來源：《人民檢察》2019年第4期（2月下）
轉自：悄悄法律人
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《關於人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪若干問題的規定》理解與適用
最高檢陳國慶:檢察機關14罪名偵查權及機動偵查權如何運用？
2018年11月24日，最高人民檢察院印發了《關於人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）。為指導各級檢察機關準確理解和適用，現就《規定》的起草背景、過程及內容作如下說明。
一、《規定》起草的背景和過程
2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了監察法，明確了監察委員會對行使公權力的公職人員職務違法和職務犯罪進行調查處置的職權。4月17日，中央紀委國家監委印發了《國家監察委員會管轄規定（試行）》（以下簡稱《監察委管轄規定》），明確了國家監察委員會管轄案件的範圍。其中，第二十一條第一款規定:“在訴訟監督活動中發現的司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，由人民檢察院管轄更為適宜的可以由人民檢察院管轄。”上述規定印發實施後，有的省級檢察院反映，已有地方監察委員會將司法工作人員相關職務犯罪線索退回檢察機關的情形，詢問如何處理。最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）法律政策研究室進行了認真研究，起草了辦理相關案件規定稿，並徵求了最高檢內設機構和省級檢察院的意見。2018年6月至7月間，最高檢就檢察機關立案偵查的案件範圍問題先後徵求了全國人大常委會法工委和國家監察委員會的意見。全國人大常委會法工委和國家監察委員會原則同意檢察機關對司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等14個侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪行使偵查權。
2018年10月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議審議通過了《關於修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》。考慮到最高檢《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《刑訴規則》）的修訂需要有一個過程，而修改後刑事訴訟法自公佈之日起立即生效實施，有必要對檢察機關管轄的案件範圍和相關程序作出明確，從而實現檢察機關與國家監察委員會案件管轄範圍的銜接，防止管轄爭議和管轄推諉，保證檢察機關依法履行對在訴訟監督中發現的司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪的偵查職責。最高檢法律政策硏究室根據院領導的指示要求起草了《關於人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定（審議稿）》，於2018年11月1日提請最高檢第十三屆檢察委員會第八次會議進行了審議。經檢委會審議，原則通過。會後，法律政策研究室按照檢委會討論意見對該審議稿作了修改，於11月4日分別徵求了國家監察委員會和公安部的意見。收到國家監察委員會和公安部書面反饋的修改意見後再作修改，並起草了《關於印發〈關於人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪若干問題的規定〉的通知》，按程序報送張軍檢察長簽發。
二、《規定》的內容
（一）關於案件管轄範圍
《規定》以列舉的方式明確了檢察機關管轄的14個罪名，即檢察機關在對訴訟活動實行法律監督中，發現司法工作人員涉嫌利用職權實施的下列侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪案件，可以立案偵查:非法拘禁罪；非法搜查罪；刑訊逼供罪；暴力取證罪；虐待被監管人罪；濫用職權罪；翫忽職守罪；徇私枉法罪；民事、行政枉法裁判罪；執行判決、裁定失職罪；執行判決、裁定濫用職權罪；私放在押人員罪；失職致使在押人員脫逃罪；徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行罪。
