國資委印發《實施意見》 以管資本為主加快國有資產監管職能轉變

文 · 記者 劉青山

11月27日，國務院國資委在京召開政策吹風會，就日前印發的《關於以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）介紹情況。國務院國資委副主任、黨委委員翁傑明，招商局集團黨委委員、副總經理王宏，中國國新黨委書記、董事長周渝波，上海市國資委黨委副書記董勤，深圳市國資委主任、黨委書記餘鋼分別發言並回答了記者提問。

翁傑明表示，習近平總書記在黨的十九屆四中全會對國企改革和國資監管作出了重大部署，對做好國資國企工作具有重要指導意義。他說，以往提的更多的是國資管理體制，這一次表述調整為“監管體制”，意味著國資監管的內涵發生了重大變化，國資監管機構的行權方式也要進行相應調整。

因此，國務院國資委深入學習貫徹黨的十九屆四中全會特別是習近平總書記

對此，招商局集團黨委委員、副總經理王宏在發言中表示，《實施意見》堅持放管結合、突出權責一致，既有破又有立、既有增又有減，既有施藥動刀的強身之法，又有固本培元的健體之舉，充分彰顯了國務院國資委刀刃向內進一步推動自我完善、自我革新的決心和信心，對於廣大國有企業尤其是國有資本投資公司來講，意義重大、影響深遠。

《實施意見》明確了管資本的具體路徑

翁傑明表示，《實施意見》是國資監管機構第一次以文件的形式，明確管資本的具體路徑，主要內容可以概括為“實現四個轉向、突出五項職能、優化四個路徑、強化四個保障”。

一是實現四個轉向，確保轉變精準到位。“四個轉向”分別是轉變監管理念，從對企業的直接管理轉向更加強調基於出資關係的監管，確保該管的科學管理、決不缺位，不該管的依法放權、決不越位；調整監管重點，從

對此，翁傑明在回答記者提問時補充說，國資委正在完善考核辦法，更多地關注資本收益率、淨資產收益率、營收利潤率等經濟指標，從而更好地引導企業做強做優做大。

二是突出五項職能，確保重點管住管好。即聚焦優化國有資本配置，管好資本佈局；聚焦增強國有企業活力，管好資本運作；聚焦提高國有資本回報，管好資本收益；聚焦防止國有資產流失，管好資本安全；聚焦加強黨的領導，管好國有企業黨的建設，堅持“兩個一以貫之”，堅持管資本就要管黨建，進一步以高質量黨建引領國有企業高質量發展。

對此，深圳市國資委主任、黨委書記餘鋼舉例說，深圳國資委堅持全市國資“一盤棋”，立足“服務大局、服務城市、服務產業、服務民生”使命定位，推動大部分國有資本集聚到以基礎設施公用事業為主體、金融和戰略性新興產業為兩翼的“一體兩翼”領域。

三是優化四個路徑，確保轉變系統有效。四個路徑是：以國資委權力責任清單為基礎，釐清職責邊界，將不該有的權力攔在清單之外，保證清單內的權力規範運行；以法人治理結構為載體，依法制定或參與制訂公司章程，依據股權關係向國家出資企業委派董事或提名董事人選，更好體現出資人意志；以分類授權放權為手段，根據企業不同特點，有針對性地開展授權放權，充分激發企業活力；以加強事中事後監管為重點，切實減少審批事項，實現實時在線動態監管，加大對制度執行情況的監督檢查力度，不斷提高監管效能。

比如，招商局充分考慮實業、金融等業務的不同特性，對業務板塊實行專業化和差異化管理，通過發佈年度管控優化清單等方式，不斷加大對二級公司的放權和授權力度，擴大所出資企業的經營自主權，企業活力和競爭力明顯提升。

四是強化四個保障，確保轉變全面落地。圍繞以管資本為主的目標任務，《實施意見》提出要從四個方面著手，為形成以管資本為主的國有資產監管體制提供堅實保障，即：統一思想認識，凝聚系統共識，構建國資監管大格局；加強組織領導，有效落實責任，確保改革要求落地；完善制度體系，強化法治保障，推動將管資本有關要求體現到有關法律法規修訂中；改進工作作風，提升隊伍素質，建設一支高素質專業化國資監管幹部隊伍。

推進國資監管職能轉變，做好《實施意見》落實工作

翁傑明表示，黨的十九屆四中全會作出“形成以管資本為主的國有資產監管體制”的部署，結合《實施意見》的印發，近期國資委在加快推進國資監管職能轉變方面主要開展了以下工作：

