當前，中國經濟面臨下行壓力，主要是由於結構性因素引起，具體表現為供需結構的錯位。減稅降費增強了市場主體活力和發展後勁，有利於“活微觀”“穩預期”，也為應對經濟下行壓力和各方面風險挑戰打下基礎。本文提出，可從稅基的減稅降費轉移到稅率的減稅降費上，從過去的“特惠式”改成“普惠式”。
根據中國當前的經濟形勢，我國已經很明確地提出，要實施更大力度的減稅降費。大家對減稅降費的期待很高，但需要注意的是，如何正確看待減稅降費與中央提出的“六穩”（穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期）的內在聯繫。
對此，筆者認為這是一個理論問題，也是一個政策問題。積極財政政策的一個重要內容是減稅降費，而如何通過減稅降費來實現“六穩”，這與當前我國的經濟走勢緊密相關。近兩年，我國的經濟增速正在逐漸放緩，面對經濟新的下行壓力，如何去判斷其成因，是實施減稅降費政策的前提條件，也決定了減稅降費的方式。
供需結構錯位使經濟面臨下行壓力
當前經濟面臨下行壓力，有分析認為是週期性因素引起的，也有分析指出是階段性的因素造成的。若是由於週期性因素引起，則可以從需求出發，按照傳統的需求管理方式來解決；若主要是結構性因素引起，那麼按照傳統的方式可能很難真正解決問題，無法遏制經濟下滑。
週期性的因素會在一定程度上引發經濟下行，但筆者認為，從全球來看，尤其是根據我國的情況來判斷，經濟下行更主要的還是結構性原因，其具體表現為供需結構的錯位，供給與需求總量不匹配，產能過剩。進一步延伸來看，還有供給結構和需求結構的不匹配。從產品結構來看，高附加值的產品佔比低，而中低附加值的產品佔比相對較高。從產業來看，新經濟、新業態等新興產業還在培育之中，傳統產業目前依舊佔據主要地位。
當前，整個經濟的結構與我國現有的發展要求不吻合，比如現在提倡的綠色發展。過去粗放式發展給資源、環境都帶來了諸多損害，要實現綠色發展就必須有新的經濟結構來替代。
在經濟結構轉型的過程中也有很多積極的變化，如服務業的比重上升了，第三產業比重超過了第二產業。但需要強調的是，從競爭力的角度來說，並不取決於第二、三產業的比重，而是要看附加值的高低。只有附加值高的產業、產品佔比提升，才能說產業結構更加合理，這是一個產業結構高級化的過程。若僅僅是第二、三產業的比重發生變化，並不能說明有更強的競爭力，目前對這點的理解上存在嚴重誤區，以為把服務業的比重提升上去，結構就能得到優化。實際上優化與否，體現在競爭力上，而競爭力體現在產品的附加值上。這對製造業來說是如此，對服務業來說也是如此，因為服務業並不意味著都是高附加值，也有低附加值的服務業。所以“服務業的比重上升，產業結構就會更優化”這種說法不一定正確。當然，從資源和環境的角度來說，服務業比重的上升，使得產業輕化，資源的消耗和汙染物的排放會減少，有利於綠色發展，有利於資源和環境保護。但產業的競爭力，還是需要通過高附加值來體現。
從這些來看，我國的產業結構，更大地說是經濟結構，包括區域結構等，都面臨著不合理的問題。結構不合理，體現在供給對需求的“響應機制”鈍化、失靈，甚至存在缺失，故而總量過剩、供需結構錯位，導致供需在微觀層面、宏觀層面都出現脫節。新經濟、新業態、新模式都還在培育發展之中，建立新的供給響應機制還需要一個過程，社會供需脫節無法一下子解決。
目前經濟結構正在轉型，新興產業還在發展之中，傳統產業又不適應，在這種情況下經濟增速自然就會慢下來，這是一個替換過程，這就是我們一再說的新舊動能轉換。新舊動能的轉換體現為結構性的增長和調整，並且是一種深度的調整，既有外部壓力，也有內部重組。在這種情況下，全要素生產率就會下降，自然會出現經濟增速放緩現象。
要化解經濟下行壓力，最根本在於供給和需求的結構實現匹配。因為對老百姓來說，需要的是質量更高、更綠色的產品和服務。而從目前來看，這類需求暫時不能完全滿足的。在這種情況下，就出現了一些傳統企業找不到市場，而有些需求卻得不到滿足。
