前言
目前，中國城鎮化已進入高速增長期，我國規模城市總數達到世界首位，城鎮人口數量已佔據總人口數的60%。在取得了這些成績的同時，當前城市發展中面臨的問題卻愈發突出，宏觀經濟與城市的發展問題聯繫也愈加緊密。城市債務增加，金融風險壓力巨大，城市轉型面臨著嚴峻的挑戰。
因此，在當前形勢下，應當如何認識城市的發展規律？如何做好對城市居民的公共服務？如何提高城市資源的利用效率？如何增加就業和進行產業的空間佈局？如何避免更嚴重的危機和風險的發生？這些一連串的問題都需要在借鑑國際經驗的基礎之上，結合中國城鎮化的實際情況，尋找出解決的方法和答案。
於此背景之下，中國城市和小城鎮改革發展中心設立《城市百問》欄目，利用我中心優質學術研究力量，試圖解答城市發展、城市政策、城市規劃等方面的種種問題，並將就城市發生的社會熱點問題，提出我們的分析方法，供讀者參考。
希望所有對此感興趣的讀者在本欄目下留言，提出有關城市的各類問題，以便我們及時解答交流。
編者
（往期回顧：如何認識城市的新區之二？| 城市百問）
總第二十四期
李鐵 中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家
2019年4月8日，國家發改委頒佈的《2019年新型城鎮化建設重點任務》的通知引起了社會的廣泛關注。其中的重點主要是以下幾個方面的內容：１、100萬-300萬人和300萬-500萬人大城市的落戶政策進一步放開；２、超大特大城市對居住證積分項目的條款可以精簡或合併，並要求大幅增加落戶規模；３、積分落戶主要以繳納社保年限和居住年限為參考等。
就我個人看來，這份文件針對當前戶籍管理制度改革中出現的種種問題，提出了進一步的解決方案。在穩步推進戶籍管理制度改革，提升新型城鎮化質量的過程中，逐步地放開大城市的戶籍管理，並在特大城市和超大城市等戶改的難點城市，加大改革力度，爭取加快推動農業轉移人口市民化的進程。
從2000年中央政府推進縣級市以下的戶籍管理制度改革以來，到2006年進一步放開地級市落戶限制，再到2011年根據我國城鎮化發展的實際需要，把戶改範圍從按城市行政等級分類推進，調整為按照城市規模來確定戶改的進程，提出放開100萬人口以下城市的落戶條件。當時戶改對於特大城市和超大城市來說，仍然是禁區。之後2014年《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，還是提到了特大城市“可採取積分制等方式設置階梯式落戶通道調控落戶規模和節奏”。
近兩年的政策變化，從2018年《推進新型城鎮化建設重點任務》，到2019年初《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》，以及近日頒佈的《2019年新型城鎮化建設重點任務》，戶改範圍已經從原來的100萬人口城市，擴大到500萬人口以下的城市，同時也進一步放寬了對超大特大城市的落戶條件。說明，中央政府和有關部門對於深入推進我國城鎮化進程，提升新型城鎮化質量，以城鎮化帶動鄉村振興，促進社會公平、和諧和穩定，拉動內需，刺激消費和投資需求，手段明確，目標清晰，而且政策持續，態度堅決。
從我國戶改的實際進程看，目前主要矛盾不是集中在城鄉，而是表現在區域關係上。所謂戶改的障礙，不是對本地農村人口的限制，而且主要對外來人口，既包括外行政區域的農業轉移人口，也包括外來的城鎮間流動人口。從2014年《國家新型城鎮化規劃》頒佈以來，對於本地農村人口的行政轉戶，是近幾年全國城鎮戶籍人口增加的主要來源。而對於外來人口的落戶，仍然是較大的障礙。
首先，在人口流入地區，包括全國所有的發達地區，無論是大中小城市和小城鎮，都沒有很好地落實外來人口落戶的政策。其次，有些地方，即使解決了少量的外來人口落戶問題，也是具有嚴格條件限制的，例如學歷、年齡、技術職稱等。而外來人口的主體卻是不具備這些條件的農業轉移人口，也就是農民工。再次，無論是對於人口流入地，還是流出地，大城市以上規模的城市，對外來人口的限制仍然是多方面的，在嚴格限制農民工落戶之外，也存在著一定的條件約束和門檻。還有，在千萬人口以上的城市，特別是北上廣深，對外來人口的限制更為嚴格和苛刻。
