被反覆誤讀的“商改住”政策究竟說了什麼？
近日，一則兩年多前就被反覆炒作誤讀的用地政策又被一些媒體反覆炒作。不少自媒體紛紛以《重磅！國務院正式批示：允許商業用地調整為居住用地》、《重磅！國務院允許商業用地改居住用地》、《重磅新政！國務院放大招，允許商業用地調整為居住用地》等為題，不斷炒作說國家允許商業用地調整為居住用地。這是真的嗎？商業用地可以改為居住用地、商業用房可以改為商品住宅了嗎？
事實上，這些文章不是新聞，而是被反覆誤讀的一則舊聞。文章中涉及的實際是國務院辦公廳2016年5月就公開發布的《關於加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》（國辦發〔2016〕39號）。這些文章對文件的解讀，基本上是“標題黨”，對政策的解讀非常不準確，甚至可以說是誤讀。
1、政策發佈的目的和主要內容
2016年6月，國務院辦公廳公開發布《關於加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》（國辦發〔2016〕39號），提出實行購租並舉，培育和發展住房租賃市場。從文件標題和內容可以看出，文件並不是為了調整土地用途結構和鼓勵“商改住”，實際上是圍繞加快和培育住房租賃市場，推動租賃住房建設和運營，支持住房租賃消費的。文件明確：以建立購租並舉的住房制度為主要方向，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系。支持住房租賃消費，促進住房租賃市場健康發展。
其中，引發媒體炒作誤讀的是文件第12條關於支持租賃住房建設的規定，其實，文件是這麼規定的：“（十二）允許改建房屋用於租賃。允許將商業用房等按規定改建為租賃住房，土地使用年限和容積率不變，土地用途調整為居住用地，調整後用水、用電、用氣價格應當按照居民標準執行。允許將現有住房按照國家和地方的住宅設計規範改造後出租，改造中不得改變原有防火分區、安全疏散和防火分隔設施，必須確保消防設施完好有效。”
國辦39號文出臺後,各省都陸續轉發了該文件。廣東、河北、遼寧、吉林、甘肅、河南、江西、福建、海南、山西、四川、陝西、貴州、內蒙古、新疆、寧夏還發布了《關於加快培育和發展住房租賃市場的實施意見》的實施細則，但其內容大同小異，與39號文內容基本保持一致。
2.文件中的“商改住”是通常意義上的商品住宅嗎？
認真閱讀文件全文和上述第12條規定，並不能得出國家允許商業用地可以調整為住宅用地、商業用房可以調整為商品住宅的結論。文件明確的是符合條件的原商業用地可以改建“租賃性住房”、原商業用房可以改建為“租賃性住房”，而不是可以改建對外銷售的“商品住宅”。
“租賃性住房”和可以銷售的“商品住宅”差別很大：前者由投資者投資建設後不能對外銷售，必須長期持有並出租運營，投資回收期很長；後者投資者按規定投資建設具備銷售條件即可對外銷售回收資金。房地產開發商熟悉的是後一種，快速投資、快速建設、快速銷售、快速回收、快速擴張；而租賃性住房投資、建設、運營和以往的房地產開發套路完全不同。
3.商業用房改建租賃性住房政策優惠很大嗎？
也許有人會說“租賃性住房”也是住宅，說“商改住”也不能算誤讀，對房地產開發商，特別是經營不好的商業物業來說，這也是一個很大的優惠政策。真是這樣嗎？
一是從租賃性住房本身來看，在國內當前房價高而租金低，也就是房屋租價比很低的狀況下，租賃性住房的投資回報率很低、回報週期很長，如果沒有背後很強的金融工具支持，一般房地產開發商很難大規模開發建設和運營租賃性住房。
二是按照政策本身要求，商業用房改建租賃性住房，使用年期不變，土地用途可以調整為居住。我們都知道，一般城市中同一地段住宅租金往往遠低於商鋪，再加上年期不變，比一般住宅用地還要短30年使用期，商業用房改成租賃性住房，不說要增加改建投資，單是租金收入也會下降，這根本就算不過賬。對於房地產開發商而言，在投入了大量開發資金之後，房地產商須依賴於賣房加速收回資金開始新的投資，而改建租賃住宅投資不小租金收益減少回收期漫長，屬於重資產運營，很少有開發商會動心。
三是從商改住本身看，並非所有項目都適合改為居住。有的商業用房進深太深，交通流線和通道面積過度浪費，商改住難度很大；有的項目產權、債務問題多，也難統一後再實施商改住；有的商業用地拿地成本較高，建安成本也高於普通住宅，還要增加改建費用，改建為租賃性住房難度更大。
