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2015年修訂通過並實施的《中華人民共和國食品安全法》因新增食品安全風險自查制度等20多項監管制度，被稱為“史上最嚴”食安法，也標誌著我國在食品安全工作法治化軌道上邁出了重要一步。然而，根據英國《經濟學人》2018年發佈的《全球食品安全指數》（Global Food Security Index 2018），中國2018年食品安全得分僅為65.1分（滿分100），在113個國家中排名46，只達到“良好”水平。該指數還進一步指出，雖然中國在食品安全網項目建設、農業生產波動性（Volatility of agricultural production）、營養標準等三項評估指標上達到滿分，但糧食供應充足程度和農業研發公共開支等指標卻遠未達到世界平均水平。
在現實中，問題辣條、校園食堂食材變質事件等近期發生的一系列食品安全事件也顯示出，雖然食品安全治理呈現總體穩定形勢，但監管有效性仍面臨不小挑戰：在執行層面，我國食品安全監管治理體制仍受“整體政府”思想影響，易陷入“運動式治理”困境，並在激勵不足或信息不對稱情況下產生監管失靈。為提高食品安全監管的有效性，需要激勵食品生產經營者、消費者、社會組織等主體共同參與治理，構建一個更為開放的食品安全治理體系，實現“多元共治”。
亞太地區國家食品安全指數排名。中國僅處於第七位；前六位分別是新加坡、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國、馬來西亞。數據來源：全球食品安全指數網站，https://foodsecurityindex.eiu.com/Index。
中國的“單一化政府監管”理念
長期以來，我國食品安全監管體系建設都受到“整體政府”（holistic government）理念的深刻影響（賈開，2016）。“整體政府”作為20世紀90年代碎片化公共服務和碎片化治理困境的解決方案之一，強調通過政府內部縱向部門整合及橫向跨部門協同，使政府有效利用稀缺資源，最終達到提供整合性公共服務、提高治理績效的目的。
“整體政府”理念對我國食品安全監管體系的影響可以從食品安全監管體系的改革歷程看出。改革開放以來，中國食品安全監管體制經歷了衛生行政部門主導監管階段（1978—2002年）、多部門分段監管階段（2003—2012年）、一體化監管階段（2013年至今）等三個階段的改革（周潔紅等，2018）；食品安全監管職責不斷整合，監管體系也從多部門、分散化向單一部門、集中化發展。在衛生行政部門主導階段，1998年體制改革將“食品衛生”概念替換為“食品安全”，並將食品安全標準建設等其他相關職能從衛生部交由國家質量技術監督局，食品流通環節監管職能從國家技術監督局轉移到國家工商行政管理總局，食品安全工作法律法規以部門立法為主。
在多部門分段監管階段，2003年國務院下設副部級直屬單位國家食品藥品監督管理局成立，負責綜合監督、組織協調、查處重大食品安全事故，以解決之前階段的交叉管理問題。
為應對隨後出現的食品安全分段監管分工漏洞，2008年“大部制”改革將食品藥品監督管理局劃歸衛生部。在一體化監管時期，為進一步解決分段監管體制中多頭管理、職責交叉等問題，國家食品藥品監督管理局等四個部門的生產環節監管職責和工商總局的流通環節監管職責被集中起來，並統一交由新成立的國家食品藥品監督管理總局。2018年機構改革後，國家食品藥品監督管理總局納入新組建的國家市場監督管理總局。
在地方監管職責方面，這一時期工商、質監職責均劃歸地方食品藥品監督管理部門，並且食品安全屬地管理責任進一步向地方黨政領導集中：2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《地方黨政領導幹部食品安全責任制規定》，規定地方各級黨委和政府對本地區食品安全工作負總責，明確了地方黨政領導人作為食品安全工作第一責任人的地位。
單一監管的挑戰
誠然，以整合政府監管職責為主要著力點的食品安全監管體制改革有助於提高政府監管效率，並有效解決九龍治水、職責交叉等問題，但基於“整體政府”理念的改革將政府視為單一的公共政策主體，不僅忽視了非官方主體在食品安全政策的方案規劃、政策評估、政策監控等環節的積極能動作用，也會讓政府在食品安全政策執行環節中面臨以下三大問題：
其一，食品安全監管執行易面臨“運動式治理”困境。“運動式治理”在食品安全工作中體現為食品安全問題爆發後，相關監管部門調動各種資源開展各種專項整治活動以解決問題，如2010年“地溝油”事件發生後，食藥監總局迅速發佈緊急通知，組織對餐飲企業採用食用油情況進行監督檢查；國務院辦公廳也以發佈意見的形式在地方開展“地溝油”專項整治行動，以嚴懲“地溝油”犯罪活動。然而，“運動式”治理方式雖然體現了命令—控制監管邏輯在應對突發食品安全事件時的有效性，但將企業作為治理對象而非參與主體，並不能徹底緩解政府與企業之間的僵化關係。這種短時間內調動大量行政資源的治理方式缺乏可持續性，容易使被監管企業產生僥倖心理，在“運動”的間歇過程中繼續從事違法行為，導致惡性循環；這就是“地溝油”屢禁不止的重要原因。