從近二十年推進戶改的效果來看，絕大部分大城市戶籍管理方面的政策開始出現了鬆動。中西部地區除少數省會城市外，大部分地區對外來人口的落戶政策已經完全放開。落戶的選擇權有時候在於外來人口，他們往往出於自身的考慮，例如家鄉的土地和宅基地以及集體的福利問題等，落戶積極性並不高。在東部人口流入地區，對於外來人口的限制，除了少數特大和超大城市外，已經出現了“搶人大戰”，開始通過所謂的“人才”標準，吸引“人才”落戶。
當然這個“人才”還是基於對學歷條件的認定。為了“搶人才”，一些城市還附加了較多的優惠條件。例如給予購房補貼政策，這些“搶人才”的終極目標大概是為了解決房地產積壓問題；還有的是為了招商引資，提高營商環境，改善人才要素競爭能力，給予的是人才補貼，等等。
值得注意的是，在人口流入地區，在戶改推進方面還存在著兩個根本障礙。一是制定“人才”標準，實際上排斥了最為廣泛的農業轉移人口群體，等於戶改政策還沒有得到認真的貫徹和落實。二是人口流入地區的外來人口占比重較大和絕對數量較多的城市，都存在著現實的壓力和利益的衝突。
我國現在常住人口城鎮化率達到了59.6％，而戶籍人口城鎮化率僅為43.4％，兩者相差16個多百分點。這說明，在統計的城鎮人口中，還有2.26億在城鎮打工就業的農民，沒有享受到與城鎮居民同等的公共服務，這是未來提升新型城鎮化質量的重頭。但是各地在解決外來人口落戶的時候，只關注了少數有學歷的外來城鎮人口，並沒有通過解決他們的落戶而提高戶籍人口城鎮化率。
從另一個方面來說，在人口流入地區，有的超大城市外來人口八九百萬，佔當地總人口的五分之二；還有的城鎮，外來人口是本地人口的數倍之多，例如深圳，常住外來人口是戶籍人口的不到3倍，東莞外來人口是本地人口三倍多。還有一些發達地區的小城鎮，外來人口最多的可達本鎮戶籍人口的十倍多。類似這些地方的戶籍管理制度改革，不在於城市規模，而在於改革可能帶來的本地人口和外來人口的利益格局的重新分配，還會引來公共服務支出的嚴重負擔。
涉及到如此眾多的外來人口，人口流入地區大多采取了居住證制度和積分落戶制度。但是通過積分落戶的政策，不僅不利於戶改政策的貫徹落實，反而強化了各種落戶的限制。例如北京市的積分落戶政策，2018年只解決了6000多名外來人口的落戶問題。北京近800萬的外來人口，如果按照這個速度來解決外來人口落戶，那麼需要１千多年才能完成。例如在廣東佛山市，外來人口450萬，而2010年至2017年佛山積分入戶人數累計4303人，按照積分落戶政策，要全部解決，也需要一千年。全國的外來人口多數集中在沿海經濟發達地區。這些城鎮都面臨著外來人口占比重較高、數量超出本地居民太多的問題。
貫徹落實中央有關文件精神和落實好國家發改委頒佈的《2019年新型城鎮化建設重點任務》，首先要理解政策精神的出發點。十九大提出加快農業轉移人口市民化，今年兩會政府工作報告提出提升新型城鎮化質量，說明中央政府對當前城鎮化發展戰略十分重視。城鎮化不僅僅有利於鄉村振興，有利於社會的和諧與穩定，也有利於拉動當前內需和刺激經濟增長，充分利用城鎮化紅利，帶動實體經濟的發展。
對於各類城市來說，放寬外來人口落戶的限制，對激發人口的活力，改善城市人口結構，提高城市服務業發展水平，促進人口通過長期穩定的就業和居住預期，提高就業能力等，都有明顯的促進作用。更重要的是，外來人口的二代代表著城市發展的未來，解決他們的落戶和教育以及各項公共服務保障等問題，對於我國城市人才和人口要素資源的儲備，具有決定性意義。因此，無論是從中央提出的城鎮化發展戰略出發，還是從城市自身發展的未來出發，落實戶改，對於城市只能是利大於弊。
哪一個城市在這方面的探索率先邁出關鍵的一步，通過實踐解決各類利益矛盾和產生的各類問題，哪一個城市就會更具有競爭力。世界城市發展的歷史證明，移民城市是最具有活力的城市。戶改是激發外來人口移民活力的最重要的制度變革。
來源
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