一是深入傳達學習黨的十九屆四中全會精神，認真貫徹落實中央關於國有資產監管的新部署。翁傑明表示，習近平總書記代表中央政治局作的工作報告中，多處肯定了國資國企工作，同時也用9句話123個字對國資國企工作作了集中部署，全面涵蓋了國有經濟、國有資本、國有企業、國有資產4個方面的工作，有許多新要求、新表述、新部署。第一，關於國有經濟“五力”的新要求，是對此前表述的系統整合和最新概括，並把競爭力擺在第一位，新增“創新力”要求，充分體現了時代發展的新要求。第二，關於中國特色現代企業制度的新表述，首次寫入中央全會文件，成為中國特色社會主義制度的重要組成部分，更加突出了“兩個一以貫之”的要求。第三，關於國有資產監管體制的新部署，黨的十九屆四中全會關於“形成以管資本為主的國有資產監管體制，有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用”的精神，確立了當前和今後一個時期國有資產監管體制改革的目標和任務。一方面進一步強調了以管資本為主的要求，另一方面更加突出了國有資產監督，明確了寓監督於管理的要求。翁傑明說，這就需要我們以《實施意見》為基礎，進一步推動國資監管職能轉變，加強國有資產監管，防止國有資產流失，守護好全體人民共同財富；同時更好發揮國有資本投資、運營公司功能作用，加大對企業授權放權力度，推進職能轉變，解決企業機關化問題。兩類公司也要繼續對所投資企業授權、放權，賦予企業更多自主權，進一步強化國有企業市場主體地位。

二是修訂完善國資委權力和責任清單，進一步釐清國資監管職責邊界。翁傑明表示，落實以管資本為主加強國有資產監管的要求，首先要明確管資本的重點職責和履職方式。結合機構改革和職能調整情況，做好與《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》的銜接，國資委在廣泛徵求中央企業和地方國資委意見的基礎上，對2018年編制形成的權力和責任清單進行了修訂，形成國務院國資委權力和責任清單。翁傑明表示，未來將在落實上下好功夫。

對此，周渝波表示，對運營公司而言，既要健全治理結構、完善組織體系，確保授權“接得住”；也要優化管控模式、提升管理能力，確保自身“管得好”，即對核心業務板塊要加強戰略和財務管控，確保資本運營高效規範，對參股企業要以財務管控為主，依法履行治理程序，關注資本流動和回報情況。

三是著眼全國國資國企發展改革監管和黨的建設，加快構建國資監管大格局。翁傑明表示，近年來，各級國資委統籌推進國資國企改革發展，國資監管系統建設取得積極進展。但仍然存在上下級國資委溝通聯繫不夠緊密、全國國資系統合力有待增強等問題。為加快形成以管資本為主的國有資產監管體制，推動構建國資監管大格局，日前，國資委印發了《關於進一步推動構建國資監管大格局有關工作的通知》（國資發法規〔2019〕117號），明確提出力爭用2-3年時間推動實現機構職能上下貫通、法規制度協同一致、行權履職規範統一、改革發展統籌有序、黨的領導堅強有力、系統合力明顯增強，加快形成國資監管一盤棋。

在這方面，上海的探索引人注目。

董勤說，近年來上海建立健全了“直接監管、委託監管、指導監管”國資管理體系。實體、金融等領域國資實行直接監管；宣傳文化、科教文衛、司法公安等領域國資實行委託監管；對區屬國資國企實行指導監管。同時不斷完善“市場競爭類、金融服務類、功能保障類”企業分類監管。

實踐證明，上海的上述監管模式有力推動了國有資產保值增值。今年前9月，本市地方國有企業營業收入2.66萬億元，同比增長5.4%；利潤總額2653億元，同比增長9.8%；成本費用利潤率10.6%，9月底，資產總額20.58萬億元，同比增長9.9%。

“貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，國資委將以此次職能轉變為新起點，按照《實施意見》明確的方向和路徑，全面落實各項措施，著力完善以管資本為主的國有資產監管體制，不斷提高監管的系統性針對性有效性，確保管資本重點任務落實落地。”翁傑明說。

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關於印發《國務院國資委關於以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》的通知

委內各廳局，各省、自治區、直轄市及計劃單列市和新疆生產建設兵團國資委：

貫徹落實黨的十九屆四中全會關於形成以管資本為主的國有資產監管體制的決策部署，按照黨中央、國務院關於深化國資國企改革的有關要求，根據巡視整改意見，為加快實現從管企業向管資本轉變，不斷提升國資監管的能力和水平，我們制定了《國務院國資委關於以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》，現印發給你們，請認真貫徹落實。

