本报记者 王丽娟
近日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《政府投资条例》(以下简称《条例》)，自2019年7月1日起施行。《条例》明确界定了政府投资范围，将投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护等公共领域的项目，以非经营性项目为主。
这是中国首部规范政府投资的条例。这部条例早在2001年就开始起草，2010年时国务院法制办曾公开征求意见，但一直没有结果。直到今年，历经近20年《条例》才与公众见面。
尽管《条例》是“千呼万唤始出来”，但是其诞生对我国规范政府投资具有重要意义，填补了政府投资法律空白，解决了我国政府投资管理缺乏上位法，现有规章、规范性文件权威性不足、指导性不够、约束性不强的问题。
清华大学公共管理学院政府管理与创新研究所所长于安认为，《条例》是关于政府投资管理的第一部行政法规，是固定资产投资领域法治建设取得的重大进展，标志着这一领域法律制度建设完整框架的形成。
《条例》明确了政府投资的定义，是指使用预算安排的资金进行固定资产投资建设的活动，是全社会固定资产投资的重要组成部分。
政府投资是国家宏观经济调控的必要手段，在社会投资和资源配置中起重要宏观导向作用。我国在一个相当长的时期中，政府投资占总投资的很大比例，几乎所有的重要投资项目都是由政府进行的。虽然现在已经由原来单一的政府投资主体发展为政府、企业、个人、外资等多种形式的投资主体，但是政府投资仍然在宏观经济中起到引导投资、调整投资结构、贯彻产业政策的重要作用。
特别是在经济下行阶段，政府投资扩张是反周期政策调节的重要工具之一。据业内专家测算，目前政府投资规模大概在3万亿元左右，撬动的社会资金规模更为庞大。但是，相当一部分政府投资比较盲目，收不回成本，浪费资源的现象时有发生，因此，加强政府投资的规范就显得尤为重要。
中国宏观经济研究院投资研究所所长张长春认为，作为提供公共产品的重要手段和宏观管理的政策工具，政府投资要更好地满足人民群众对高质量公共产品的需要，更好促进经济社会发展，就必须规范各级政府的投资行为，加强投资管理的薄弱环节，使政府投资从决策到建设各阶段以及从管理到监督各方面都趋于成熟定型，让公共资金发挥出最大效益。
因此，规范政府投资行为是制定《条例》的主要目的之一，司法部、国家发展改革委负责人就《政府投资条例》有关问题答记者问时表示，为确保政府投资科学决策，从制度上防止“拍脑袋”决策、“政绩工程”和“形象工程”，《条例》作了三方面规定。
一是规定县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。
二是进一步规范政府投资项目审批制度，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。
三是强化投资概算的约束力，明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。
《条例》刚一出台，国家发改委就立刻跟进，发文要全面清理不符合《条例》的现行制度，与政府投资相关的部门规章、地方政府规章、规范性文件，都应纳入清理范围。同时，还规定了时限，要求国家和各省级发展改革部门要于2019年7月1日之前，确定需要清理的部门规章、地方政府规章、规范性文件清单及清理意见;于2019年12月31日之前，完成修订、废止程序。
此外，《条例》将防范地方政府债务风险作为重要指导思想，明确政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，强调政府投资要与经济社会发展水平和财政收支状况相适应，有利于引导政府投资讲究经济规律、循序渐进，有利于控制投资风险、债务风险和金融风险。
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