另外，從改造成本看，商改住項目涉及到房屋結構的改造，成本巨大。從施工和工程角度看，不僅要增加裝修投入（相對於毛胚房改造），而且還存在諸多問題：如商業地產水、電設計一般達不到民用設計用量，需要水、電增容投入；排水系統用量也存在相同問題，還需增加汙水管網的投入；商業房產絕大數外牆是玻璃幕牆，存在部分暖通系統增加費用的投入；採光這塊，進深大的商改住項目可通過掏中空天井解決，但有些依舊有大問題；消防及疏散設施設備費用大幅增加；商業房產均存在單層面積較大現象，導致後期排房可能存在暗房居多或增加開天井等費用投入。大量的商業用房是沒有也不能有天然氣管道的，這也是一筆巨大的工程量和費用。
4.商業用地能改建真正的商品住宅嗎？
儘管文件中說的是允許改建“租賃性住房”不是真正意義上的商品住宅，但並不意味著就完全不能改建“商品住宅”，實際上，只要滿足相應條件，經批准並補繳不同用途的土地使用權出讓金差價，“商改住”的路子始終是通的。
要改為真正的商品住宅，首先就要符合城市規劃，即城市規劃許可建設住宅；其次要辦理住宅建設的規劃許可；三是要經批准補繳兩種用途的土地使用權出讓金差價，四是完成建築改建和銷售許可等。例如，茂業商業成都九眼橋項目，茂業商業申請將該商業用地調整為零售商業兼容二類住宅用地，增加土地出讓面積1723.4平方米，合計補繳土地款約1.27億元。
實際上，商改住項目投資回報並沒有想象那麼客觀。廣為人傳的美國普羅維登斯市商改住經典項目Arcade，該商場2008年停業關閉後，發展商投資700萬美元改造成一間間超小的公寓出租，年租金在40萬美元以上，其靜態投資回報率也只有4.5%左右。究竟該不該商改住、能不能商改住，需要研究政策、規劃、工程上是否可行，更需要“帶上算盤”好好測算經濟上是否可行。
準確理解和集成應用政策可以解決很多發展中的問題，也可以有效降低成本提高收益提升項目的成功率，因此，準確解讀和用好政策特別重要。但炒作政策、誤讀政策，除了引發狂躁倉促決策、混亂決策，把項目引入更加錯誤的路徑外，應該沒有任何好處了。準確解讀政策既要了解政策的起草目的、意圖，還需要認真研讀，更需要結合行業發展進行專業判讀，避免“望文生義”。
國務院辦公廳關於加快培育和發展住房租賃市場的若干意見
國辦發〔2016〕39號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
實行購租並舉，培育和發展住房租賃市場，是深化住房制度改革的重要內容，是實現城鎮居民住有所居目標的重要途徑。改革開放以來，我國住房租賃市場不斷髮展，對加快改善城鎮居民住房條件、推動新型城鎮化進程等發揮了重要作用，但市場供應主體發育不充分、市場秩序不規範、法規制度不完善等問題仍較為突出。為加快培育和發展住房租賃市場，經國務院同意，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議精神，認真落實國務院決策部署，按照“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以建立購租並舉的住房制度為主要方向，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系。支持住房租賃消費，促進住房租賃市場健康發展。
（二）發展目標。到2020年，基本形成供應主體多元、經營服務規範、租賃關係穩定的住房租賃市場體系，基本形成保基本、促公平、可持續的公共租賃住房保障體系，基本形成市場規則明晰、政府監管有力、權益保障充分的住房租賃法規制度體系，推動實現城鎮居民住有所居的目標。
二、培育市場供應主體
（三）發展住房租賃企業。充分發揮市場作用，調動企業積極性，通過租賃、購買等方式多渠道籌集房源，提高住房租賃企業規模化、集約化、專業化水平，形成大、中、小住房租賃企業協同發展的格局，滿足不斷增長的住房租賃需求。按照《國務院辦公廳關於加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》（國辦發〔2015〕85號）有關規定，住房租賃企業享受生活性服務業的相關支持政策。
（四）鼓勵房地產開發企業開展住房租賃業務。支持房地產開發企業拓展業務範圍，利用已建成住房或新建住房開展租賃業務；鼓勵房地產開發企業出租庫存商品住房；引導房地產開發企業與住房租賃企業合作，發展租賃地產。
（五）規範住房租賃中介機構。充分發揮中介機構作用，提供規範的居間服務。努力提高中介服務質量，不斷提升從業人員素質，促進中介機構依法經營、誠實守信、公平交易。
（六）支持和規範個人出租住房。落實鼓勵個人出租住房的優惠政策，鼓勵個人依法出租自有住房。規範個人出租住房行為，支持個人委託住房租賃企業和中介機構出租住房。
三、鼓勵住房租賃消費
