下級機關不履行上級機關的複議決定，老百姓該如何維權？
——不履行復議決定的行為不可訴，如何突破（二）
最近Flag(福來閣)律師團隊在處理一宗涉及國土局行政複議的案件時，遇到了非常頭疼的問題。為了解案件的來龍去脈，讓我們先學習下行政複議知識吧。
眾所周知，老百姓如果對行政機關的行為不滿，一般有兩條救濟途徑，即：<strong>行政複議和<strong>行政訴訟。
<strong>行政複議就是老百姓可以向行政機關的上級機關提出申請，要求上級糾正下級的錯誤。
<strong>行政訴訟就是老百姓可以到法院提起訴訟，要求法院審查行政機關的違法行政行為。
複議制度設計的初衷是，利用行政機關上下級之間領導與被領導，監督與被監督的關係，由上級糾正下級的錯誤。複議具有比訴訟更天然的優越性。期限短，見效快，一般只有60日一次搞定。申請方式簡便，可口頭可書面，不收費零成本。同時，可以選擇向行政機關的上級主管部門申請，也可以向其所屬的人民政府申請。相比法院一審6個月，二審3個月的審限，真是短平快啊！此外，法律規定複議和訴訟可以任選，也可以都選。先複議，對複議不服的，再訴訟也行。
好，下面就來看看本案吧。
某日，村民張某向市國土局投訴本村土地被長期閒置的情況，請求市國土局予以查處。誰知投訴如石沉大海。張某於是選擇向市政府提起行政複議，要求市政府責令市國土局履行查處職責。市政府遂作出複議決定書，責令市國土局對閒置土地調查認定，並將處置結果告知申請人張某。然而市國土局依然無動於衷。張某隻好向法院提起訴訟，要求法院判決，確認市國土局不履行復議決定的行為違法，責令市國土局在一定期限內履行義務。
結果讓人大跌眼鏡！一審、二審、再審法院居然都駁回了張某的起訴！
理由是：
根據<strong>《行政複議法》<strong>第三十二條規定，被申請人（市國土局）應當履行行政複議決定。不履行或者無正當理由拖延履行行政複議決定的，行政複議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行。即，市國土局不履行復議決定時，應當由市政府責令其限期履行。不履行的，只能由他們內部自己處理。法院就不好“替別人家管孩子”了！
現行司法觀點認為，由於張某的請求在複議程序中已經得到支持，如果法院再受理行政訴訟，客觀上會造成權益的重複救濟。不僅會造成行政訴訟程序的“空轉”，浪費司法資源，也會使行政複議救濟淪為形式，喪失其應有的功能和價值，進而損害行政權的公信力。因此，張某提起的本案訴訟顯然違背了《行政訴訟法》的上述規定，不符合行政訴訟的目的，依法不屬於人民法院的受案範圍。
另外，行政複議法第三十七條給了出路，下級不履行上級複議決定的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。所以，也輪不到法院來摻和。
這該如何是好？張某隻好去找福來閣律師。
福來閣律師心裡很明白，張某碰到的正是目前司法實踐的一個黑洞，即：行政機關不履行復議決定的行為，不可訴。
對此，福來閣律師有著自己不同的觀點。他認為，不履行復議決定屬於行政不作為，行政不作為當然屬於法院受案範圍。行政救濟也並不排斥司法救濟，司法救濟才是最終的救濟手段呀。
但是，然並卵。張某面臨的就是上級管不了下級，法院也不管的困境。富有鑽研精神的福來閣律師苦苦思考，將榨盡腦汁論證的<strong>6條出路，一一演繹，交給張某選擇。
<strong>出路一
<strong>本案張某起訴下級機關（市國土局），要求法院來確認其不履行復議決定的行為違法，並責令市國土侷限期履行復議決定。
根據本案法院的判決，此路不通。
<strong>出路二
<strong>第一次訴下級機關被法院駁回，那這次起訴上級機關(市政府)，要求法院責令市政府監督其下級機關履行復議決定吧。
<strong>這條路徑存在兩種可能性：
<strong>一是法院同樣運用“出路一”的理由，駁回張某起訴。
<strong>二是如張某所願，法院責令市政府履行監督職責？
本案中，市政府在得知市國土局居然不履行復議決定時，發出了要求市國土局書面報告本案處理情況的通知，再次督促其調查處理，並將此通知同時送達給張某。因此，法院可能判決，市政府已經主動履行了監督職責。張某所反映的市政府沒有履行監督法定職責的訴訟請求，缺乏事實依據，不予支持。
看，市政府成功逃脫！
<strong>出路三
<strong>申請法院去強制執行複議決定？
（1）申請法院去強制執行。
根據《行政強制法》第五章的規定，申請強制執行《複議決定書》只能由行政機關提出，而不能由公民提出。因此，張某無法申請法院強制執行複議決定。
（2）申請複議機關去強制執行。
根據《行政複議法》、《行政強制法》的相關規定，複議機關本身並無強制權。
因此，出路三的強制執行路徑也走不通。
<strong>出路四
<strong>向人事、監察部門投訴？
依據《行政複議法》第三十七條、《國土資源行政複議決定履行與監督規定》第十三條、《國土資源行政複議規定（2009修訂）》第三十五條“國土資源行政主管部門應當將行政複議工作、行政複議決定的執行情況納入依法行政的考核範圍。不履行行政複議決定，或者在收到行政複議意見書之日起60日內未將糾正相關行政違法行為的情況報送行政複議機關的，行政複議機關應當通報批評，被通報批評的國土資源行政主管部門直接負責的主管人員和其他直接責任人員不能參加當年度和下一年度的各項評優活動”的行政處分規定，只能由行政機關開啟黨紀政紀處分，而張某對此並無主動啟動行政處分的權利。
<strong>出路五
<strong>信訪？
《信訪條例》第十四條的規定，張某已經通過訴訟等法定途徑，仍然無法維護自己合法權益的，屬於可以提起信訪的範圍。
但是，信訪能解決多大的問題，還是個問號。
<strong>出路六
<strong>向檢察院舉報，由檢察院提起行政公益訴訟？
土地閒置的危害極大，其原因有開發商囤積土地、拆遷問題、政府土地規劃調整等所導致。土地一旦閒置，將會造成市場上房屋供應量減少，房價上漲，從而間接損害國家和社會公共利益。因此，如果張某認為本村土地的閒置造成了社會公共利益的重大損害，就可以根據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，向檢察機關舉報。繼而由檢察院作為原告，對行政機關提起行政公益訴訟，監督其依法行政、嚴格執法。
具體參見作者另一篇文章：
《國土局被檢察院告了，後果很嚴重！——從行政公益訴訟看行政機關的敗訴責任》
經過上述演繹後，張某終於明白了為什麼本案無解！這複雜的程序，以及各種救濟方式的優劣比較，最終讓他下定決心，把這專業的事情交給專業的人去幹吧！
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