站在吉安縣城一塊荒涼的土地上，江西永和實業有限公司（原吉安縣永和實業有限公司，以下簡稱永和公司）負責人皮磊心裡五味雜陳。2001年，該公司依法取得了該土地《土地證》，但近十年來遲遲無法開發。其間，公司將《土地證》原件質押在國土部門，用於銀行貸款，僅留下的複印件顯示土地用途為“綜合用地”。
2009年至2017年，永和公司提出開發商品房，卻遲遲沒有迴音。後來，永和公司才獲知，原因是《土地證》原件中用途一欄寫著“綜合用地（辦公、廠房用地）”，不能用於商業開發。為此，永和公司一紙訴狀將吉安縣政府告上法院。經鑑定，結果顯示原件中“辦公、廠房用地”六個字字跡與前面“綜合用地”不是同一支筆一次性製作形成。
儘管行政官司打贏了，但永和公司目前仍然無法開發該地塊。這到底是怎麼一回事？
縣政府的回覆函
4月15日，吉安縣時晴時雨。
皮磊的心情正如這變幻莫測的天氣——18年來，圍繞一塊土地的開發，讓他時而充滿希望，時而又滿是絕望。
讓皮磊揪心的這塊土地位於吉安縣白雲路西側，君山大道南側。放眼望去，地塊四處是破舊不堪的廠房，各式各樣鏽跡斑斑的生產設備，散亂的垃圾和荒草讓這片土地顯得荒涼，而土地周邊已是成片的高檔住宅小區。
2001年10月16日，永和公司耗資680萬元取得原吉安糖廠的國有土地使用權、房屋及一切生產設備所有權,並依法辦理了《2-88號土地證》,宗地面積為136433.91平方米,用途為“綜合用地”,使用年限50年,使用權類型為出讓。而後，公司將《土地證》原件質押在國土部門，用於銀行抵押貸款，僅留下的複印件顯示土地用途為“綜合用地”。
2009年5月11日，永和公司第一次書面向吉安縣政府遞交了一份《關於調整土地用途規劃的請示》。公司方提供的這份《請示》稱：“我公司地塊周邊也相繼建成了越來越多環境優美的高檔住宅小區,目前該地塊的地面建築與縣城整體環境不相配，影響城市美觀。為此,我公司報請政府調整該地塊用途規劃,將原地塊綜合用地性質調整為商住用地性質。用地性質調整後,我公司將按要求高標準設計,將該地塊分期建造成一個集商業、醫療、體育、住宅為一體的高檔住宅小區”。
該《請示》未獲政府方面回覆。
2010年，永和公司再次遞交《請示》，仍舊杳無音訊。此後的數年間，永和公司又多次向政府《請示》均無回覆。
2016年6月4日，江西省國土資源廳出臺了《關於積極穩妥做好當前不動產登記工作的指導意見》，其中第十條明確指出：原按“綜合用地、使用年限50年”出讓並辦理首次登記，現當事人要求按房屋規劃用途區分住宅、 商業用地使用權的，應予受理。
與此同時，吉安縣公佈了城市總體規劃（2014-2030），該地塊被列為二類居住用地。
上有政策，又符合當地總體規劃，永和公司遂於2017年1月、2月分別向吉安縣政府、吉安縣規劃建設局提交申請，請求對這塊土地進行商業開發利用，結果卻沒有迴音。
2017年5月24日，永和公司委託律師向吉安縣人民政府寄送了一份《律師函》，就公司申請開發事宜進行函詢。
同年6月15日，吉安縣政府作出的《回覆函》讓皮磊大驚失色。
土地證原件與複印件不一致
該《回覆函》表示：《2-88號土地證》土地用途登記為“綜合用地（辦公、廠房用地）…… 永和公司所涉土地的土地用途為工業綜合用地（用於興建廠房及辦公用地），根據吉安縣目前整體規劃及相關管理規定……所涉土地只能用於興建廠房和辦公，而不能用於永和公司所述的商品房開發。”
“這不可能？”皮磊的第一反應是，有人可能篡改了土地證。
據皮磊介紹，此前，公司多次向銀行申請貸款，土地證原件長期質押在吉安縣自然資源局（原國土局），其手上只有複印件。後來，他看到的土地證原件印證了他的擔心：“原件在土地用途一欄中，綜合用地四個字後面打了括號註明‘辦公、廠房用地’，而我們的土地證（複印件）卻只有‘綜合用地’四個字。”
皮磊稱，在諮詢原江西省國土資源廳之後他了解到，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條中並沒有“工業綜合用地”這一用途類型的土地。與此同時，我國《土地利用現狀分類》及其他用地分類中亦不存在“工業綜合用地”的土地分類。