其二，政府會面臨因信息不對稱情況而導致監管失靈。正如觀察所見，作為監管主體的政府與作為監管客體的食品生產經營者之間存在信息不對稱情況；這使得政府部門在食品生產經營者不主動提供信息的情況下，難以及時獲得食品生產經營者所掌握的信息，從而出現監管盲區。以食品安全標準制定為例，速凍食品、食品添加劑生產衛生標準在2018年前一直處於空白狀態；信息不對稱現象導致了監管主體面對食品技術更新換代時的反應速度變慢，進而引發監管失靈。
其三，地方政府容易陷入激勵不足困境。食品安全工作雖為地方政府屬地責任，但非治理績效考核核心指標，因此地方政府在財政不足以支持完成食品安全工作指標時，傾向於優先完成其他經濟發展事務。這進一步加劇了地方政府與食品生產經營者之間共謀行為的風險。
“激勵多元主體參與共同治理”
在制度層面著力解決九龍治水、職責交叉等問題之後，我國的食品安全監管框架邁向了“激勵多元主體參與共同治理”的階段。2018年修訂的《食品安全法》提到“食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治”，代表食品安全“多元治理”理念在法律層面得到確認。應該說，這個制度建設方向是非常正確的，既克服了九龍治水時期政出多門、法規打架的混亂，又為多元主體在統一的制度框架下實施共同治理奠定了基礎。然而，對於如何推動包括食品生產經營者、消費者、社會組織在內的多元主體共同參與食品安全治理，我國尚未有完善的應對措施，在現實中，依然主要依靠政府監管部門獨自承擔監管責任，從而無法擺脫信息不對稱、監管手段有限、對市場活動的反應滯後等弊端。
從當前世界發達國家和地區的經驗來看，將“激勵多元主體參與共同治理”加以制度化，是應對食品安全領域風險管控的主要方法。美國聯邦政府在2011年出臺了一個“食品安全現代化法案”（FSMA），規定唯有獲得食品藥品管理局（FDA）許可的食品加工企業才屬於合法市場主體。FSMA規定，企業為了能獲得許可，必須提交一個“危害分析和風險預防控制計劃”，明確載明如下事項：（1）該食品易受病原體汙染的關鍵環節有哪些？（2）消除這些關鍵環節風險的措施；（3）證明自身應對風險的措施是否有效的監測方法；（4）定期提供測評結果以便說明風險監控的狀況。
基於這個“控制計劃”，FSMA其實是把食品藥品管理局、企業、行業協會、食品技術專家、法律專家、其他社會利益相關人統一納入“監管者”行列，對企業明確記錄的風險關節點以及企業防控風險的方法和成效進行檢驗，實現“多元主體共同治理”的局面。
相似的制度特徵，也體現在歐盟食品安全監管系統中。歐盟採取的是業界近年來討論甚多的“關鍵控制點危害分析”（HACCP）系統，包括如下內容：（1）要求企業形成關於它們的整個生產鏈條是否存在潛在危害的分析報告；（2）明確說明可能出現汙染的關鍵點；（3）企業自己為控制和降低風險危害而形成包含可檢測內容的計劃書；（3）食品安全主管部門組織行業代表、技術專家、法律專家和其他利益相關人共同參與的測評小組，監督企業防控計劃的實施。總而言之，歐盟以這種“主管當局搭建監管平臺，多元主體共同實施監管，同時調動市場主體自身積極性”的方式，實現了針對食品安全高風險環節的全程監控。
當然，由於制度條件和市場環境的不同，我國當前難以完全學習借鑑歐盟和美國的制度措施（例如，HACCP系統的運作成本較高，僅適用於大型食品生產企業，一旦廣泛應用，對中小企業的發展會形成不利）。不過，我國可以逐步完善相關的制度規定，為實現多元主體的共同治理建立基礎。因此，本文在確保政府作為多元共治核心的前提下，提出如下建議：
第一，完善激勵制度，鼓勵食品企業主動提供信息並參與食品安全治理。
首先，探索降低食品企業建立完善的食品安全質量保障體系的成本——當然，對於哪些主體應該承擔該部分成本，值得深入研究，需要充分吸收行業協會、技術專家和其他領域相關利益方的意見加以判斷。其次，建立針對食品企業的“反向激勵”制度。如總結“食安險”試點經驗，探索對不遵守食品安全標準（但有整改餘地）的生產經營者施加制度成本和信用成本。再次，建立食品生產經營同行評議制度，同時完善食品安全檢驗檢測信息共享平臺，推動食品行業主體與政府間共享信息，鼓勵企業參與制定食品安全標準；在促進行業自律的同時，改善政府與食品生產經營者之間的信息不對稱情況。“反向激勵”手段對促進食品企業參與制定食品安全標準同樣適用。第二，參考歐盟經驗，建立政府與公眾間的信息溝通機制，推動公眾實質性參與食品安全治理。首先，歐盟在食品安全風險治理改革中建立了一系列科學專家與社會公眾間的溝通協商機制，如歐洲食品安全局（EFSA）協調下的共識會議、公民陪審團、圓桌會議等，用以向公眾解釋食品安全風險評估結果及風險管理決策基礎。
其次，歐盟還在科學知識參考系統中增加公民社會提供的知識，以追求“專業知識的民主化”（張海柱，2019）。我國可借鑑歐盟做法，探索建立共識會議、圓桌會議等政府—公眾溝通機制，並研究使消費者參與食品安全標準制定的制度設計，改變“單向溝通”模式，保障公眾的實質性參與。參考文獻
1.賈開：《激勵與協調：“實驗主義治理”理論下的食品安全監管》，《社會治理》，2016年第2期，第50-59頁。
2.張海柱：《專業知識的民主化：歐盟風險治理的經驗與啟示》，《科學學研究》，2019年第37卷第1期，第11-17頁。
3.周潔紅等：《食品質量安全監管的成就與展望》，《農業技術經濟》，2018年第2期，第4-14頁。
★ 本文系IPP獨家稿件，作者：吳璧君，華南理工大學公共政策研究院研究助理、政策分析師。
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