從現在來看，要實現這種結構性的深度調整，主要還是依靠市場主體的活力，政府只能發揮有限的引導、助力作用。經濟結構的深度調整和大轉變，政府是無法去主導的，因為供給對需求的“響應”只能依靠市場，政府的信息是滯後的，無法替代市場試錯的方式去實現供求耦合。當結構調整以及產業轉型升級的要求來臨時，市場主體應該積極主動地去轉型、去升級，企業的轉型升級決定了產業的轉型升級，也決定了整個經濟結構的轉型升級。可以說，宏觀的變化取決於微觀的變化，微觀的變化又取決於微觀主體的活力。微觀主體的活力越強，調整就會越快，經濟就會觸底甚至回升；微觀主體活力越弱，調整就會越慢，經濟下行延續的時間就會越長。
但是，在這種結構性轉換的過程中，微觀主體面對很大的不確定性，有各種風險。由於結構性轉換，可能會出現原有市場消失的情況，企業找不到市場，研發創新的能力不足，加上現在環境成本、養老成本的上升，這些都是要由企業來承擔的。同時，適齡勞動力減少，企業招不到合適的工人，一些傳統產業的勞動力在流失，例如在製造業，大量的工人轉移到了服務業，如外賣、快遞等，這些行業裡的年輕人越來越多。這種就業結構的變化也使原有的一些需要轉型升級的企業，尤其是製造業，面臨著成本上升的問題。此外，還有一些外部因素的影響，都會給企業帶來成本的壓力，給它們在對未來的預期上帶來了很多的不確定性。其他一些因素，如民企退場論等輿論雜音也給企業帶來了一些不確定性，這些都影響預期穩定。
穩預期的減稅降費可以激發微觀主體活力
中央提出“穩預期”，並將其放於“六穩”的最後，並不意味著最不重要，反而是最重要的。因為其他的穩投資、穩金融、穩外貿等，都依賴於穩預期，預期不穩，其他都穩不住。從當前來看，穩預期是最重要的。
我們當前面對的風險主要是結構性轉型帶來的，而這種結構性轉型的動力蘊含於微觀主體的活力之中。而問題是，微觀主體的活力在這種大變局中又面臨著各種各樣的不確定性。在這種情況下，“穩預期”就變得尤為重要。所以從這點來看，減稅降費應該是向著“穩預期”而來，偏離了這一點去談減稅降費就失去了精準性，它的作用就會大打折扣。
如果把減稅降費看作是藥，那麼就要對症下藥。同樣的藥可能有不同的吃法，同樣是感冒可能還得分清楚是冷感冒還是熱感冒。同樣，經濟面臨下行，減稅降費的財政政策到底應當怎麼去實施也需要“對症下藥”。這就對減稅降費提出了更高的要求，不是隻把稅減了、把費降了就行，而是如何讓減稅降費真正地、有針對性地去解決當前的問題。
對財政政策的分析多是基於傳統的宏觀經濟分析框架，對減稅降費的認識也不由自主地延續了這個邏輯。傳統的宏觀經濟分析框架主要是需求管理，將減稅降費放在這個分析框架中，其目標就是擴大需求。
擴大需求對當前來說，顯然也是需要的，但如果說僅僅是為滿足擴大需求來減稅降費是不夠的。從我國的情況來看，減稅降費可以歸納為三種類型：一是擴內需的減稅降費，二是降成本的減稅降費，三是穩預期的減稅降費。這三種類型的減稅降費都可以產生三種效應，即擴大內需、降低成本和穩定預期。但不同減稅降費的操作方法，其效應的側重面也是不一樣的。
首先，擴內需的減稅降費是最容易操作的。政府的稅收收入少了，老百姓和企業的可支配收入就增加了，也就擴大了內需。這種方式沒什麼特別的要求。
其次，降成本的減稅降費有一定的針對性。這種方式更多的是針對企業，在稅種的選擇上也要針對企業來考慮。由於企業也分為不同的產業，在設計減稅降費時要考慮針對的產業類型，是普降還是結構性地降，這也是不一樣的。
最後，穩預期的減稅降費其操作難度是最大的。以前的減稅降費只要減了就行，減了就意味著增加了可支配收入、擴大了內需、減輕了企業負擔，這個目標比較好實現。但穩預期就不太一樣，既要考慮短期預期，也要考慮長期預期，這就涉及減稅降費的方式問題。
當前來看，預期的問題實際上也是風險的問題。對微觀主體來講，它們面臨各種各樣的風險，並且這些風險都是無法預先化解的，這就變成了預期不穩定。微觀主體面臨著各種各樣的不確定性，在這種情況下就需要去改變這種狀態，對沖一些不確定性因素。
實現“穩預期”的減稅降費
過去減稅要求不高，有減就行，所以在稅基上的操作比較多，如稅前扣除，對小微企業、高新技術企業在抵扣上的政策支持等。抵扣得多，減稅就多。在稅基上的減稅，一定程度上降低了企業負擔，擴大了內需。但現在通過稅基來減稅，很難起到引導預期的效果，因為在稅基減稅，透明度不高，政策容易碎片化，會有很多人不清楚如何享受減稅政策，不利於整個社會心理的穩定，對企業來說操作成本也比較大，難以達到穩預期的目的。所以，現在要“穩預期”的減稅降費就必須調整，從稅基的減稅降費轉移到稅率的減稅降費上，從過去的“特惠式”改成“普惠式”。