（七）完善住房租賃支持政策。各地要制定支持住房租賃消費的優惠政策措施，引導城鎮居民通過租房解決居住問題。落實提取住房公積金支付房租政策，簡化辦理手續。非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關規定申領居住證，享受義務教育、醫療等國家規定的基本公共服務。
（八）明確各方權利義務。出租人應當按照相關法律法規和合同約定履行義務，保證住房和室內設施符合要求。住房租賃合同期限內，出租人無正當理由不得解除合同，不得單方面提高租金，不得隨意剋扣押金；承租人應當按照合同約定使用住房和室內設施，並按時繳納租金。
四、完善公共租賃住房
（九）推進公租房貨幣化。轉變公租房保障方式，實物保障與租賃補貼並舉。支持公租房保障對象通過市場租房，政府對符合條件的家庭給予租賃補貼。完善租賃補貼制度，結合市場租金水平和保障對象實際情況，合理確定租賃補貼標準。
（十）提高公租房運營保障能力。鼓勵地方政府採取購買服務或政府和社會資本合作（PPP）模式，將現有政府投資和管理的公租房交由專業化、社會化企業運營管理，不斷提高管理和服務水平。在城鎮穩定就業的外來務工人員、新就業大學生和青年醫生、青年教師等專業技術人員，凡符合當地城鎮居民公租房准入條件的，應納入公租房保障範圍。
五、支持租賃住房建設
（十一）鼓勵新建租賃住房。各地應結合住房供需狀況等因素，將新建租賃住房納入住房發展規劃，合理確定租賃住房建設規模，並在年度住房建設計劃和住房用地供應計劃中予以安排，引導土地、資金等資源合理配置，有序開展租賃住房建設。
（十二）允許改建房屋用於租賃。允許將商業用房等按規定改建為租賃住房，土地使用年限和容積率不變，土地用途調整為居住用地，調整後用水、用電、用氣價格應當按照居民標準執行。允許將現有住房按照國家和地方的住宅設計規範改造後出租，改造中不得改變原有防火分區、安全疏散和防火分隔設施，必須確保消防設施完好有效。
六、加大政策支持力度
（十三）給予稅收優惠。對依法登記備案的住房租賃企業、機構和個人，給予稅收優惠政策支持。落實營改增關於住房租賃的有關政策，對個人出租住房的，由按照5%的徵收率減按1.5%計算繳納增值稅；對個人出租住房月收入不超過3萬元的，2017年底之前可按規定享受免徵增值稅政策；對房地產中介機構提供住房租賃經紀代理服務，適用6%的增值稅稅率；對一般納稅人出租在實施營改增試點前取得的不動產，允許選擇適用簡易計稅辦法，按照5%的徵收率計算繳納增值稅。對個人出租住房所得，減半徵收個人所得稅；對個人承租住房的租金支出，結合個人所得稅改革，統籌研究有關費用扣除問題。
（十四）提供金融支持。鼓勵金融機構按照依法合規、風險可控、商業可持續的原則，向住房租賃企業提供金融支持。支持符合條件的住房租賃企業發行債券、不動產證券化產品。穩步推進房地產投資信託基金（REITs）試點。
（十五）完善供地方式。鼓勵地方政府盤活城區存量土地，採用多種方式增加租賃住房用地有效供應。新建租賃住房項目用地以招標、拍賣、掛牌方式出讓的，出讓方案和合同中應明確規定持有出租的年限。
七、加強住房租賃監管
（十六）健全法規制度。完善住房租賃法律法規，明確當事人的權利義務，規範市場行為，穩定租賃關係。推行住房租賃合同示範文本和合同網上籤約，落實住房租賃合同登記備案制度。
（十七）落實地方責任。省級人民政府要加強本地區住房租賃市場管理，加強工作指導，研究解決重點難點問題。城市人民政府對本行政區域內的住房租賃市場管理負總責，要建立多部門聯合監管體制，明確職責分工，充分發揮街道、鄉鎮等基層組織作用，推行住房租賃網格化管理。加快建設住房租賃信息服務與監管平臺，推進部門間信息共享。
（十八）加強行業管理。住房城鄉建設部門負責住房租賃市場管理和相關協調工作，要會同有關部門加強住房租賃市場監管，完善住房租賃企業、中介機構和從業人員信用管理制度，全面建立相關市場主體信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，對嚴重失信主體實施聯合懲戒。公安部門要加強出租住房治安管理和住房租賃當事人居住登記，督促指導居民委員會、村民委員會、物業服務企業以及其他管理單位排查安全隱患。各有關部門要按照職責分工，依法查處利用出租住房從事違法經營活動。
各地區、各有關部門要充分認識加快培育和發展住房租賃市場的重要意義，加強組織領導，健全工作機制，做好宣傳引導，營造良好環境。各地區要根據本意見，研究制定具體實施辦法，落實工作責任，確保各項工作有序推進。住房城鄉建設部要會同有關部門對本意見落實情況進行督促檢查
國務院辦公廳
2016年5月17日
（此件公開發布）
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