上述罪名，在修改人民檢察院組織法和刑事訴訟法過程中，最高檢與中央紀委、國家監委、全國人大監察和司法委員會、全國人大憲法和法律委員會、全國人大常委會法工委等進行了充分溝通，協調有關各方對檢察機關保留部分偵查權的範圍問題達成共識。上述14個犯罪符合修改後刑事訴訟法第十九條第二款規定的三個基本特徵:第一，犯罪主體均為“司法工作人員”。根據刑法第九十四條的規定，司法工作人員，是指有偵查、檢察、審判、監管職責的工作人員。第二，犯罪手段表現為在訴訟活動中“利用職權實施”。第三，從犯罪客體來看，分別侵犯公民合法權利和損害司法公正。需要注意的是，按照監察法和《監察委管轄規定》，濫用職權罪、翫忽職守罪屬於監察機關的管轄範圍。在徵求意見過程中，全國人大常委會法工委提出，實踐中，司法工作人員的濫用職權、翫忽職守犯罪，可能發生在司法活動中，也可能發生在行使其他職權的活動中。根據修改後刑事訴訟法和《監察委管轄規定》，檢察機關立案偵查的這兩類犯罪應限於發生在司法活動中的司法工作人員犯罪。因此，檢察機關立案偵查的濫用職權案件和翫忽職守案件應當限於司法工作人員濫用職權、翫忽職守侵犯公民權利損害司法公正的情形。對於其他國家機關工作人員濫用職權罪、翫忽職守罪或者司法工作人員犯濫用職權罪、翫忽職守罪，但未侵犯公民權利、損害司法公正的，不由檢察機關管轄，應當由監察機關依法調查處置。此外，非法拘禁罪、非法搜查罪這兩個罪名犯罪主體可能是司法工作人員，也可能是其他國家工作人員或其他人員，根據修改後刑事訴訟法的規定，檢察機關立案偵查的非法拘禁案件、非法搜查案件的犯罪主體僅限於司法工作人員。為了突出強調，《規定》在相關罪名之後增加了備註，進一步明確了管轄的案件範圍。
（二）級別管轄和偵查部門
1.案件的級別管轄。《規定》明確了“本規定所列犯罪案件，由設區的市級人民檢察院立案偵查。基層人民檢察院發現犯罪線索的，應當報設區的市級人民檢察院決定立案偵查。”由於這類案件的主體都是司法工作人員，由市級檢察院立案偵查，能夠確保立案的慎重性。而且，此類案件數量不大，市級檢察院立案偵查，在辦案力量上能夠適應。同時，這樣也有利於在自偵隊伍已整體轉隸監察委的情況下，集中有限的資源，提高辦案質量和效率。因此，基層檢察院開展訴訟監督中發現這類犯罪線索的，應報請市級檢察院審查，決定是否立案偵查。如果案件由基層檢察院結合訴訟監督開展偵查更便於掌握情況，及時收集、固定證據，而且該基層檢察院也有偵查力量的，《規定》明確“設區的市級人民檢察院也可以將案件交由基層人民檢察院立案偵查，或者由基層人民檢察院協助偵查。”總之，立案偵查決定權上提至市級檢察院，並不是取消基層檢察院的立案偵查權，而是要嚴格把握立案條件。此外，《規定》還明確:“最高人民檢察院、省級人民檢察院發現犯罪線索的，可以自行決定立案偵查，也可以將案件線索交由指定的省級人民檢察院、設區的市級人民檢察院立案偵查。”
2.偵查案件的部門。《規定》明確:“本規定所列犯罪案件，由人民檢察院負責刑事檢察工作的專門部門負責偵查。”《規定》在徵求意見過程中，有觀點認為，訴訟監督職能與偵查職能原則上應當分別由不同的部門行使，以保證訴訟監督部門與偵查部門之間的相互制約，避免訴訟監督部門既監督訴訟活動又偵查犯罪，以偵查打壓監督對象的問題。我們認為，檢察機關對訴訟監督中發現的司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪進行立案偵查，本身就是檢察機關對訴訟活動行使法律監督權的重要組成部分，這也是查辦職務犯罪職能整體轉隸監察委後，仍然給檢察機關保留部分偵查權的原因，因此，不應將偵查權與訴訟監督權截然分離。關於檢察機關內部具體行使偵查權的部門，《中共中央轉發〈中央政法委員會關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見的通知》要求:“明確檢察機關內部的職權劃分，其抗訴職權與職務犯罪偵查職權應分別由不同的業務部門行使。”2009年最高檢《關於完善抗訴工作與職務犯罪偵查工作內部監督制約機制的規定》明確，檢察機關負責抗訴工作的部門不承辦職務犯罪偵查工作。最高檢《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第一百一十三條規定:“民事檢察部門在履行職責過程中，發現涉嫌犯罪的行為，應當及時將犯罪線索及相關材料移送本院相關職能部門。人民檢察院相關職能部門在辦案工作中，發現人民法院審判人員、執行人員有貪汙賄賂、徇私舞弊、枉法裁」判等違法行為，可能導致原判決、裁定錯誤的，應當及時向民事檢察部門通報。”最高檢《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第三十五條規定:“人民檢察院行政檢察部門在履行職責過程中，發現違法違紀或者涉嫌犯罪線索，應當及時將相關材料移送有關職能部門。人民檢察院相關職能部門在辦案工作中發現人民法院行政審判人員、執行人員有貪汙受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為，可能導致原判決、裁定錯誤的，應當及時將相關材料移送行政檢察部門。”根據上述規定，行使抗訴權的部門特別是民事、行政檢察部門不宜行使偵查權。我們研究認為，目前可暫由刑事執行檢察部門負責偵查，主要考慮刑事執行檢察部門不行使抗訴權，而且在國家監察體制改革之前，有一定偵查職能和經驗。
