摘要：《中共中央、國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》指出，完善農民閒置宅基地和閒置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。山東省陽穀縣作為全山東省試點之一，積極探索宅基地“三權分置”改革，科學制定工作實施計劃，助力鄉村振興，探索出一條綜合利用農村閒置廢棄宅基地的路子。近日，今日國土雜誌社針對陽穀縣宅基地“三權分置”工作進行報道。
一、陽穀縣宅基地現狀
(一)農村宅基地利用處於自發狀態，空心村現象普遍。2018年7月，通過摸底調查，全縣18個鄉鎮857個村莊，農村宅基地共計18.73萬戶，面積8萬餘畝。其中坍塌、閒置宅基地11639宗，面積4394.63畝。
(二)農村宅基規劃參差不齊，在實施村莊規劃較好的壽張鎮，多數村規劃宅基地標準為18米×18米，最大的為18.87米×23米，超過了省規定的限額標準，但村莊已經形成，難以修改，造成土地利用不合理。而在其他鄉鎮，宅基地規劃滯後，有的雖然有規劃，但由於社會認同率低，操作性差，難以管理到位。
(三)宅基地無償使用導致多佔宅基地問題不能根治 陽穀縣在上世紀八十年代末至九十年代初，曾全面推行過農村宅基地有償使用工作，使農村宅基地管理工作提升到了一個新水平。1998年由於宅基地有償使用的推行，農民感到多佔宅基是個負擔，紛紛退出多餘的宅基地，僅一個原四棚鄉(2001年劃歸壽張鎮)的農民就自行拆除多佔宅基648處計280餘畝。由於中央一再強調減輕農民負擔，不允許收取宅基超佔費，這項工作被迫中止。由於沒有較好的替代方法，近幾年來，農民早佔、多佔、隨意擴大宅基地的觀念又有所抬頭。
二、農村宅基地“三權分置”試點工作開展情況
陽穀縣被列為山東省省農村宅基地“三權分置”試點後，縣委、縣政府召集相關部門召開專題討論研究會議，成立領導小組，明確領導機構和責任分工，組織起草了《聊城市陽穀縣關於開展農村宅基地“三權分置”試點促進鄉村振興的試點實施方案》，並先後通過了縣委、市委審議。
改革初期選擇在兩個鄉鎮三個村莊開展試點工作，探索出可複製的模式，向全縣推廣。陽穀縣按照 “縣委政府領導，部門指導，鄉鎮統籌，村委主導，群眾自治”的改革思路，由縣自然資源和規劃局牽頭，組織精幹人員成立工作組，通過政策研究、基層調研、措施制定，編制了符合陽穀實際的《宅基地三權分置宣傳冊》和《操作細則》等指導材料。4月19日，縣政府召開宅基地三權分置推進會，全縣全面開展三權分置試點工作，並要求10月底全縣全面完成宅基地三權分置試點工作。
(一)抓好宣傳發動工作。縣自然資源和規劃局主動參加各鄉鎮召開的村兩委幹部以上人員的動員會，圍繞農村宅基地“三權分置”的目的、政策、工作步驟、注意事項，認真詳細地向參會人員進行解讀，消除群眾對政策的誤解，為開展農村宅基地“三權分置”試點奠定了理論基礎。組織人員專門負責農村宅基地“三權分置”試點政策的解讀工作，解讀人員熟悉改革政策，解讀口徑一致，切實起到了政策引導的作用。
(二)抓好改革思路方向。實行村委主導，村民自治，是陽穀縣宅基地三權分置試點開展的有效手段。在政策清晰，目標明確的情況下，激發了村委會幹部積極性，絕大多數村民接受三權分置的各項政策。每一個村子成立了評審小組，通過村民自治使宅基地現狀的調查摸底達到了公開、公正、公平，為宅基地退出和有償使用費收繳奠定了基礎。
(三)抓好典型推進工作。陽穀縣在開展“三權分置”工作中及時總結歸納博濟橋辦事處及壽張鎮的典型做法和先進經驗，通過簡報和通報的方式，推向全縣。5月29日，陽穀縣政府在博濟橋龍虎寨村召開了全縣農村宅基地“三權分置”現場推進會，將博濟橋辦事處在宣傳發動、調查摸底、宅基地退出、有償費收繳等環節開展的方式方法進行推廣，全縣掀起了“三權分置”工作的高潮。壽張鎮陳街村，原為省定貧困村，是一個典型的無資產、無資源、無區位優勢的“三無村”，交通閉塞，農民靠天吃飯，經濟基礎薄弱。通過宅基地“三權分置”政策，做土地文章徵收宅基地有償使用費12000元，收回宅基地和閒散土地100餘畝，主要用地光伏發電、大棚建造後租賃、成立合作社，村集體收入大幅度增長，目前已達到10萬元，預計能突破20萬元。其他收回宅基用於綠化村內環境，村容村貌極大改觀。山東省自然資源廳一級巡視員王桂鵬專門到陳街村調研，對該村做法給予充分肯定。