由於後期溝通不順暢，2017年7月，永和公司將吉安縣政府起訴至吉安市中院，請求撤銷縣政府所作出的《回覆函》。
通過鑑定法院判決撤銷回覆函
庭審中，原告認為,未經永和公司同意,被告在《2-88號土地證》原件上土地用途欄中“綜合用地”後非法添加“辦公、廠房用地”,限縮了永和公司的土地使用。
被告縣政府認為，《回覆函》系其對中銀律所就吉安糖廠土地用途所作的情況反饋,不是對行政相對人所做出的行政決定,不具有可訴性,永和公司不具有本案原告主體資格。
被告同時稱，原告已多次用該土地證以工業用地性質用於商業貸款,原告對添加的內容早已知曉,一直也未提出異議,應是對土地用途“辦公、廠房用地”性質的認可。
為了解事情真相，2017年11月8日,吉安中院委託江西神州司法鑑定中心進行鑑定。2017年11月13日,江西神州司法鑑定中心作出《司法鑑定意見書》，結論為:“《2-88號土地證》原件中受檢頁用途欄中‘(辦公、廠房用地)’字跡與前面‘綜合用地’不是同一支筆一次性製作形成,系後添加製作形成。”
法院審理認為，該《回覆函》雖不是吉安縣政府對永和公司作出的行政決定,但其內容對永和公司土地證記載的土地用途作了“工業”添加,對土地的使用方式也作出了明確限制,對永和公司的實際權利義務產生影響,具有可訴性,永和公司具備本案原告主體資格。
此外，《土地登記規則》第65條規定:“土地登記卡是土地登記的主件,也是土地使用權、所有權和土地他項權利的法律依據;土地證書是土地登記卡部分內容的副本,是土地使用者、所有者和土地他項權利者持有的法律憑證”；《土地登記辦法》第16條規定:“土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明土地權利證書記載的事項應當與土地登記簿（卡）一致,不一致的,除有證據證明土地登記簿確有錯誤外,以土地登記簿為準”。
此案中，土地登記卡和土地歸戶冊所記載的土地用途均為“綜合用地”，吉安縣政府未經法定程序,直接以《回覆函》將記載的土地用途認定為“工業綜合用地(用於興建廠房及辦公用地),不能用於商品房開發”,於法無據。
2018年8月3日，吉安中院作出一審判決，判決撤銷吉安縣政府作出的《回覆函》。
是誰篡改了土地證？
得知判決結果後，皮磊喜出望外，開始著手準備報建開發事宜，但事情沒有他想得那麼簡單。
4月16日，記者來到吉安縣為民服務中心，關於永和公司是否可以報建審批的問題，該中心建設工程項目並聯審批綜合窗口工作人員王聖剛回複稱：“打贏了這個官司按道理是可以的，但具體還是要去問縣城建局規劃股”；而城建局規劃股工作人員傅俊傑則表示：“這塊地比較複雜，要看政府的意思。”
在吉安縣政府五型辦辦公室，一同前來的永和公司工作人員郭琦芸介紹永和公司贏了官司之後，一名工作人員建議找縣政府辦規劃建設口康宜俊秘書瞭解情況。“我給不了你回答，你可以問一下政府法制辦那邊。”康宜俊說
原縣政府法制辦的一位工作人員告訴記者，縣法制辦其實早已撤銷，併入了辦公室。
“領導開會去了，我給不了你電話。”該工作人員如是說。
皮磊告訴記者，面對判決，吉安縣政府表示，判決書只是說《回覆函》應予撤銷，但並沒有說永和公司可以開發。
對於是誰“篡改”土地證的問題，吉安縣自然資源局辦公室主任楊小民建議記者找地籍股股長陳學民解答疑問。陳學民則稱，他是後來調到地籍股的，對具體情況不清楚。該局檔案室負責人周小英調出了土地登記卡，稱“辦公、廠房用地”六個字應該是個人非法添加的，不是單位行為。至於是誰添加的，她也不清楚。
對此，行政法學專家、江西財經大學法學教授王柱國認為，“這是一起典型的行政判例‘執行難’問題，關鍵在於目前尚無機制約束政府部門。”
王柱國建議，吉安縣有關部門應抓緊落實法院判決，儘快為企業辦好開發審批手續，對篡改土地證的相關工作人員一查到底嚴肅問責，以營造重商、親商、安商的營商環境。
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