3.提起公訴的檢察院。審查起訴應當與刑事訴訟法規定的法院審判管轄相銜接。偵查終結後，應當按照刑事訴訟法的規定，交由有管轄權的檢察院審查起訴。為此，《規定》明確，設區的市級以上檢察院偵查終結的案件，可以交有管轄權的基層法院相對應的基層檢察院提起公訴；需要指定其他基層檢察院提起公訴的，應當與同級法院協商指定管轄。對依法應當由中級法院管轄的案件，由設區的市級檢察院提起公訴。實踐中，指定其他基層檢察院提起公訴，主要是為了排除本地干擾，確保案件得到公正審理。
（三）案件線索的移送和互涉案件的處理
檢察機關在偵查司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪時，有可能發現犯罪嫌疑人其他職務犯罪線索。對於這種情況，監察法第三十四條第一款規定:“人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪汙賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置。”明確了有關國家機關在工作中發現職務違法或者職務犯罪問題線索的移送義務。該條第二款規定:“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助。”確立了互涉案件一般由監察機關為主調查的原則。
實踐中，司法工作人員犯數罪，分別由監察委員會和檢察機關管轄的情形主要有兩種:一種情形是數罪之間沒有牽連關係，如司法工作人員涉嫌非法拘禁、刑訊逼供、虐待被監管人等犯罪，同時又涉嫌貪汙賄賂犯罪的，這種情形可以由監察委員會和檢察機關分別管轄；另一種情形是數罪之間存在關聯，構成牽連犯，依照刑法的規定應當從一重罪定罪處罰或者數罪併罰。例如，司法工作人員有徇私枉法行為的，按照刑法第三百九十九條第四款的規定，司法工作人員收受賄賂，有前三款行為（徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，執行判決、裁定失職罪，執行判決、裁定濫用職權罪）的，同時又構成本法第三百八十五條規定之罪（受賄罪）的，依照處罰較重的規定定罪處罰。
又如，司法工作人員有私放在押人員行為的，按照2012年最高人民法院、最高檢《關於辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第三條的規定，國家機關工作人員實施瀆職犯罪並收受賄賂，同時構成受賄罪的，除刑法另有規定外，以瀆職罪和受賄罪數罪併罰。
根據監察法的規定，《規定》明確了檢察機關立案偵查本規定所列犯罪時，發現犯罪嫌疑人同時涉嫌監察委員會管轄的職務犯罪線索的，應當及時與同級監察委員會溝通，一般應當由監察委員會為主調查，檢察機關予以協助。經過溝通，有兩種處理方式:一種處理方式是認為全案由監察委員會管轄更為適宜的，檢察機關應當撤銷案件，將案件和相應職務犯罪線索一併移送監察委員會。由監察委員會併案調查的情形主要是存在數罪牽連關係的情形。由於司法工作人員屬於行使公權力的公職人員，也在監察委員會的監察對象之列。修改後刑事訴訟法第十九條第二款規定，對司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由檢察機關立案偵查，意味著也可以由監察委員會依法調查處置。因此，由監察委員會對相關案件併案調查是有法律依據的。另一種處理方式是認為由監察委員會和檢察機關分別管轄更為適宜的，檢察機關應當將監察委員會管轄的相應職務犯罪線索移送監察委員會，對依法由檢察機關管轄的犯罪案件繼續偵查。對於分別管轄的案件，一般應當由監察委員會為主調查，檢察機關予以協助。調查（偵查）終結前，檢察機關應當就移送審查起訴有關事宜與監察委員會加強溝通，協調一致，由檢察機關依法對全案審查起訴。《規定》還要求，檢察機關應當及時將溝通情況報告上一級檢察院。溝通期間，檢察機關不得停止對案件的偵查。此外，檢察機關立案偵查司法工作人員相關職務犯罪時，也可能涉及公安機關管轄的刑事案件，對此，可以依照現行有關法律和司法解釋的規定，如最高人民法院、最高檢、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法工委《關於實施刑事訴訟法若干問題的規定》《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》等的規定辦理。