國務院國資委

2019年11月7日

國務院國資委關於以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見

黨的十九屆四中全會明確要求，形成以管資本為主的國有資產監管體制，這是以習近平

一、以管資本為主轉變國有資產監管職能

適應國有資產資本化、國有企業股權多元化的發展階段和市場化、法治化、國際化發展趨勢，針對當前國有資產監管越位、缺位、錯位問題，按照形成以管資本為主的國有資產監管體制的要求，從監管理念、監管重點、監管方式、監管導向等方面作出全方位、根本性轉變。

（一）轉變監管理念，從對企業的直接管理轉向更加強調基於出資關係的監管。堅持政企分開、政資分開，進一步釐清職責邊界，依法對國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業履行出資人職責，將應由企業自主經營決策的事項歸位於企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位於一級企業，確保該管的科學管理、決不缺位，不該管的依法放權、決不越位。

（二）調整監管重點，從關注企業個體發展轉向更加註重國有資本整體功能。立足國資監管工作全局，著眼於國有資本整體功能和效率，加強系統謀劃、整體調控，在更大範圍、更深層次、更廣領域統籌配置國有資本，持續優化佈局結構，促進國有資本合理流動、保值增值，推動國有經濟不斷髮展壯大，更好服務國家戰略目標。

（三）改進監管方式，從習慣於行政化管理轉向更多運用市場化法治化手段。堅持權由法定、權依法使，嚴格依據法律法規規定的權限和程序行權履職。改變重審批、輕監督等帶有行政化色彩的履職方式，更加註重以產權為基礎、以資本為紐帶，依靠公司章程，通過法人治理結構履行出資人職責，將監管要求轉化為股東意志。

（四）優化監管導向，從關注規模速度轉向更加註重提升質量效益。堅持質量第一、效益優先，按照高質量發展的要求，完善考核規則，更好引導企業加快轉變發展方式，推動國有企業質量變革、效率變革、動力變革，不斷增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。

二、突出管資本的重要內容

深刻領會管資本的實質內涵，聚焦優化國有資本配置，管好資本佈局；聚焦增強國有企業活力，管好資本運作；聚焦提高國有資本回報，管好資本收益；聚焦防止國有資產流失，管好資本安全；聚焦加強黨的領導，管好國有企業黨的建設。

（五）加強資本佈局整體調控，進一步發揮國有資本功能作用。統籌國有資本佈局方向，服務國家重大戰略、區域發展戰略和產業政策規劃，構建全國國有資本規劃體系。著力優化資本配置，堅持出資人主導與市場化原則相結合，大力推進國有資本的戰略性重組、專業化整合和前瞻性佈局。通過強化戰略規劃和主業管理、制定投資負面清單、核定非主業投資控制比例等方式，引導企業聚焦主責主業。大力化解過剩產能，加快處置低效無效資產，有效盤活國有資本。

（六）強化資本運作，進一步提高國有資本運營效率。建立完善國有資本運作制度，加強國有資本運作統籌謀劃，加快打造市場化專業平臺。發揮國有資本投資公司功能作用，通過開展投資融資、產業培育和資本運作等，推動產業集聚、化解過剩產能和轉型升級，培育核心競爭力和創新能力。優化國有資本運營，通過股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式，實現國有資本合理流動和保值增值。加強產權登記、國有資產交易流轉、資產評估、資產統計、清產核資等基礎管理工作，確保資本運作依法合規、規範有序。

（七）優化資本收益管理，進一步促進國有資本保值增值。完善考核指標體系，對不同功能定位、不同行業領域、不同發展階段的企業實行分類、差異化考核。充分發揮考核導向作用，突出質量第一效益優先、服務國家戰略、創新驅動發展、供給側結構性改革等重點，完善激勵約束機制。優化國有資本經營預算的收益與支出管理，更多體現出資人調控要求，提高資本金注入佔預算支出的比重，推動資本預算市場化運作。加強上市公司市值管理，提高股東回報。強化財務預決算管理和重大財務事項監管，實現資本收益預期可控和保值增值。

（八）維護國有資本安全，進一步築牢防止國有資產流失的底線。健全覆蓋國資監管全部業務領域的出資人監督制度，加強對所監管企業關鍵業務、改革重點領域和國有資本運營重要環節以及境外國有資產的監督。完善問責機制，加大違規經營投資責任追究力度，構建業務監督、綜合監督、責任追究三位一體的監督工作閉環。強化監督協同，統籌出資人監督和紀檢監察監督、巡視監督、審計監督以及社會監督力量，建立有效的監督協同聯動和會商機制，切實防止國有資產流失。