在稅率上的操作帶來的影響是多方面的。首先，從社會心理層面來講，衝擊力比較大。以前稅率不變，在稅基做文章是減稅；現在稅基沒變，而稅率下降，實際上也是減稅。從結果上來看，可能減少的稅收差不多，但給社會心理帶來的影響是不一樣的。其原因就是將減稅擺在了明處，大家能感受到稅率的變化，“獲得感”是不一樣的。其次，減稅透明度變高。現在的減稅從過去做“包子”的方式改成做“比薩”的方式，將“餡”擺在明面上來，這樣才能真正引導預期。最後，確定性更強。稅基上的減稅往往有時間期限，而稅率上的減稅一般是經過了法定的程序，短時間內不會再提上去，更容易形成長期預期。
從這一點來看，穩預期要與社會心理結合起來。所以減稅不僅僅是減少收稅就行，也不是說在政策上做點規定就可以，這不是單方面的行為，一定要考慮整個受眾的心理影響，而這種心理作用往往會影響預期。
當然，這樣稅率式的減稅同時也能實現減輕企業負擔、降成本，增加納稅人可支配收入等。所以，穩預期的減稅勢必也會產生擴內需、降成本的效應。僅按照傳統的方式來擴內需、降成本的減稅，不一定會起到穩預期的作用。所以，從當前更需要穩預期的角度來考慮，從稅基式的減稅轉向稅率式減稅是正確的選擇。
此外，還有從特惠式減稅轉向普惠式減稅。普惠式減稅相比針對部分行業、企業的減稅更能有效引導預期。
在降費方面，行政性收費方面下降空間已經不大，很多省已經實現了零收費，現在所說的降費更多的是指社保繳費。與減稅的思路一樣，社保繳費也應當是從降低費率上來操作，而不是臨時性、階段性地去調整費基，更不能以放鬆徵繳要求的方式來減輕企業負擔。
從費率方面看，我國社保繳費的費率整體偏高。但實際上，很多企業都在逃費，沒有按政策要求上繳，所以導致總體繳費水平偏低。當前的社保繳費調整由稅務部門負責，而稅務部門的徵繳能力相對較強，徵繳能力的提升也為費率的下降創造了條件，因此，費率便有了進一步降低的空間。
政策與改革有機結合形成整體的預期引導效應
稅率和費率的下降並不是一件簡單的事，它需要考慮整個稅制與產業結構的關聯性，以及社保給付的標準、年度的增長率以及整個社保體制、中央與地方的事權和支出責任等，需要對這些因素進行綜合考慮、整體設計，這樣才能真正完善稅制和社會保險制度，既能減輕企業負擔，又能有效引導預期，還能實現平衡。
要完善制度，就需要改革。這裡的改革並不是指局部的修修補補、某個方面的調整，這難以真正解決穩預期的問題。如稅收制度的完善，需要從整體出發，逐步實現整體性的重構。當前減稅，就結合了稅制改革，而不僅僅是將其作為一項短期政策來發布實施，從完善稅制的角度去考慮減稅政策，這樣既把稅負降下來，實現短期政策目標，同時稅制也得到改善，使稅制簡化，透明度更高。稅率下降了，稅基更寬，意味著更多人的平均負擔就能減輕。
通過稅收制度的完善、徵管能力的提升，微觀主體可以更好地來規劃未來，明確預期，這樣才能從整體環境的優化上更好地去促進微觀主體預期的穩定。對微觀主體而言，預期利潤對其在未來一段時間的投資和研發都將產生重要影響。微觀主體的預期決定了他的行為趨向，如果未來有很多不確定因素，預期不穩定，那麼對企業來說就會舉棋不定，投資、研發、創新就會減少，經濟活力就會下降。在這種情況下，整個經濟就不會內生出轉型升級的動力。穩定預期需要綜合施策，協同推動。
從這點考慮，減稅降費要結合政策、稅收制度、徵管制度、社保制度、徵繳制度等來綜合考量，形成整體解決方案。只有這樣，才能有利於形成對減稅降費政策的正確預期，防止市場產生認識偏差和誤解，以為“減稅降費永遠在路上”，年年都會有減稅降費的“大禮包”。因此，減稅降費作為政策與改革有機結合起來，形成一攬子方案，這樣更有助於穩定預期，避免使企業對政策形成依賴、弱化內生動力。
本文刊發於《清華金融評論》2019年4月刊，2019年4月5日出刊，編輯：謝松燕
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