（四）辦案程序
《規定》對於檢察機關辦理司法工作人員相關職務犯罪案件的主要程序作出了明確:
一是明確檢察機關辦理本規定所列犯罪案件，不再適用對直接受理立案偵查案件決定立案報上一級檢察院備案，逮捕犯罪嫌疑人報上一級檢察院審查決定的規定。《刑訴規則》第三百二十七條規定:“省級以下（不含省級）人民檢察院直接受理立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應當報請上一級人民檢察院審查決定。監所、林業等派出人民檢察院立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應當報請上一級人民檢察院審查決定。”第一百八十三條規定:“人民檢察院對於直接受理的案件，經審查認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，應當製作立案報告書，經檢察長批准後予以立案。在決定立案之日起三日以內，將立案備案登記表、提請立案報告和立案決定書一併報送上一級人民檢察院備案。”經研究，鑑於此類案件的犯罪線索主要是基層檢察院在對同級公安機關、審判機關、刑罰執行機關的訴訟活動實行法律監督的過程中發現的，《規定》已經明確了基層檢察院發現罪線應當損市級檢客院決定立案偵查立案偵查決定權已經上提一級，再報上級檢察機關備案已無必要。審查逮捕權上提一級的目的是為了慎用逮捕措施，這是在基層檢察院有決定立案偵查權的前提下作出的制度設計。由於《規定》將有權作出立案偵查決定的檢察機關限定為設區的市級以上檢察院，對立案偵查權的行使已經十分慎重，因此，沒有必要再繼續沿用成本高、效率低的上提一級批捕的規定。
二是明確檢察機關對本規定所列犯罪案件擬作撤銷案件、不起訴決定的，仍應報上一級檢察院審查批准。2005年最高檢《關於省級以下人民檢察院對直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報上一級人民檢察院批准的規定（試行）》（已失效）第二條規定:“省級以下（含省級）人民檢察院辦理直接受理偵查的案件，擬作撤銷案件、不起訴決定的，應當報請上一級人民檢察院批准。”《刑訴規則》延續了這一規定。上述規定旨在嚴格把握撤銷案件、不起訴條件，這與監察法規定檢察機關對職務犯罪案件不起訴須報上級檢察院批准的精神是一致的，有利於防止輕縱犯罪現象的發生。因此，《規定》保留了對擬作撤銷案件、不起訴決定應當報上一級檢察院審查批准的規定。
三是明確偵查部門辦理本規定所列犯罪案件，認為需要逮捕犯罪嫌疑人的，應當由相應刑事檢察部門審查，報檢察長或者檢察委員會決定。貫徹少捕慎捕原則，強化內部監督制約，實行偵查權與審查逮捕權由不同部門行使，明確逮捕由檢察長或者檢察委員青會作出決定，充分保障犯罪嫌疑人的合法權利。
四是明確檢察機關辦理本規定所列犯罪案件應當依法接受人民監督員監督。落實修訂後人民一檢察院組織法關於“人民監督員依照規定對人民檢案察院的辦案活動實行監督”的規定，繼續發揮人民，監督員的外部監督制約作用，確保檢察機關依法公正行使偵查權。
另外，《規定》還明確了最高檢此前印發的規範一性文件與本規定的規定不一致的，以本規定為準。衛由於修改後刑事訴訟法自公佈之日起施行，為了及有時對地方檢察機關辦理案件提供指導，《規定》僅對主要辦案程序作出明確，相關程序還需要在修訂完《刑訴規則》時進一步細化和完善。
附：文件全文
關於印發《關於人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》的通知
各省、自治區、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院：
《關於人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》已經2018年11月1日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第八次會議通過，現印發給你們，請遵照執行。執行中遇到的問題，及時向最高人民檢察院報告。
最 高 人 民 檢 察 院
2018年11月24日
關於人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定