（九）全面加強黨的領導，進一步以高質量黨建引領國有企業高質量發展。堅持“兩個一以貫之”，將加強黨的領導與完善公司治理相統一，指導推動國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實。著力抓好黨的建設，堅持管資本就要管黨建，把黨的建設融入到管資本的全過程各方面，加強混合所有制企業黨的組織建設，推進基層黨組織全覆蓋，不斷增強基層黨組織的組織力凝聚力戰鬥力。推動全面從嚴治黨向縱深發展，加強國有企業黨風廉政建設和反腐敗工作，為國有企業改革發展營造風清氣正的良好環境。

三、優化管資本的方式手段

堅持授權與監管相結合、放活與管好相統一，在明確管資本重點內容的基礎上，同步調整優化監管方式，實現監管職能與方式相互融合、相互促進，增強向管資本轉變的系統性和有效性。

（十）實行清單管理。依照《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業國有資產法》等法律法規和國資委“三定”規定，建立完善權力和責任清單，落實以管資本為主的要求，明確履職重點，釐清職責邊界。按照權責法定原則，將不該有的權力攔在清單之外；保證清單內的權力規範運行，督促責任落實到位。根據職能轉變進展情況，對清單實施動態調整，規範權責事項履職內容和方式。

（十一）通過法人治理結構履職。依法制定或參與制訂公司章程，推動各治理主體嚴格依照公司章程行權履職，充分發揮公司章程在公司治理中的基礎作用。依據股權關係向國家出資企業委派董事或提名董事人選，規範董事的權利和責任，強化對外部董事的監督管理，督促履職盡責，加強溝通，健全工作聯動機制，更好落實出資人意志。

（十二）分類授權放權。加大授權放權力度，結合企業功能界定與分類、治理能力、管理水平等改革發展實際，根據國有資本投資、運營公司和其他直接監管企業的不同特點，有針對性地開展授權放權，充分激發微觀主體活力。定期評估授權放權事項的執行情況和實施效果，建立動態調整機制。

（十三）加強事中事後監管。切實減少審批事項，打造事前制度規範、事中跟蹤監控、事後監督問責的完整工作鏈條。推進信息化與監管業務深度融合，統一信息工作平臺，實現實時在線動態監管，提高監管的針對性和有效性。加大對國有資產監管制度執行情況的監督檢查力度，不斷健全監督制度，創新監督手段，嚴格責任追究。

四、強化管資本的支撐保障

圍繞以管資本為主的目標任務，需要進一步統一思想認識、加強組織領導、健全監管制度、強化隊伍建設，為形成以管資本為主的國有資產監管體制提供堅實保障。

（十四）統一思想認識，凝聚系統共識。牢牢把握國資監管機構職責定位，全面履行好中央企業出資人職責、國有資產監管職責和中央企業黨的建設三方面職責，按照以管資本為主的要求，強化重點職能，調整履職方式。加強中央關於國資監管職能轉變精神宣貫，突出做好對地方國資監管工作的指導監督，形成國資監管系統向管資本轉變的合力，加快構建國資監管大格局、形成國資監管一盤棋。

（十五）加強組織領導，有效落實責任。立足黨和國家工作全局謀劃推進國資監管職能轉變工作，將管資本的要求貫穿各個專業監管領域。全面查找當前履職中與管資本要求不符合、不適應的問題，主動作為，勇於擔當，拿出務實管用的措施，確保改革要求落實到位。按照調整後內設機構職能，理順運行機制，主動溝通銜接，避免工作交叉和監管空白，提高監管效能。

（十六）完善制度體系，強化法治保障。積極參與國資監管重點領域立法，推動將管資本有關要求體現到《中華人民共和國公司法》等有關法律法規修訂中。及時開展文件清理，修改廢止與中央精神不一致、與管資本要求不相符的國資監管規章規範性文件。完善規範性文件合法性審查機制，確保各項制度在基本方向和原則、履職重點和方式等方面符合以管資本為主的國有資產監管體制的要求。

（十七）改進工作作風，提升隊伍素質。進一步提高政治站位，堅決做到對黨忠誠，把加快自身改革、推進職能轉變的實際行動作為檢驗幹部增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的重要標準。強化服務意識，加強調查研究，主動從企業角度考慮問題、推進工作，不斷提高服務企業的質量和水平。加強國資監管業務知識學習，注重實踐能力提升，建設一支適應管資本要求、具備管資本能力、忠誠乾淨擔當的高素質專業化國資監管幹部隊伍。

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