限制“呼死你”软件的分发和传播渠道等操作性更强的规定。
如何确定“彻底断绝”？
问
我们注意到，和以往不同，这次的工作方案写得非常具体，一方面有六项非常具体的工作任务。同时这里面的提到，要在互联网上搜索、发布、下载和交易的渠道彻底断绝，“彻底断绝”四个字引人关注，也让民众对未来的成果很是期待。
赵占领
《方案》的出台，意味着治理骚扰电话的进程已经进入了一个新阶段，即便角度非常全，方案写的非常具体，但形势也并非十分乐观。“改号软件”、“短信轰炸机”等屡禁不止助推了骚扰电话的泛滥。打击这类软件主要是从传播的渠道打击，通过遏制发布源头，断绝下载渠道等手段减少骚扰电话、垃圾短信的出现。
朱巍
骚扰电话、垃圾短信屡禁不止是因为存在商业利益。“彻底断绝”意味着断绝了违法企业的生存土壤，从隔绝层面上来看是很好的“断血”行为。
刘德良
因为有关部门已经意识到解决骚扰电话和垃圾短信的关键是要落实电信运营商的责任。但是，只管控互联网的搜索、发布、下载和交易的渠道并不能彻底断绝骚扰电话和垃圾短信，遏制骚扰电话、遏制个人信息滥用的关键是要提高骚扰者的违法成本，相关部门应当从骚扰电话和垃圾短信的生产制造环节加大打击力度，加大惩罚措施。
问
那么，“彻底”的标准如何界定？
朱巍
主要的评价标准有两个，第一是社会公众在互联网搜索相关关键词时没有出现相对应的广告，二是有需要的企业在淘宝、百度等平台上再也无法找到“呼死你”等软件的联系方式。“彻底断绝”的难度很高，像正规的广告联盟如百度、阿里巴巴等断绝相对容易，而自媒体中个人的发布行为与平台关系不大，相对应的增加了治理难度，且多数违规行为的发现只能通过用户举报。
赵占领
未来还是会有难题。从电商平台和应用商店的角度来看，在软件上传时加大审核力度、平台本身通过设置关键词屏蔽过滤、一旦发现违规行为进行处罚等措施会减少电商平台和应用商店中违规软件的出现。而在社交平台和信息发布平台中，由于多是匿名发布、群组发布有规避措施的改号软件，治理难度变大。
用户懒得举报如何破解？
问
此外，我们注意到，此次《方案》要求建立健全骚扰电话管控机制，畅通投诉举报渠道，完善举报处置机制，加强责任追究。其中提到要追根溯源，有案必查，查实必罚。要对主要的负责人和具体的负责人严肃处理，而且要把信用引入进去。
朱巍
把信用引入进《方案》中去，对治理骚扰电话现象能起到一个根本作用。如果引入“黑名单”和信用记录等形式，对虚拟账号、使用虚拟账号背后的人以及“呼死你”企业都会起到震慑的作用。信用制度是一个长远的制度，无论骚扰电话的手段和形式如何变，记录保存，就会杜绝再次违法违规的可能。
赵占领
建立追根溯源机制，主要通过对有呼叫中心业务的相关企业加大力度处罚，被处罚企业要被通管局列入不良名单等手段来实施。
问
的确，我们在调查中注意到，用户举报之后，如何建立一个追根溯源，拔出萝卜带出泥的溯源机制，是一个很关键的问题。而是否能够真正可以往上溯源直到最后的幕后黑手，目前也是消费者质疑的，同时导致消费者不愿举报相关骚扰电话的原因。
赵占领
消费者不愿举报主要有两个原因：第一是由于投诉机制不便捷不高效，维权的时间成本太高。以后可以通过技术手段来设置“一键举报”的功能，增大用户的积极性。第二是举报投诉效果不佳。电信运营商应当出台更多的举报投诉措施，及时向用户反馈。
刘德良
每一个骚扰电话或垃圾短信的发送，电信运营商都有流量增值，都有利益存在，尤其是即时通讯工具对运营商利益冲击极大，他们对骚扰电话监管没有积极性是可以理解的。从群众角度而言，即便想去起诉或是举报，但是，现行法律制度不利于受害人维权：一是不容易找到侵权人，二是即使找到了，也还是“赢了官司赔了钱”。
朱巍
追根溯源机制是最基本的机制，“呼死你”等软件从销售到宣传发布到购买使用，具有明显的脉络。目前是很难做到追根溯源找到幕后黑手，用户举报之后大都很难得到反馈是多数用户不愿举报的根本原因。《方案》出台之后，应当有公开的方式和渠道，定期公示接到的举报信息，以增强主管部门的公信力。
运动式执法何时消散？
问
目前,我国立法对电信诈骗的法律责任较为清晰,但对于骚扰电话实施者应当承担的法律责任似乎还不明确。此次《方案》，是否意味着将更明确地约束电话营销,强化商家责任,对骚扰电话提高处罚标准,加重违法成本?
朱巍
我国立法对电信诈骗的法律责任较为清晰而且具有很多案例，而骚扰电话现阶段仍旧被认为是侵害了用户的民事权利，如隐私权、安宁权等。将网络骚扰减少，应当把安宁权上升到政府应尽的义务和平台主题责任的一部分，从这个角度来看，政府和平台需要做的还很多。
问
我们也注意到，在以往的采访中，专家也提到，一定需要一个稳定、长效、位阶比较高的规范性文件作为长期治理的法治基础,运动性治理在大环境下有良好的效果,但是在运动式治理取得一定效果以后,相关的法律法规要及时跟进,填补相关空白。
朱巍
在未来，我国立法有必要进一步加强。关于骚扰电话的治理，在各个国家都是难题，立法越完善的国家，民众被骚扰的情况越少，民众的安宁权越是得到保障。目前网络安全法已经出台，下一阶段，个人信息保护法、民法典中人格权法独立成编等权利和法律逐渐出台以后，骚扰电话不仅是违规行为也是违法行为，处罚的力度也会越来越大。
赵占领
《方案》只是一个具有可操作性的方案，并没有法律的性质。由于没有具体的处罚措施，违法成本低等原因使其惩治效果并不乐观。
在未来，行政处罚力度要提高，信用奖惩机制也应建立完善。具体的奖惩措施要对企业的经营信贷上形成影响，这样才能对企业有约束作用；如何对有违法行为的个人进行约束、如何对拨打骚扰电话的个人进行治理也很关键，可采取被举报核实后将被举报人纳入不良信用名单、注销被举报号码、限制被举报人注册使用新号码等手段来具体实施。
刘德良
骚扰电话垃圾短信的治理要有民事、行政、刑法方面具体的体系化的规制。目前工信部出台的《方案》中并没有真正规范电信运营商的义务和责任。
垃圾短信骚扰电话侵犯我们信息自主权和信道专用权，在未来，要依赖受害人从民事上维权，从侵权责任法上对垃圾短信骚扰电话进行有效规制，让骚扰电话拨打者和电信运营商承担连带责任，让电信运营商有积极性去规制拨打骚扰电话的人才是根本。
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