截止到8月20日，全縣855個村莊除了因特殊原因未開展的98個村外，全部開展了試點工作。共收回空閒、坍塌、閒置宅基地4177宗，面積2230.3畝，有償使用費收繳總額達11580391.84元。盤活宅基地511宗，通過盤活宅基地產生經濟效益28.58萬元，收回閒散土地3074.15畝，盤活閒散土地收益69.65萬元。
98個未開展宅基地“三權分置”試點的村是，城區及鄉鎮駐地暫緩開展涉及20個村莊，實施增減掛鉤涉及23個村莊，宅田掛鉤村莊15個，石佛鎮因合村並點規劃暫緩開展涉及40個村莊。
三、通過宅基地“三權分置”發現以下問題
第一、資格權來源界定和確認存在爭議。隨著戶籍制度的改革，城鄉戶籍性質劃分取消，婚嫁、升學、參軍等原因帶來的戶口的遷徙和變動十分頻繁， 無論是新遷入的還是已遷出的集體成員都要主張包括宅基地在內的集體土地的權利， 而目前農村集體經濟組織的法律地位模糊不清， 成員資格認定在法律上沒有明確， 帶來宅基地資格權的確認難題。
第二、強制收繳無法律支持。在開展工作中，絕大多數村民按規定繳納了有償使用費，但是還有極少數村民不配合繳納，多次向省和其他地市詢問，因為屬於試點工作，還沒有相應的行政措施和法律手段，暫時依靠村規民約進行制裁，為收尾工作帶來一定難度。
第三、對收繳費用的使用有待規範。有些村莊提出收取的有償使用費用是否能給全體村民購買保險，是否能給全體村民繳納水、電費的問題。總體看，有償使用費是村集體收入，應納入集體財務，後期管理和使用應依法依規，嚴格管理使用。
第四、收回的空閒地、坍塌的宅基地有效利用困難，除了安排一些用於村民建房，用於發展其他產業即沒有項目也沒有啟動資金，盤活土地的方式方法有待創新。
四、加強宅基地管理的工作建議
(一)加強部門聯動，實施信息共享。陽穀縣在資格權認定時，鑑於該縣農村承包土地“三權分置”工作剛完成不久，直接運用農業部門提供的農民集體經濟組織成員資格權成果，大大提高了認證進度，確保了認證質量。
(二)適度放活宅基地和農民房屋使用權，其範圍應當限定在閒置宅基地和閒置農房，以保障農民戶有居。允許農民自主利用、村集體統一開發、工商資本投資經營等方式，盤活利用閒置宅基地和閒置農房，發展鄉村旅遊、養老養生、農村電商、特色民宿等農村新產業新業態。
(三)允許使用權有限年期流轉、入股、合作、抵押。在確保農戶基本住房條件的前提下，允許將宅基地和農戶房屋使用權通過有限年期轉讓、入股、合作等方式流轉給單位和個人，用於居住或經營，轉讓、入股或合作年限原則上不超過30年。允許農民以宅基地和農房的有限年期使用權作為抵押獲得抵押貸款，將農民的沉睡資產喚醒。同時也要建立抵押物處置機制和貸款風險分擔、緩釋和補償機制，保證宅基地抵押制度的可持續性，防範並化解風險。
(四)完善配套法律法規，確保宅基地“三權分置”有序開展。特別是資格權的設定，可考慮建立政府相關部門備案審查制度，強化對農民利益的保護和宅基地流轉秩序的維護。
(五)完善不動產登記制度，滿足宅基地“三權分置”登記要求。隨著農村土地“三權分置”改革的推進，不動產登記制度需要積極跟進，如產權證的式樣和內容需要相應的增加和變化，特別是土地的權屬、權益、年限等要適應土地產權的不同而進行全面的登記。要以問題和需求為導向，拓展不動產登記系統平臺的功能，為宅基地“三權分置”登記提供技術支持。
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