“證據突襲”源出於民事訴訟，一般發生在一審審判程序進入庭審後、法庭辯論終結前，是指一方當事人變更訴訟請求或提出新的答辯主張並突擊提交證據材料，導致案件不得不休庭、延期，甚至影響裁判結果。這一技巧進入行政訴訟領域，不僅有了時間軸上的延伸，還在形式和效果上發生了變化。行政機關根據起訴狀提交了相關證據材料，但行政相對人在一審庭審質證中甚或上訴時，提出了被訴行政行為更為具體的違法事項，並主張行政機關超過舉證期限未予舉證，應當視為沒有證據。
“證據突襲”策略在行政訴訟中的“殺傷力”更為明顯，這與行政訴訟制度的特殊性有關。其一，行政訴訟實質上以“行政行為”為審查對象，司法機關往往對起訴狀中的“主張與理由”採取“寬鬆”式審查。由於我國行政訴訟制度起步較晚，“官民”力量不對等、專業律師匱乏，長期以來，司法機關對起訴狀的審查僅限定於“能夠明確被訴行政行為”即可，對於事實、主張、理由往往允許行政相對人模糊處理並以行政機關舉證為主。在訴訟過程中，不改變被訴行政行為而僅改變主張和理由，一般不視為改變訴訟請求，這為行政相對人在庭審後、上訴時通過明確主張和理由進行“證據突襲”留有了空間。其二，行政訴訟強調“全面審查”原則，但行政行為的複雜性和程序多元性可能導致“審查邊界”難以界定。在“正當程序”理念的指引下，程序規定日益繁瑣，在任一案件中對所有程序要素無差別地進行全面審查，具有一定難度。三是行政訴訟採取“舉證責任倒置”規則，決定了行政機關提供證據的被動性。根據一般訴訟原理，主張者必須對其主張舉證，這在一定程度上能夠避免“證據突襲”的發生。但行政訴訟中基於“官民”地位不對等而採取了舉證責任“倒置”模式，行政機關的舉證必須建立在對行政相對人主張是否理解充分、全面。一旦行政相對人刻意模糊處理甚至隱藏其主張，行政機關將在舉證上處於“被動”局面。四是行政機關逾期舉證責任的嚴苛，導致“證據突襲”對實體裁判極易產生影響。現行行政訴訟法在規定舉證責任倒置的同時，對行政機關還設定了較高的證據義務和責任。
“證據突襲”對行政訴訟制度乃至於行政管理秩序的損害是顯而易見的，不僅不利於案件事實的查清、行政爭議的實質化解，還會顯著增加行政應訴成本和司法資源支出。雖然行政訴訟制度設計之初所秉持的保護弱勢相對人的理念，在現代社會仍應一以貫之，但應當認識到，隨著國家財物制度的日趨嚴格，行政機關難以支付動輒“高價”的律師費，行政權力上的“強勢”已經並不必然匹配訴訟技巧上的“強勢”。
對於行政訴訟中的“證據突襲”，裁判者應當如何應對？筆者以為：一是應當嚴格把握“有具體的訴訟請求和事實根據”這一起訴條件。隨著民眾法治意識的增強以及行政訴訟律師行業的快速發展，對起訴狀的審查力度應當收緊、審查標準應當從嚴。二是不應苛求行政機關對所有事實進行全面舉證。行政訴訟雖然採取全面審查原則，但本質上仍是對原告訴訟請求以及主張的審查，對於當事人在行政行為作出時、起訴時、一審法院審查時從未提出的主張，且並無明顯違法跡象，亦不影響行政行為成立或其他關鍵性的程序要素，行政機關不可能窮盡舉證，法院也無法對所有的程序要素逐一審查並在裁判文書中列明。三是應當視情況允許行政機關補充證據。《中華人民共和國行政訴訟法》在對第三十四條作出“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據”規定的同時，在第三十六條第二款又規定，“原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的，經人民法院准許，被告可以補充證據”，即在制度上賦予了被告抵消原告或第三人不當舉證突襲造成被動的可能性。雖然這一補充規定限定較為嚴格，與司法實踐中的“證據突襲”並不完全對應，但結合上述分析，應當適當允許“訴訟請求不明確”情形下，行政機關補充證據。另一方面也要防範“補充”條款的濫用，造成行政機關怠於舉證，對於不應苛求行政機關全面舉證的證據，方可允許行政機關補充。
（作者單位：江西省高級人民法院）
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