2018年10月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議審議通過了《關於修改的決定》。修改後的《刑事訴訟法》第十九條第二款規定：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。”為做好人民檢察院與監察委員會案件管轄範圍的銜接，對在訴訟監督中發現的司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪依法履行偵查職責，作出如下規定：
一、案件管轄範圍
人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中，發現司法工作人員涉嫌利用職權實施的下列侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪案件，可以立案偵查：
1．非法拘禁罪（刑法第二百三十八條）（非司法工作人員除外）；
2．非法搜查罪（刑法第二百四十五條）（非司法工作人員除外）；
3．刑訊逼供罪（刑法第二百四十七條）；
4．暴力取證罪（刑法第二百四十七條）；
5．虐待被監管人罪（刑法第二百四十八條）；
6．濫用職權罪（刑法第三百九十七條）（非司法工作人員濫用職權侵犯公民權利、損害司法公正的情形除外）；
7．翫忽職守罪（刑法第三百九十七條）（非司法工作人員翫忽職守侵犯公民權利、損害司法公正的情形除外）；
8．徇私枉法罪（刑法第三百九十九條第一款）；
9．民事、行政枉法裁判罪（刑法第三百九十九條第二款）；
10．執行判決、裁定失職罪（刑法第三百九十九條第三款）；
11．執行判決、裁定濫用職權罪（刑法第三百九十九條第三款）；
12．私放在押人員罪（刑法第四百條第一款）；
13．失職致使在押人員脫逃罪（刑法第四百條第二款）；
14．徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行罪（刑法第四百零一條）。
二、級別管轄和偵查部門
本規定所列犯罪案件，由設區的市級人民檢察院立案偵查。基層人民檢察院發現犯罪線索的，應當報設區的市級人民檢察院決定立案偵查。設區的市級人民檢察院也可以將案件交由基層人民檢察院立案偵查，或者由基層人民檢察院協助偵查。最高人民檢察院、省級人民檢察院發現犯罪線索的，可以自行決定立案偵查，也可以將案件線索交由指定的省級人民檢察院、設區的市級人民檢察院立案偵查。
本規定所列犯罪案件，由人民檢察院負責刑事檢察工作的專門部門負責偵查。設區的市級以上人民檢察院偵查終結的案件，可以交有管轄權的基層人民法院相對應的基層人民檢察院提起公訴；需要指定其他基層人民檢察院提起公訴的，應當與同級人民法院協商指定管轄；依法應當由中級人民法院管轄的案件，應當由設區的市級人民檢察院提起公訴。
三、案件線索的移送和互涉案件的處理
人民檢察院立案偵查本規定所列犯罪時，發現犯罪嫌疑人同時涉嫌監察委員會管轄的職務犯罪線索的，應當及時與同級監察委員會溝通，一般應當由監察委員會為主調查，人民檢察院予以協助。經溝通，認為全案由監察委員會管轄更為適宜的，人民檢察院應當撤銷案件，將案件和相應職務犯罪線索一併移送監察委員會；認為由監察委員會和人民檢察院分別管轄更為適宜的，人民檢察院應當將監察委員會管轄的相應職務犯罪線索移送監察委員會，對依法由人民檢察院管轄的犯罪案件繼續偵查。人民檢察院應當及時將溝通情況報告上一級人民檢察院。溝通期間，人民檢察院不得停止對案件的偵查。監察委員會和人民檢察院分別管轄的案件，調查（偵查）終結前，人民檢察院應當就移送審查起訴有關事宜與監察委員會加強溝通，協調一致，由人民檢察院依法對全案審查起訴。
人民檢察院立案偵查本規定所列犯罪時，發現犯罪嫌疑人同時涉嫌公安機關管轄的犯罪線索的，依照現行有關法律和司法解釋的規定辦理。
四、辦案程序
（一）人民檢察院辦理本規定所列犯罪案件，不再適用對直接受理立案偵查案件決定立案報上一級人民檢察院備案，逮捕犯罪嫌疑人報上一級人民檢察院審查決定的規定。
（二）對本規定所列犯罪案件，人民檢察院擬作撤銷案件、不起訴決定的，應當報上一級人民檢察院審查批准。
（三）人民檢察院負責刑事檢察工作的專門部門辦理本規定所列犯罪案件，認為需要逮捕犯罪嫌疑人的，應當由相應的刑事檢察部門審查，報檢察長或者檢察委員會決定。
（四）人民檢察院辦理本規定所列犯罪案件，應當依法接受人民監督員的監督。
最高人民檢察院此前印發的規範性文件與本規定不一致的，以本規定為準。
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